陶宗华 林亚杰

（安徽三联学院，安徽 合肥 230601）

皖江地区动漫产业政府规制研究

陶宗华 林亚杰

（安徽三联学院，安徽 合肥 230601）

回首十年，皖江地区动漫产业发展曾迎来了政策的机遇期也经历了热闹后的低潮期。如何遵循市场价值规律，提升本地要素禀赋结构，认清动漫产业、行业特性，形成良性的市场自发秩序成为现在更多动漫企业和政府职能部门的共识。不可否认，政府的规制和管理对起步之初的皖江地区动漫产业引导和促进作用很明显。但通过相关案例的研究，再对皖江地区各城市现阶段已实施的动漫产业规制进行分析和比较得知，各地政府在制度设计时应与时俱进、理性思考、科学规划，形成政府、企业、行业共同参与，结合本地区产业结构基础,着眼于其行业特性的多维度思考模式，使政府规制在皖江动漫产业向集群式发展进程中，通过政企博弈的良性互动发挥更加有效地推动作用。

皖江地区；动漫产业；规制；博弈

动漫等新兴产业的发展，需要地方政府的扶持和相关职能部门的规制引导。Ergas提出产业扶持政策的设计分任务型政策与扩散型政策两个方向。其中扩散型政策是指政府通过合理的宏观调控优化产业资源配置，为各产业集群建造公共基础设施，促成产业间技术合作等方式来实现发展。而国内动漫产业政策的设计类型很显然属于后者。在国家大力提倡发展动漫产业的宏观政策指导和要求下，各地政府以建设工业园区和经济开发区的惯性思维模式争相建设动漫基地（园区），其出发点是希望使用政府规制导向效应进行各方面的资源整合，使动漫企业集中，出现明显的局部强势，从而实现集群式发展。

1 政策扶持下的皖江地区动漫产业发展现状

近些年，为促进动漫产业的快速发展，中央和地方发布了一系列的发展规划和扶持性政策。

自2005年国家颁布 《中国网络游戏动漫产业发展规划》等一系列重要指导性文件以来，合肥市和芜湖市作为皖江城市带的“两核”积极响应，2007年国家正式批复两市建设国家级动漫产业基地。皖江地区的马鞍山市、巢湖市等地建设了动漫游戏产业基地和三网融合等传播平台。经过近10年的努力，如今皖江地区动漫产业的发展无论是在企业数量、规模、产品的原创性和质量还是在产业链的完整度、影响力、对经济增长的贡献方面都取得了长足的进展，培育出了有较大影响力的国家级动漫会展品牌和一批动画片、游戏、动漫图书等知名产品。

为促进动漫产业快速发展，合肥市政府每年拿出1亿元作为专项资金，芜湖市鸠江区每年拿出不少于5000万元作为专项资金。除此之外，由中央和安徽省人民政府共同主办、芜湖市政府承办的中国国际动漫创意产业交易会已成功举办四届，为影视播出机构、互联网+动漫企业在动漫IP版权交易、动漫出版及其他衍生品形像授权、动漫文化投融资等方面打造了高端对接平台。而由安徽省文化厅联合省新闻出版广电局等省直部门联合主办的安徽省动漫大赛已成功举办了三届，吸引了大量动漫企业和高校参与。

到2015年，全省有500多家动漫及相关企业，增速较快。如2013年，全省有国家级动漫企业28家，比2012年增加4家，同比增长17%。动漫企业数量居中部地区第一，位列全国第五。2011—2014年间，全省创作生产动画片109部，在央视播出24部，三家以上省级卫视播出22部；获国家级大奖31部，其中较大部分集中在皖江地区。制作有《合肥老母鸡》《黄山传奇》《黑脸大包公》《淮南子》等代表性原创动漫作品。

由此可见，政府的政策设计和引导，在推动皖江地区动漫产业发展等方面取得了积极效果。但用辩证的思维来考虑，任何事物的发展都存在着两面性。以合肥市国家动漫产业基地为例，这两年的动漫基地内入驻的企业更替频繁，早先入驻的部分动漫企业已倒闭或搬迁，部分企业的主营业务方向发生了变更，部分动漫企业发展困难。当然，这其中有企业自身发展的原因，也有市场和政策的原因。所以折射出的现象是各地政府都在大力兴建动漫产业基地（园区），但集群发展不理想，动漫企业数量不断增多但真正能享受到政策扶持的不多。通过调研考察，皖江地区部分企业对政策的感受更多是出台的政策多但存在多头管理，认定标准模糊，扶助门槛高，政策落实得慢且效果弱，另外行政干预多，企业盲从。例如，2005年以前，皖江地区的动漫产业基础非常薄弱，本地动漫企业非常稀缺，地方政府在忽视本地要素禀赋结构和对动漫产业发展规律缺乏理性思考及动漫产业人才极度匮乏的情况下，急于构建动漫产业集群是带有相当的盲目性的,存在着一蹴而就建设动漫产业的浮躁的心态。另以皖江地区高校为例，2004年以前安徽省尚没有开设动漫及相关专业的高校。为响应政策要求，高校要为产业服务，培养动漫企业所需的各类人才，截止2010年全省就有45所高校相继开设动漫及相关专业。培养层次覆盖到专科、本科、研究生。如此快速的发展带来的现实问题是，高校师资严重匮乏，结构不完善，人才培养模式同质化，本地化的实践实训条件弱，学生就业率低，教育部更是连续5年将动画专业列为红牌。另外，高校本应依据自身科研力量和理论研究的优势，成为政府和企业的智库，对动漫产业的发展起到引领作用，但现状是已被产业边缘化了。今年课题组成员参加了2016年厦门国际动漫节由福建省经信委组织的福建省动漫产业产学研对接研讨会。但会议进行到由几位高校代表发言谈及人才培养时，企业的负责人陆续离场，可见企业对于高校人才培养质量的不认可已到了令人尴尬的境地。这里面存在的很多问题值得去深思。但不难看出地方政府在政策设计理念和实施过程中割裂了动漫产业链条内在的联系和发展要求，客观上一定程度制约了动漫产业的发展。

2 皖江地区动漫产业规制情况及相关政策存在的问题

国产动画《大圣归来》和《大鱼海棠》等业界良心作品的迅速走红，使政府和企业清醒认识到片面追求企业数量和动画作品年产量的认知误区。做大产业固然好，但更需注重内在结构建设的合理性。通过动漫企业自发秩序内在演化出来的市场规则可以有效检验政府规制的效果。在政策架构过程中，动漫企业作为政策实施对象和地方政府作为政策制定者都有着各自的利益诉求，即构成了政策设计的博弈双方。政府具有规制性而企业则具有策略性。在两者的互动过程中，两者之间的冲突与合作关系形成了博弈行为，这种政企博弈行为会导致三种结果。第一，当政府的规制对企业来说是有利的，如皖江地区各地动漫产业发展之初，地方政府在大力兴建动漫产业园区后，对引进入驻的企业在税收、场地、设备、项目奖励、融资信贷等方面提供了大量显性和隐性的政策扶持，从而吸引了大量本地和外地动漫企业的入驻，快速形成了动漫企业聚集效应。在这种政策设计框架下，动漫企业对于政策安排的反应是努力配合，政府从而实现了动漫企业的快速聚集效应，这种制度设计可以说是有效的。第二，当政府与企业之间由于信息不对称，导致政府的规制与企业切身相关的利益不一致甚至出现矛盾时，如影视分级制度迟迟不能出台，知识产权保护力度太弱，电视、网络等传播资源被垄断，政府职能部门多头管理致使行政干预过多等都使动漫企业通过规避等手段来尽量维护自己的利益，如部分动漫企业打着制作动漫的幌子，承接政府项目后发包给其他公司制作以套取政策资金补助。例如由余姚市委宣传部和浙江河姆渡动漫文化发展有限公司联合出品，号称投资1200万元制作的《戚继光英雄传》因粗制滥造而被业界广泛诟病。政策设计的不完善在一定程度上会使政企博弈双方都受到损失。第三，当政府的规制流于形式，企业会选择视而不见，这种缺乏有效性的政策不过是一纸空文，没有执行力也没有约束性，也不会达到政府规制的预期目标。

为深入了解皖江地区动漫产业的政策运行有效性，课题组赴合肥和芜湖的动漫产业基地以及两地的动漫企业进行考察。抽选了多家动漫企业及部分政府管理部门作为调研目标，通过对动漫产业政策进行梳理了解企业需求，得出政策实施过程中的有效性分析。经整理与分析，现行政策存在着一些问题，主要反映在以下四个方面。

2.2.1 政出多门，多头管理

动漫产业的主管部门为各地文化部门，但由于动漫产业链的复杂性和产品的多元化，导致现实中广播影视、新闻出版、知识产权、进出口、科技、商务、税务、金融等各部门都有制定出台相关政策，但如此繁冗的多头管理，缺乏内在联系和统一标准，部分政策可执行性差，甚至互相之间“打架”，造成“大家都要管，都管不了，管不好”的局面，给企业也造成了不必要的“麻烦”。另外政策的设计之初缺乏对产业特点的认识，缺少企业和行业的参与，这也是导致部分政策“先天不足”的原因。

2.2.2 政策宣讲不够，门槛过高

政策出台后的宣传落实效果差。从调研统计结果来看，企业对现行政策了解不足是很大的短板，另外部分政策可能操作难度大，有些政策甚至未曾听说。各政府职能部门存在政策的宣传力度不够，导致了解政策的途径主要来自互联网和电视媒体。从政策内容上看，企业更关注产业发展方向，税费、场地租赁等费用的减免和奖励的申请条件，多数动漫企业负责人表示对政策未详细了解或对政策理解不深，希望政府能组织政策专场宣讲解读。

2.2.3 政策奖励标准高，补助标准低

皖江地区中小微动漫企业较多，规模以上大型动漫企业很少，原创企业少，服务外包型多。通过调研，一半以上的企业认为按政策所列标准申请资金扶持和政府奖励时标准过高，难以达到。如合肥市经开区制定政策，在本市落户的动漫企业立项生产并经过版权登记的原创动漫作品如果能在省台或中央台各频道9—22时之间首播的，将分别给予每分钟二维动画片500—1000元，三维动画片每分钟1000—1500元的奖补。奖补累计最高不超过50万元。相比较皖江地区芜湖市鸠江区出台的补助标准：其补助标准低，缺乏吸引力，大量存在的中小微企业无力完成原创动漫作品的创作和发行、流通，其业务本身更多局限于外加工，所以此类政策也是“望梅止渴”却无法申请。

2.2.4 政策细化不足，缺乏行业标准

虽然各地政府出台了很多动漫产业扶持政策，但政策仍存在时效性不足，针对性不强，措施细化不够的情况。目前很多政策围绕动漫内容制作型企业，对品牌运营及动漫周边制作的企业涉及到的较少，对服务外包型企业针对性不强。由于政策缺乏合理引导，初创期入驻园区的动漫企业生存难度大，园区内部企业出现过度竞争的情况。

3 皖江地区动漫产业政策体系构建建议

如今动漫企业自发秩序引导动漫产业集群模式正在发生变化。探究其形成与发展具有内生机理及外在激励性，可以为发展动漫产业集群的组织模式提供理论支撑与实践指导。首先，从内在机理上来说，无论是优化价值链、降低交易费用、提高资源利用效率、增强竞争优势、降低风险还是资本积累的机理，都促使了产业集聚以适应经济发展，提高经济效益。其次，从外在激励来说，政府作为制度供给者，通过公共政策干预市场运作，弥补市场缺陷，促进资源有效配置。在产业集群形成过程中，政府应该从集群整体观念角度发展区域经济，不仅要培育和协调集群内企业之间的分工合作关系，还要倡导一种诚信的产业集群文化，营造一种集群内各主体互相协作激励的制度环境。因此，在考虑产业集群的组织模式时，将从企业间博弈和政府与企业间博弈两方面分别进行分析，从而全面分析产业间组织模式演化路径。

皖江地区现行的动漫产业政策体系仍存在很多不足。建议从以下几方面加以改进。

整合各职能部门的资源集中管理，形成公共服务平台。政策的设计不能“拿来主义”，应与时俱进，理性思考，科学规划。形成政府、企业、行业、高校共同参与，结合本地区产业结构基础,着眼于其行业特性的多维度思考。同时做好政策宣讲与落实是政策产生效果的重要保障。各地政府可以组织相关职能部门通过建立动漫信息公共服务平台等途径，灵活组织政策宣讲和解读，帮助企业了解最新政策动向，尤其是对现行政策重点讲解执行程序和兑现方法。另一方面，简化行政审批程序，提高政策兑现效率，提升政策公信力。

建议如下：（1）结合现状，制定和完善动漫产业与相关行业门类的专项扶持政策和实施细则。出台影视分级制度，加大动漫产品的知识产权保护，有效利用好皖江地区电影院线、电视、网络、出版等传播资源。（2）结合动漫产业自身发展规律，在不同时期公布本地区动漫产业发展重点，明确产业发展方向，引导创意资本向分支行业集中，使政策成为产业发展“助推器”。（3）提高各地区创业孵化器的职能和效果，起到帮助初创期的中小微动漫企业发展壮大的作用；（4）在定期举办动漫产业论坛的基础上，搭建公共服务平台，这中间可以尝试由政府设立基金资助，以企业为主导，减少过多的官方色彩和繁文缛节。让企业灵活自主地充分发挥市场作用。另外需有效发挥安徽动漫行业协会等各地相关协会的桥梁作用。

建议如下：

（1）完善动漫产业发展专项基金管理办法，通过第三方机构对资金不足但符合条件，具有明显经济、社会价值的动漫项目或企业进行评估，可使用基金给予资助以提高扶持资金的使用有效性。（2）建立企业资产和信用评价机制，对有较大资金需求的重点项目，可由政府联合银行或其他金融机构做出风险评估后，对符合条件的此类企业提供融资贷款支持，并在合理范围内降低贷款利息、放宽贷款融资资格限制，重点项目符合条件可贴补利息。（3）酌情减免小微企业的行政收费、场地租用、设备租赁、税收补贴等方面的支出以降低小微企业运营压力，同时由于此类企业更替速度较快，可建立此类企业年度综合评价机制，可保障公共资源使用效率，避免浪费和政策寻租。（4）建立风投机制，探索知识产权质押体系，构建动漫企业投融资平台。

动漫产业链条较长，要解决目前皖江地区动漫产业高端的制作型技术人才及创意、编剧、营销、流通、金融等方面的人才缺乏困境，建议如下：

（1）持续引进高端人才的同时侧重中坚骨干力量的建设，重点解决动漫人才在职称评定、保险、住房等方面的实际困难。（2）突显高校“智库”作用，完善高校人才培养体系，依托省内高校在科研和人才培养方面的资源优势，培养设计、市场的应用型人才，注重人才创新精神和实践能力的培养，同时发挥高校在科研方面的优势，加大理论研究深度和广度，以项目对接方式进行相关技术的研发和成果孵化。

目前日趋多元化的动漫产业结构在一定程度上干扰了政府对皖江地区动漫产业态势的判断，同时动漫企业对政府政策的消化与反应也相对滞后。由于动漫企业受政策影响所开展的市场行为未必能迎合当时的需求，所以 “市场—政策—企业行为—市场”闭环的效率至关重要。政企之间博弈只有通过良性互动，才能促进皖江地区动漫产业处于良性快速发展状态。

[1]叶臻，王琼英.动漫产业集群:自发秩序与政企博弈[J].厦门大学学报，2008，（3）：44-45.

[2]霍丽，惠宁.制度优势与产业集群的形成[J].经济学家，2007，（4）：71-75.

[3]杨俊瑞.安徽省文化产业立法研究[J].北华大学学报（社会科学版），2014，（2）：107-110.

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责任编辑：陈小举

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1672-2868（2016）05-0071-04

2016-07-09

安徽省人文社科重点项目（项目编号：SK2015A631；SK2016A0342）；安徽省高等学校省级质量工程项目（项目编号：2014zy0801；2014jyxm420）；安徽省高等学校省级振兴计划项目（项目编号：2015zytz073）；安徽三联学院校级科研项目（项目编号：2015005；2015006）；安徽三联学院质量工程项目（项目编号：13zlgc004；2014jyxm420）

陶宗华（1985-），男，安徽芜湖人。安徽三联学院艺术学院，讲师。研究方向：动漫产业文化。