积极老龄化与我国老年贫困治理路径新探索*

2016-12-08王三秀华中科技大学社会学系武汉430074

江淮论坛 2016年1期

王三秀（华中科技大学社会学系，武汉　430074）

王三秀
（华中科技大学社会学系，武汉430074）

摘要：积极老龄化战略及政策理念对于应对全球老龄化问题具有重要理论和实践意义，也已成为我国应对人口老龄化问题的现实选择。有效推进我国积极老龄化战略，应当超越目前我国老年贫困治理主要局限于收入不足的理论和政策倾向，探索和实践老年能力贫困治理的新路径，以弥补老年能力贫困治理的缺失。

关键词：积极老龄化；老年贫困；老年能力贫困治理；创新建议

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党的十八大报告明确提出，要积极应对我国人口老龄化问题。2014年7月全国老龄办、民政部、教育部和中宣部等部委在《关于培育和践行社会主义核心价值观加强老龄宣传教育工作的通知》中强调，要加强有关的宣传教育，进一步提升全民人口老龄化意识，全面实施积极应对人口老龄化战略。积极老龄化1999年提出，2002年世界卫生组织在联合国第二届老龄大会上提交了《积极老龄化——政策框架》报告，大会通过老龄化《马德里政治宣言》和《马德里老龄问题国际行动计划》两个重要文件，将“积极老龄化”正式确立为全球应对老龄化问题的基本策略。2004年国际劳工大会的《人力资源开发：教育、培训和终身学习》和欧盟《2012积极老龄化指数》报告等使积极老龄化的推进路径更加具体和清晰。

关于积极老龄化的内涵，人们有其不同的理解，《1999年亚洲及太平洋地区老龄问题澳门行动计划》强调，为迎接一个逐步老龄化的社会，应认真努力摒弃对老年人的消极看法，要大力发挥老年人在家庭和社会中的积极贡献。各级政府应将这些贡献，视其为一种国家资源。我国香港地区在积极老龄化的政策框架中，促进老人的参与已被作为基本政策内容，包含有退休后再就业、学习及志愿服务等形式。［1］实现老人经济社会参与是一项系统复杂的社会工程，会遇到许多的现实困境，需要整个社会、家庭支持，尤其需要政府承担相应的责任。［2］而在此过程中老年人自身参与能力也十分重要，这种参与能力的培育与提升在某种程度上依赖于老年人有关能力贫困的治理，而且这种贫困治理需要超出传统的单纯的收入贫困治理模式，探索出一种新型的贫困治理路径。那么，积极老龄化应对老年贫困治理提出怎样的政策要求、如何将积极老龄化战略理念与贫困治理创新紧密结合并取得积极实践效果、具体政策制度如何设计，这些推进积极老龄化中的基础性问题目前尚未引起学者的足够重视，本文试图就以上这些问题作初步的探讨。

一、应对老年能力贫困：推进积极老龄化的内在要求

积极老龄化是世界卫生组织对以往“健康老龄化”、“成功老龄化”政策观念的进一步提升与发展，主要包括健康、保障和参与三个基本维度，大体又可概括为两个基本方面，一是要求政府与社会采取积极有效措施和行动为老年人提供有效的生存质量保障；二是强调重视老年人社会价值，促进其参与社会、经济、文化、精神和公民事务中，为国家、社区、家庭及其本人的发展作出积极的贡献。由上可见，如何保障和实现老人全面社会参与是推进积极老龄化战略的关键内容之一。老人全面社会参与直接依赖于老人的参与能力。所以，国际积极老龄化的政策文件通常将老人参与能力作为重要的衡量指标和政策内容，在《欧盟2012积极老龄化指数》的指标构成中，老人参与能力具有突出地位，在就业、社会参与、独立健康、安全生活以及积极老龄化能力和环境等多个指标中，许多都与老人能力有关，并明确将积极老龄化能力纳入其中。［3］

关于人的能力贫困及其治理的研究始于20世纪90年代，其中印度著名学者阿玛蒂亚·森研究引起了不少学者和国际组织的关注。他明确提出并系统论述了人的可行能力贫困及其治理问题，阿玛蒂亚·森认为，“穷人从表面上看似缺乏稀缺性和竞争性的资产以改变生活的处境，而实质上缺少的是对这些资产的控制权和谈判能力，穷人的组织能力和干预资产的能力才是至关重要的”［4］，“贫困最终并不是收入问题，而是一个无法获得某些最低限度需要的能力问题。”［5］他将这种能力称为可行能力即实质自由，一个人可选择的功能性活动。如果存在一些因素影响这种功能活动的实现，又不能通过实际的措施免于这些因素的影响，即可视为可行能力的贫困，“贫困可视为达到某种最低可接受的目标水平的能力的缺失，与这种分析相关的最低可接受的目标水平包括基本的物质需求和更复杂的社会性需求。”［7］以老人社会参与能力作为分析基点，结合老人生存和需求特点的积极老龄化的内在要求，本文认为，老人能力贫困是致使老人难以实现社会参与的贫困因素的集合体，主要包括：（1）作为参与能力物质基础的收入贫困。适当的收入是实现老年人社会积极参与重要保证。马克思早就指出，只有满足基本的吃、喝、住、穿等基本需求时才能从事其他社会活动，“当人们还不能使自己的吃喝住穿在质上和量方面得到充分供应的时候，人们就根本不能获得解放。”［8］所以缺乏基本的物质生活条件是老年人参与各种社会活动能力贫困的物质表现。（2）作为参与能力精神基础的观念贫困。积极老龄化要求老人具有积极参与观念，由被动的福利的被动接受者变为主动参与者和福利的创造者，但传统上老人年龄、体力及精神等因素很容易作为被救助和照顾者的对象，容易使老人缺乏积极参与观念，形成观念贫困，进而导致参与能力贫困。（3）作为参与能力实现条件的机会贫困。通常来看，随着年龄增加，人们对社会参与机会会相应的减少，甚至存在对老人的歧视，从而使老人出现机会贫困状态，也直接制约着老人参与能力的发展。（4）作为参与能力及提升条件的知识贫困。因为老人作为社会参与的主体，需要掌握一定的参与知识和技能。如果缺乏相关的参与知识，就容易形成知识贫困，进而导致参与能力的贫困。（5）作为参与能力身体条件的健康贫困。因为老人不断参与社会、经济、文化等活动应当具有一定的身体条件，“老人的心理和社会功能如何在很大程度上取决于身体健康状况。”［9］如果缺乏基本的健康，就是健康贫困状态，也是老人社会参与能力贫困的重要原因和外在表现。

要推进实施积极老龄化战略，就必须采取切实有效的措施消除以上形成老人参与能力贫困的五种基本因素。换言之，只有以上贫困得到切实的缓解或消除，老年人的参与能力贫困才能得到根本的改善，积极老龄化才能得以有效的实现。国际积极老龄化政策观念充分体现了上述政策思路，如2002年的积极老龄化《马德里政治宣言》指出，要通过新的老年教育计划增强老年人的参与能力和机会，使老人继续有机会参与教育和培训方案，不断学习新的知识和技能。《马德里老龄问题国际行动计划》也强调，通过终生学习的机会，为老年人整个一生和晚年的个人发展、自我实现和幸福提供各种机会，并专门阐述了老年人在获取知识、教育和培训机会的必要性与政策建议，其基本目的就是提升老人的参与能力。

二、我国老年贫困治理的缺失：积极老龄化视野的反思

截至2014年底，我国60岁以上老年人口已经达到2.12亿，占总人口的15.5%，据预测，本世纪中叶老年人口数量将达到峰值，超过4亿。［10］针对我国快速老龄化和同时存在相当一部分老年人的贫困问题，中国政府已采取了一定的治理措施，在扶贫开发和社会救助中解决了大量的贫困老人问题。此外针对单独的老人进行帮扶，并取得了一定的积极成效，但从推进积极老龄化战略所要求老人贫困治理的角度和目标看，还存在以下缺失：

第一，治理理念及目标的缺失。长期以来，我国老人贫困治理基本局限于对收入贫困的治理，未能形成体现积极老龄化理念和需要、符合老人自身特点的老人能力贫困治理理念及目标体系。事实上，我国目前不少贫困老人尤其是农村老人不仅存在着收入贫困，还存在其他非物质性贫困。例如，甘肃的一项调查显示，农村老人经济贫困率为54.5%，健康贫困率为42.1%，心理贫困率为12.9%。［11］这些都直接影响老人的社会参与能力。此外，农村老人普遍存在知识水平不高与知识缺失问题，阿玛蒂亚·森（1996）分析提出，缺乏知识是人们收入、能力、权利及健康等多种贫困的根源，消除知识贫困对治理其他贫困具有根本性意义。但如何通过老人知识贫困治理来提升贫困老人的可行能力，我国尚缺乏相应的政策及目标。在国外已有将老年教育与有效消除老年知识贫困有机结合进而消除老人参与能力贫困的实践，例如，日本文部省官员冈本薰（2004）提出，经过较长的时间，目前的日本终身学习已引入了有助于发展人的态度和知识技能、改进生活质量和促进自我完善的理念，而非单纯的娱乐活动。［12］目前我国老人教育仍然以娱乐活动为基本理念与目标，大多未能与老年人能力贫困的治理有机结合。

第二，治理主体结构缺失。老年人能力贫困治理是一项系统工程，需要多种主体参与，除了政府与社会家庭积极支持外，其中贫困老人自身也应作为重要参与主体，以此发现他们的优势和挖掘他们的潜力。阿玛蒂亚·森提出，“发展的目标和手段要求把自由的视角放在舞台的中心。按这种视角，必须把人们看作是要主动参与——在他们有机会时——他们自身前途的塑造的，而不只是被动接受某些精心设计的发展计划的成果。国家和社会在加强和保障人们的可行能力方面具有广泛重要的作用。这是一种支持性的作用，而不是提供制成品的作用。”［6］43老人能力贫困治理中需要消除老人消极被动观念，确立其主体地位，促进老人能够通过自身的努力摆脱基本贫困状态，这是目前我国老人贫困治理中比较缺失的。具体体现在忽视老人反贫困中自身意义，忽视老年人存在较大差别，将他们置于消极被帮助的地位；整个社会尚未形成有利于消除老人确立主体地位的社会环境，如对老人的社会歧视。相关调查显示，有67.86%的招聘岗位对年龄进行了明确限制，老人工作途径仍以企业返聘为主，但这一渠道主要是针对有技能经验的老年“精英”。［13］这也进而影响了广大普通老人自身的主体意识的形成。老年社会暂时退出容易在心理和精神上产生一定负面影响，带来观念的变化，尤其是带来自主性的缺失。目前，我国老龄政策立法总体上有将老人置于客体地位的倾向，在一定程度上也强化了这一观念。

第三，制度保障体系的缺失。目前我国有关保障和促进老年社会参与的政策立法十分有限，具体的制度体制更为缺乏。以直接有益于老年知识贫困治理的老年教育制度为例，我国关于老年教育的法制建设虽然取得了一定成效，但与国外已有的以老年教育为基本内容的《终身教育法》或专门的老年教育法相比，我国老年教育的法制建设还存在不少明显的缺陷，突出问题是缺乏正式和专门的立法，老年教育的内容分散在不同制度规定中，很多制度不具有法律效力。天津、徐州等地制定地方性老人教育专门制度的做法，值得肯定，但还存在着制度不完整、内容规定简单、权威性不足、缺乏有效保障措施等问题。

本文认为形成上述情况的原因主要有三个方面，第一，理论研究的缺陷。长期以来，我国学者对于老人收入贫困进行了较多研究，但对于老人非物质贫困研究十分少见，对于消除老年能力贫困的研究更为稀缺，未能形成对贫困老人能力贫困治理服务的系统理论支持，近年来学者已开始关注和研究老人知识贫困问题，如周良姣以浙江桐庐县农村为例认为，农村老年人存在文化基础、新劳动技能、政策法律等多种知识的缺乏，造成其不能适应社会发展需要、难以通过新的技能增加收入、形成精神贫困和难以维护自身权益等多种不利后果。［14］但总体看，目前我国对贫困老人社会参与能力形成机理、基本表现形式、贫困程度的量度及政策基本架构等问题都尚无清晰和系统的认识。第二，现实实践的困境。在现实实践中存在着对人的能力贫困及其相关致贫因素难以具体把握等问题，也由此带来了政策实践困境，正如英国学者萨比娜·阿尔基尔在《贫困的缺失维度》一书中所分析指出的，贫困的缺失维度是因为缺乏高质量的国际可比的数据而没有被多维度贫困度量所涵盖的那些方面。这些维度具有明显的内在性价值，并且对于促进那些已经被涵盖的维度具有重要的工具性价值，忽视它们很可能会阻碍或减缓其他方面贫困的消除。其五个维度包括就业、主体性和赋权、人类安全、体面出门的能力，以及心理和主观幸福感。［15］Ⅲ而这些维度都与积极老龄化社会参与有着十分密切的联系。第三，相关政策制度理念的影响。目前我国有关老人的政策立法比较倾向于为老人，尤其是贫困老人提供现实保护，特别注重经济支持和帮扶，对发挥老人主体作用及消除能力贫困等方面涉及较少，虽然也提出了“老有所为”，但往往缺乏具体的制度保障，难以得到普遍有效地实践。

三、治理能力贫困：推进积极老龄化的老年贫困治理路径

1.将能力贫困治理作为老年贫困治理的基本理念和目标

相对于单纯增加贫困者收入的传统贫困治理模式，将能力贫困治理纳入贫困治理目标是贫困治理一种深化和提升，这意味着除了增加贫困者收入以维持其生存外，更要注重人的多种需求和人的发展理念，注重贫困治理方式的综合性，将满足贫困者的物质需要和教育、机会、权利、精神、能力提升等非物质需要有机结合，既关注目前效果又注重长远效应，彰显贫困治理的新理念、新方法和新机制。

我国通过综合性治理措施，提升了贫困者治理能力，如以科技教育扶持提升农民脱贫致富，山东聊城市东昌府区促进农民通过技改将种养、企业生产、传统艺术相结合提升致富能力。［16］赤峰市松山区大庙镇结合当地的实际，积极开展适应各类村民要求的科普活动，提升农民科技致富能力。［17］上述措施也包括了农村的贫困老人，但还缺乏专门针对贫困老人的政策措施。在制定老人社会政策过程中，明确引入老人能力贫困治理理念和目标，并以此为基础制定更具体的政策措施，如制定我国《老人社会服务法》或《终身教育法》，都可将上述理念与目标引入其中。

2.将贫困老人置于贫困治理主体性地位

将贫困老人置于贫困治理主体性地位，意味着让贫困老人在贫困治理中发挥自觉、自主、能动和积极参与作用，这与积极老龄化观念是完全一致的。注重发挥贫困者主体作用，在我国最近的反贫困政策中已有了一定体现，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》强调，要充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富。关于贫困老人贫困治理的主体性建设问题，我国学者也进行了相关性探讨，如有学者建议，老人教育中引入世界卫生组织“积极老龄化”观念，通过教育发挥其促进老人参与发展功能，转变目前老年教育过于注重娱乐休闲的现象。［18］也有学者提出，老年知识教育应包括对老人有益的各种知识教育，除兴趣活动知识外，还包括老年生理、心理、智力文化等知识，老年教育的目的在于使老年人在社会和生活实践中获得生存和发展的能力。［19］这些建议对于确立贫困老人的贫困治理主体性地位具有一定的积极意义，但仍然存在将老人置于被动地位情况。本文更倾向于将老人主体性建设视为一个综合的赋权过程，即作出有效选择的能力，然后将这种选择转化为合宜的新的和满意的结果。［15］34这种赋权就需要政府、社会以及老人个人共同承担起相应责任，其中包含从观念转变、策略实施、效果评估到制度保障的整体努力过程，以保证能够取得满意的效果。

3.以公平为基本原则，构建老年能力贫困治理制度体系

公平与制度有着密切联系，因为公平“要在这些制度中掌管权利和义务的分派，决定社会生活中利益和负担的适当分配”［20］。贫困治理作为一种利益再分配过程，必须有公正的制度保障发挥引导福利供给的行为，规范福利资源的再分配，消除社会排斥三方面作用。党的十八大报告明确提出，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。这对于老年能力贫困治理制度的建设同样具有重要意义。如何将公平原则运用于具体建设中，西方学者进行了较多的探讨，如约翰·罗尔斯提出了形式与实质正义的概念，前者指无偏见地实施公开的规则，后者指分配权利和义务的原则是“差别原则”或“不平等分配原则”。这种分配是对平等分配的一种补充或矫正，是用不平等的方法调整不平等的社会关系。阿马蒂亚·森基于对反贫困实践现实问题的深入思考，提出了对公正的关注和研究应由关注整体福利公正到注重个体福利公正。“我们并不只关注‘总量’，而且也关注幸福的不平等程度。”［6］52－53还必须提出一个与人际差异相适应的理论来解释平等问题。这种认识对于我国老年能力贫困治理制度构建具有一定的借鉴意义。本文认为，我国在相关制度建设过程中应体现两方面的公平原则，一是形式公平原则，使农村老人与城市老人享有同样的福利资源。农村是贫困老人较为集中的地区，他们也是享受能力贫困治理资源、福利资源相对较少的地区，需要通过体现形式公平原则的老人福利制度改变这种状态。改革开放以来，尤其是进入新世纪以后，我国城乡关系一直处于创新之中，基本目标是消除城乡福利差别。党的十六大提出了“统筹城乡经济社会”，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快现代化的重大战略”。党的十八大进一步提出了“推动城乡发展一体化”，使城市资源有效地运用农村贫困老人教育、就业、健康等社会服务中。二是实质公平，以包容性制度推进老人贫困治理策略。目前以包容性制度治理贫困的策略在印度、孟加拉国、巴西、越南、马来西亚等国正在进行积极地探索和实践，但他们主要集中在以企业为主体的经济和技术创新以使底层的贫困者受惠，包括技术援助和政府补助、投资穷人受惠的创新活动及政府采购产品与科技服务。［21］我国应强调包容内容的综合性和内在统一性、制度机制保障性及贫困者的主体性，反映社会主义包容性的制度特质。

4.建立健全老人能力贫困治理的具体制度机制

第一，建立健全专门资金支持制度。在我国城乡反贫困中，政府财政资金的扶贫投入主要是采取专项资金和专款专用的方式，通常能够取得较好的效果。对此方式国外也比较重视，2000年印度就成立了国家创新基金会，为农民、工匠、技师等民间人群创新提供专门的资金服务，我国在支持老人服务方面已进行了专项资金的尝试，2013年民政部及财政部联合下发《关于做好2013年度中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理工作的通知》下发资金10亿元，支持3.33万个农村幸福院项目建设。有学者建议，“联合设立以财政资金为引导、广泛吸收社会资金进入、专业基金管理机构管理、市场化机制运营的老年文化创业扶持基金”［22］。本文同意这种看法，建议老人创业扶持基金设立范围更广泛一些，特别是要结合老人本身及当地地方性特色和优势，从而取得更理想的效果。建议政府与民间组织设立用于老人能力贫困治理有关的专项资金，特别是教育、健康、参与能力培训等基金。

第二，建立健全专门教育支持制度。通过老年教育消除老年人知识贫困，对于老人经济社会参与能力贫困的治理具有重要意义。20世纪60年代，法国成人教育家保尔·朗格朗（P.Lenggrand）提出应通过终身教育提升老年人知识水平，得到联合国教科文组织的首肯。1970年他的《终身教育引论》一书集中阐述了其思想理念，此后老年教育研究不断推进。为有效发挥老年教育在治理老人能力贫困中的作用，建议以科学度量老年能力贫困为起点，把握其教育需求，进行针对性地设计教育模式，建立包括基础文化、实用技术、健康、政策等知识教育内容的制度保障体系，并通过积极有效地培育和提升他们的知识吸收能力、交流能力及运用能力，进而转化为实际的社会参与能力。

第三，建立健全专业老年能力贫困治理人才支持制度。城乡尤其是农村贫困地区，通常普遍存在老年服务专门人才缺乏的问题，特别专门老年教育人才支持。建议建立健全更为灵活的老年服务人才管理机制，打通人才流动、使用、发挥作用中的体制机制障碍，使相关人才能够在老年教育培训、老年社区教育、新价值观培育、知识技能掌握、就业信息交流等多种老年能力贫困治理目标中发挥积极作用，特别要注重多种形式的激励制度，鼓励相关人才深入农村进行农村老年能力贫困治理的综合性和持续性的帮扶活动。

第四，建立健全社会资源整合制度。老年能力贫困治理需要多种社会资源的参与，所以应积极探索建立健全老人贫困治理服务资源的整合制度，使更多社会资源发挥独特的优势。借鉴国外做法，完善政府购买服务制度，通过购买专业社会工作服务介入老年精神救助。精神救助有利于受助者避免心理问题或心理疾病的发生、发展，恢复心理健康、塑造健全人格，重树社会支持网络的一切行动。［23］这对于贫困老人主体意识确立，提升老人社会参与能力具有直接意义。2014年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》公布了《政府购买服务管理办法（暂行）》，其中基本公共服务内容中的公共教育、劳动就业、人才服务、社会救助、养老服务都与贫困治理服务具有一定关系，但还需要尽快形成正式立法制度，在我国推进积极老龄化战略目标下强化和充实与老人能力贫困治理相关的服务内容。

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