吕海蓉+刘玄

摘 要：为了了解当前我国高校财务内部控制建设的现状，文章结合我国学者的研究对我国高校财务内部控制存在的问题进行梳理与分析，进而提出完善高校财务内部控制的政策建议，为高校财务管理政策制定提供参考，促进高校财务管理水平的提升。

关键词：高校 财务内部控制 现状 综述

中图分类号：F239.66

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）10-231-03

一、引言

内部控制起源于内部牵制，最早运用于企业当中，至今趋于完善，而在高校中现处于起步阶段，2012年11月29日，财政部发布《行政事业单位内部控制规范》，这为我国高校财务内部控制建设提供了一个内容全面、框架清晰、路径明确的方向。近年来，我国高校的招生规模不断扩大，呈现办学形式多样化、资金来源多元化等新特征，这也对高校财务内部控制提出了更高的要求，对高校财务管理工作提出了更大的挑战，但由于高校长期以来以教学和科研为重点，往往忽视内部控制建设，在内部控制方面还存在着很多问题，这在很大程度制约了高校的快速发展，因此，本文结合学者的研究对当前高校财务内部控制的现状进行梳理和分析，有利于健全完善内部控制体系，提高财务工作的服务质量，进而促进高校财务管理水平的提升。

二、高校财务内部控制的涵义和重要性

高校财务内部控制是高校根据相关法律法规及财务管理制度，由单独或综合设置的内控部门实施，需要全体人员参与的，旨在保护高校的资产安全和财务信息的真实性而采取的对财务活动进行监督和管理活动的过程。

在财务内部控制建设方面企业财务内部控制较为完善，高校财务内部控制处于初步建设阶段，由于高校和企业追求的目标不同，企业看重经济效益，而高校更看重社会效益，自然二者内部控制的目标也不同，除了合法合规、财务、资产安全完整这三个相同目标外高校的目标还在于有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。所以，高校在具体的内部控制建设中，可以借鉴企业的做法，但不能完全照搬过来，应该结合高校自身的特点建立适合高校的财务内部控制体系。

高校财务内部控制建设有利于促进高校财务管理制度的贯彻执行，能够规范高校财务工作，确保高校财务信息的真实、完整和可靠，从而及时发现和纠正各种违法犯规行为，可杜绝腐败现象的发生；另外，将内部控制制度贯彻到财务管理活动中，既相互协调又相互监督，表面上看似降低工作效率，但可以相互牵制，使各项财务活动能够有条不紊的进行，从而提高财务的服务效率。

三、当前我国高校财务内部控制存在的主要问题及原因分析

（一）单位层面内部控制

1.“一把手”重视不够。“一把手”是高校财务内部控制的关键，其对内部控制的态度、风险意识、法律观念及处事风格都会对内部控制的完善和执行效果产生重大影响，因而直接决定了控制环境的好坏。高校的“一把手”大多是科研业务出身，他们更加重视如何提高教学、科研和学科建设的水平，缺乏对内部控制知识的基本了解，往往忽视财务在高校健康快速发展的重要作用，因此对建立健全高校内部控制的重要性和现实意义的认识不够，甚至错误地将部门预算控制和内部控制相混淆，认为有了部门预算就已经执行了内部控制，这些都体现了其对内部控制认识的不足和重视程度不够。

2.财务人员素质有待提高。财务人员是高校财务内部控制的实施主体之一，目前高校财务工作仅仅围绕财务报销开展，在高校管理层面上的重要事项决策作用较小，既没有充分发挥财务管理的核算智能，又无法进行有效的监督职能。甚至财务人员对内部控制的重要性认识不够，缺乏主动参与的意识，内控的措施和手段只是散落在各种财务制度中，无法实现对业务工作的全流程控制，满足不了高校财务精细化管理的需要。由于高校的快速发展，财务管理工作日趋复杂，这对财务人员素质提出了更高的要求，财务管理等工作日趋复杂，财务人员怎么准确、有效地判断经济业务的真实性并进行正确处理也是一个极大的挑战。

3.信息化水平有待完善。信息化是高校财务内部控制的手段，目前，我国高校财务的信息化水平仅停留在核算层面，能基本满足财务业务的正常需求，但在管理方面的作用较弱亟需完善，随着高校的多样化发展，资金多元化，经费种类也逐年增加，当下这种基于核算系统的财务信息化建设已不能满足高校快速发展的需求，必须向管理型转变，此外，很多学校各部门的信息化建设自成体系，部门之间的工作往往缺乏良好沟通，衔接性较差。这种系统性和整体性的缺失，导致了信息无法及时共享和更新整合，阻碍了内部控制的执行效果。

（二）业务层面内部控制

具体包括预算控制、收支控制、采购控制、资产控制、建设项目控制、合同控制6项主要内容，而且这些都和财务有关，因此本文分别从这6个方面来分析当前高校财务内部控制业务层面存在的问题，并对问题加以分析。

1.预算执行力差，调整随意性大。预算控制是高校财务管理的核心环节，高校的所有活动都要根据预算来开展，费用开支通过财务系统来进行预算控制，所以预算在高校财务管理中起到至关重要的作用，但是目前仍存在一些问题，首先，预算编制由财务部门来汇总，需要人工处理大量的数据，信息化程度较低，导致部门和部门之间的沟通只能通过电子、纸质等方式由财务人员汇总，不能通过系统来汇总，这就给预算编制带来诸多不便；其次，预算执行力差，调整随意性大，目前高校大多采用的是增量调整预算的方法，不能全面规划整个高校的财务收支情况，预算形同虚设，执行力差。最后，预算评价不到位，高校管理层对预算管理不够重视，认为预算只是一个数字的事，缺乏依据，忽视预算的监督和评价，导致预算效果不高。

2.收支控制方面预算外资金管理不严，专项资金未专款专用。我国高校的收入主要依靠财政拨款，除此之外，高校收入的来源还包括科研项目、学生收费、银行贷款、捐赠和校办产业上缴利润等等。其中，预算内资金管理较严，有相应的制度约束，但是有一部分预算外资金管理相对较弱，收入不及时上缴，增加了贪污腐败的风险，科研项目尤其是横向科研项目管理还较弱。支出业务控制中专项资金的使用是高校财务内部控制的薄弱环节，部分高校存在任意使用专项资金的现象，专项资金和公用经费相互借用、挪用，未按规定专款专用，而是用于弥补日常公用经费不足，挤占专项资金，且专项资金未单独核算，与日常公用支出相混淆，没有遵循专款专用的原则，导致专项资金使用效率低下，不能正确反映专项资金的使用情况。

3.政府采购随意性大，管理松散，采购计划编制流于形式。自2009年《政府采购法》执行以来，政府采购在加强财政支出管理上发挥了重要作用，为我国高校政府采购规范化创造了政策基础，提高了财政资金的使用效益，但在实际执行当中也存在一些问题，政府采购规模较小，应纳入政府采购的未纳入；未真正贯彻实施政府采购制度，做到应采尽采；政府采购随意性大，尤其是对高校这么庞大的群体而言，采购活动和其教学、科研活动未相互匹配，并不是真的用于教学和科研当中，缺少监管，造成财政资金的浪费；财务部门和资产管理部门等沟通不畅，采购计划编制、监督评价等工作流于形式，批量和集中采购周期长，采购的产品不能满足高校需求，使政府采购的功能大打折扣，无法体现财政资金的使用效益。

4.资产控制方面未建立定期清查盘点制度，浪费现象严重。我国高校资产控制中的货币资金控制主要由财务部门负责，职责清晰明确，监管力度较大，但在固定资产方面控制缺乏管理和监督，因为固定资产分布在高校各个部门，比较分散，并且数量很大，资产管理部门不可能做到实地定期盘点，只能要求各部门保管和控制，各部门也未建立定期清查盘点制度，容易导致资产账目不清、账实不符的现象发生。同时，高校的固定资产浪费现象严重，虽然有财务部门的资金控制，但购置的资产是否真正运用到教学和科研当中，无从知晓，资产管理人员也只是充当采购员和录入员的角色，缺乏对资产的监管，部分高校在购置资产时盲目求新，追求高端化，但重增量资产的扩张，轻存量资产的管理，资产闲置现象严重，使用效率低下，导致高校资产价值贬损，缺乏可持续发展能力，造成财政资金的浪费。

5.建设项目立项缺乏科学依据，风险认识不足。高校的建设项目往往占用的资金金额较大，涉及的环节较多，建设工期较长，容易成为贪污腐败的“重灾区”，造成经济犯罪。我国高校尚未建立与建设项目相关的审核机制，财务人员和规划、技术等相关人员应委托具有相应资质的中介机构进行审核，一起出具评审意见。部分高校建设项目立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，对存在的风险认识不足或对风险视而不见，导致建设项目中断乃至失败；还有建设项目资金管理不够严格，导致工程进度延迟、中断或资金损失等现象发生，因此财务部门应当加强与建设项目承建单位的沟通，准确掌握建设进度，加强价款支付审核，及时办理价款结算。

6.合同控制归口管理职责不明确。高校在资产采购、接受服务、工程建设和科研项目中，都可能涉及到合同。但在实际中，合同归口管理职责不明确，合同样式五花八门，缺乏合同的归口管理控制，合同风险意识有待提高，财务部门和合同归口管理部门尚未建立沟通协调机制，难以实现合同管理与预算管理、收支管理的结合。合同订立和履行活动中财务人员参与较少或者未参与，财务人员在其中的作用不明显。

（三）评价和监督

评价和监督是高校实施有效财务内部控制的重要保证，建立健全高校评价监督制度，对于提高我国高校财务内部控制水平具有十分重要的意义。目前我国高校在上述6个方面都有相应的内部控制制度，但是缺乏相应的评价和监督制度，重建设轻考核，导致内部控制的效果不明显。

1.缺乏评价机制。一个完善的内部控制体系既包括内部控制制度建设，也应当包括内部控制的评价机制，内部控制包括事前、事中、事后控制，每个控制环节都需要一个相对独立的第三方介入进行评价，但是目前我国高校未建立相应的内部控制评价制度，也没有相应的评价机构或者聘用相应的评价人员，这就影响了高校内部控制建设的积极性和执行效果。

2.监督职能较弱。高校的监督包括内部监督和外部监督两个方面，内部监督一般是由高校审计部门来执行，但由于审计部门是高校内部机构，受到高校管理层的约束，审计独立性大打折扣，往往比较滞后，只是事后审计，所以发挥不了应有的作用，高校审计工作的权威性也受到质疑。此外，审计机构往往得不到高校管理者的重视，缺少对审计人员的培训和对外交流学习，审计人员的素质也有待提高，有的甚至无法胜任审计工作。而外部监督方面更是缺乏，教育主管部门和财政部门缺少对高校财务内部控制的干预和监督，这两个方面都导致了高校财务管理的滞后，长期得不到改善，督促作用有待提高。

三、政策建议

（一）发挥“一把手”的作用

高校财务内部控制的建设能否取得成效，关键在于“一把手”的支持和领导，通过培训、调研等各种方式认识到财务内部控制的重要性，增强其财务内部控制意识，充分发挥“一把手”的领导作用，动员全校各级部门直接参与到内部控制建设当中去，将内部控制贯穿到每一项工作事项当中，达到相互监督、相互牵制的状态，使各项工作得以高效有序运作。在内部控制建设中，财务部门可以作为牵头部门，但要由“一把手”作为负责人，财务部门在“一把手”和各部门中间起到桥梁作用，负责内部控制的培训、沟通和协调工作。

（二）加强对内部控制的宣传，提高财务人员的素质

财务人员是高校财务管理工作的实施主体之一，财务人员的内部控制意识直接影响财务管理的水平，因此必须增强财务人员的内控意识，定期或者不定期地组织财务人员的内部控制培训工作，加大对内部控制的宣传，不断强化其内控意识，实行不相容岗位分离的制度，使其认识到财务内部控制的重要性，并将内部控制落到实处，不断提高财务人员的素质。

（三）信息化是财务内部控制建设的重要手段

通过信息化手段提高财务内部控制的效率，一方面，信息化运用于财务内部控制建设当中，有助于将每项工作由人控制转变为机器控制，这就减少了人为因素的影响，一视同仁，严格按照财务规章制度办事；另一方面，运用信息化手段可以起到威慑作用，机器能识别人可能辨认不出来的事项，比如多校区报销、分次报销，让人不敢套取国家经费，提高财务信息的真实性，更有助于高校领导财务决策，真正提高高校的财务管理水平。

（四）进一步健全风险评估机制，提高风险防范意识

高校财务内部控制是一个需要全校师生参与的过程，涉及的环节很多，业务错综复杂，每项业务都可能遇到或大或小的风险，高校应该进一步健全风险预警和评估机制，加强风险的事前、事中监测，对每个环节可能出现的风险进行防范和控制，把已经发生的风险扼杀在萌芽状态，将风险损失降到最低。比如财务系统对项目进行预算控制，可以防止超支风险；通过信息系统对预算编制需要注意的事项进行培训和介绍，可以预防预算调整和调账带来的审计风险。通过信息化手段实现国库系统和财务系统的对接，将国库专项资金和财务系统中项目对应起来，可以防止专项资金和公用资金相互挪用的风险；目前资产系统是孤立的，通过资产系统和财务系统的对接，实现对固定资产的动态化合精细化管理，实时反映项目的资金余额和单项余额，防止预算项不足带来的超支风险，2015年9月开始，江苏省首次试点网上商城采购方式，大大缩短了采购周期，这也有效降低了申购时项目余额充足而在报销时余额不足的风险。

（五）建立内部控制评价制度，完善监督制度

一方面，高校应当建立内部控制评价制度，对财务内部控制的设计和执行进行评价并加以改善，逐步健全高校财务内部控制体系；另一方面，重视审计部门的工作，使其充分发挥监督作用，还要重视对审计人员的培训工作，定期或者不定期组织审计人员参加校内外学习工作，提高审计人员的专业素质，增强其监督能力，不仅要事后监督，更要事前和事中监督，加强对内控制度执行情况的监管，及时发现其中存在的风险或问题，将一切可能的风险扼杀在萌芽状态。此外，还需要外部监督机构的介入，因为内部监督本身的缺陷性，外部监督可以更好地完成内部控制的监督作用，如高校可以定期聘请第三方机构如注册会计师对财务内部控制的设计、执行和有效性进行评价，使高校财务内部控制制度不断得以完善。

[基金项目：本文受到江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目（项目编号：2015SJA005）资助。]

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（作者单位：南京邮电大学财务处 江苏南京 210023）（责编：贾伟）