王宇

[摘 要]党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对“深化行政执法体制改革”内容给予了重点关注。本文从法治政府建设、维护社会公平正义和优化发展环境几个维度出发，深入分析了国家当前行政执法体制存在的问题，并从不同角度探讨了深化行政执法体制改革的有效路径。

[关键词]行政执法；体制；深化；改革

[中图分类号]D920.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）10 — 0053 — 02

一、深化行政执法体制改革的必要性

（一）深化行政执法体制改革是建设法治政府的迫切需要

深化行政执法体制改革，坚持严格规范公正文明执法，既是法治政府建设的重要推动力，也是建设法治政府的重要内容。行政执法的水平高低、是否严格、公正与否，行政执法队伍建设的成效如何等因素都是法治政府建设的直接体现。行政执法体制改革的目的就是要完善行政执法机制、规范行政执法方式、提高执法队伍素质，充分发挥行政执法作用，提高政府行政效能。因此行政执法体制改革的速度、力度、深度与法治政府建设进程是紧密联系在一起的，行政执法体制改革直接决定着法治政府建设的进程。同时，行政执法体制的内容也是检验法治政府建设成效的最好依据。行政执法水平直接影响着群众对法治政府建设成效的判断。行政执法体制改革主要是从执法主体的权限设置、执法程序的规范安排、执法过程的监督、执法责任的追究等方面作为切入点的，这些内容恰恰是群众检验法治政府建设成效的最好依据。

（二）深化行政执法体制改革是实现社会公平正义的迫切需要

一方面，完善行政执法体制是实现社会公平正义的保障。行政执法的一个显著特点就是直接面对的是人民群众，行政执法行为处在法律规则与行政管理、行政机构体系与公众、行政权力与公民权的结合点上。行政执法与构建社会公平正义关系密切，加强和完善行政执法工作，会更好地推进社会公平正义的建设，“让百姓在每一个案件中感受到公平正义”，切实保障社会公平正义的实现。另一方面，完善行政执法体制是构建社会公平正义的必然选择。在构建社会公平正义的诸多要素中，法治处于核心地位，行政执法是法治的关键，行政执法体制改革也必然会影响社会公平正义的实现。反过来，社会公平正义也对行政执法提出新要求，行政执法必须以构建社会公平正义为目标，必须有利于社会公平正义的实现。因此，加快行政执法体制改革，完善现行行政执法体制是实现社会公平正义的必然选择。

（三）深化行政执法体制改革是优化发展环境的迫切需要

法治不仅是治国理政的基本方式，也是优化发展环境的关键之举。今年两会期间，习近平总书记在参加黑龙江代表团审议时强调，“要深入推进依法治国，着力打造全面振兴好环境。法治是一种基本思维方式和工作方式，法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展”。可见，法治对优化发展环境起着至关重要的作用。据统计，我国大约 80% 的法律、90% 的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的，因此行政执法也就成为了优化发展环境的一个关键因素。只有一个完善的行政执法体制，才能够保证法律正确适用，执法严格、公正、公开，既严厉打击破坏市场经济秩序的不法行为，又保证市场利益不受到损害，才能实现公平与效率并重，在为经济发展提供良好的秩序的同时提高经济发展效率。因此加快行政执法体制改革，减少执法层级，优化执法程序，深入推进综合执法，是营造良好发展环境的迫切需要。

二、当前行政执法体制改革存在的问题

改革开放以来，我们进行过多次的行政执法体制改革，基本实现了行政执法的制度化、规范化和程序化。虽然我国的行政执法体制改革取得了重大进展，但是随着改革的逐步深入，一些深层次的体制机制问题逐渐显现，影响了行政执法体制改革向纵深方向发展。

（一）多层执法、重复执法导致的行政执法效能不高

从我国政府机构设置上看，基本上强调每个部门上下对口，导致相同的机构重复设置，而但是并没有对中央和地方、地方各级政府之间的执法权限作出明确划分，因此上下级对口的行政执法部门对同一违法行为往往都具有管辖权，例如郑州市“馒头办”事件就是因市、区两级馒头办都有管辖权导致多层执法、重复执法的典型案件。与此同时，各执法部门上下自成系统，地方政府的综合管理职能常常被条块分割，“条块”矛盾突出。加之执法环节过多、程序繁琐，使得行政相对人难以适从，对政府的行政执法行为产生质疑，最终导致行政执法效能大打折扣。

（二）权责不清、多头执法导致的行政执法资源分散

我国行政执法分工过细、协调配合机制不健全，导致执法职能分散。不同的执法部门之间职责不清，权限不明，诸如在食品安全、城市管理等领域存在着一个违法行为，多个部门有执法权的现象，执法部门林立、职能趋同，与社会事务综合管理的趋势不相适应。由于部门权限设置上的交叉，以及职责划分、岗位设置不合理，导致行政执法权横向交叉严重，导致执法混乱。这种九龙治水的现象，极容产生两个弊端，其一，为交叉执法、重复执法。其后果是增加制度性交易成本，降低行政执法的效能。其二，为相互推诿、“无人执法”。其后果是权责缺失，出现“执法真空”，效率低下。

（三）体制不畅、制度缺失导致的行政执法监督乏力

从横向上看，执法权分散于不同的职能部门，不同的执法部门之间各自为政、自成体系、封闭循环，缺乏有效的外部监督和制约。从纵向上看，不同层级的执法部门权限划分不清，而且上下级对口部门大多是业务上的指导关系，上级部门没有对下级部门执法行为进行监督的权力。从制度上看，对执法人员开展有力监督的篱笆扎得还不够紧密，一些执法人员不作为、乱作为，甚至以权谋私、徇私枉法没有得到应有、及时追究查处。此外，由于我国目前没有出台《行政程序法》，一些行政执法行为在程序上存在的瑕疵也无从进行监督，使得监督在某种程度上流于形式。

三、深化行政执法体制改革的路径

行政执法体制改革必须在依法治国、建设法治政府和全面深化改革的大环境下谋划、推进，必须坚持问题导向、哪里有问题改哪里，必须不断加强以“人”为核心的行政执法队伍建设，必须探索构建行之有效的监督制约机制，才能得以持续深入推进，并取得实际效果。

（一）整合执法职能，推进综合执法

科学合理配置行政执法权力，是深化行政执法体制改革的根本任务。在部门职能交叉、问题突出的领域要积极整合执法职能，推进综合执法。一是要简政放权。通过推行权力清单，削减政府权力，缩减执法环节，减少政府对微观经济事务的管理和干预，优化发展环境；二是整合政府职能。将不同政府部门相同或者相近的职能进行整合，相对集中执法权，将分散的执法职能集中到一个部门，既重视解决权责交叉、多头执法的问题，也关注降低政府成本、提高执法效能；三是推进综合执法。要按照十八届四中全会《决定》要求，“重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内”推行综合执法，可以尝试在行政处罚、行政许可领域推行跨部门综合执法，探索“一个窗口对外”、“一站式服务”等综合执法方式，更好地适应时代和社会的发展需要。

（二）下移执法重心，减少执法层级

明晰不同层级执法部门的事权和职能，严格依照《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出的“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则”，科学合理地配置执法权力和执法力量。在行政执法体制构建上，转变过去不同层级政府部门之间行政执法权限差别较小、“上下一般粗”的格局，搭建不同政府部门之间在行政执法权力和行政执法力量上自上而下的“正三角形”框架。削减省市两级政府的执法权力和执法力量，将执法重心向基层政府转移，上级部门侧重指导，下级部门侧重执行。在行政执法权向基层执法转移的过程中，把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量。

（三）加强队伍建设，提高执法水平

行政执法人员是行政执法的实施者，行政执法质量的好坏、行政执法水平的高低取决于执法队伍素质的高低。深化行政执法体制改革不可忽视的一个方面就是执法队伍建设。一方面要在执法人员中实行执法资格准入制度，只有具有一定的行政执法知识并取得执法职业资格的人员才能够进入到行政执法队伍中来，确保执法质量和水平；另一方面要加大行政执法人员的培训和考核力度，严格规范执法行为，持续提高执法人员的法律素养和执法水平。

（四）完善制度建设，健全监督机制

孟德斯鸠在《论法的精神》一书中写到，“一切有权力的人都容易滥用权力，……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”行政执法权作为一项与人民群众联系密切的权力，政府需要坚持两点论与重点论，对一切行政执法权都要纳入各种监督视野之内，对一些敏感、特殊、重要的行政权力必须重点监管，要围绕执法公开、责任追究、外部监督等行政相对人关心的问题做文章，构建起相互制衡、相互监督、相互联系的，完整、科学、有效的监督运行机制。一是要完善行政执法信息公开制度，推进阳光执法，让行政执法全程在阳光下运行，防止执法腐败；二是要建立执法责任追究制度，对行政执法行为进行及时考评，切实做到“有权必有责”，对执法过程中的失职、渎职行为进行及时责任追究，不断督促执法人员依法履职；三是要加强行政机关的外部监督，强化国家权力机关、司法机关和社会监督，多方联动，增强监督的威慑力，促进执法人员公正严格执法。

〔参 考 文 献〕

〔1〕周佑勇.行政许可法理论与实务〔M〕.武汉： 武汉大学出版社，2004.

〔2〕徐继敏.相对集中行政许可权的价值与路径分析〔J〕.清华法学，2011，（05）.

〔3〕马怀德.健全综合权威规范的行政执法体制〔J〕.中国党政干部论坛，2013，（12）.

〔4〕胡建淼.着力深化行政执法体制改革〔J〕.法治资讯，2013，（11）.

〔5〕姜明安.改革、法治与国家治理现代化〔J〕.中共中央党校学报，2014，（04）.

〔6〕吴琼华.深化行政执法体制改革 加快推进法治政府建设〔J〕.陕西行政学院学报，2015，（02）.

〔责任编辑：张 港〕