□ 中共壶关县委组织部课题调研组

全面加强农村基层党组织建设的调查与思考

□ 中共壶关县委组织部课题调研组

为查找我县农村基层党组织建设中存在的突出问题，深挖问题根源，提出整改思路，县委组织部利用一周时间，走访好、中、差村33个，同农村干部、普通党员和群众多次座谈，开展了专题调研，深入地 进行了思考。

一、典型经验与主要问题

2014年底，我县共有基层党组织744个，其中农村党组织387个；共有党员16351名，其中农村党员10569名、女党员2411名。新一届农村“两委”班子成员共1467人，平均年龄43岁，其中支书平均年龄44.3岁。按好、较好、一般、差分类，全县387个农村党组织大致比例为20%、50%、20%、10%。

（一）典型经验

近年来，我县坚持领导重视、创新机制、倾斜基层、大抓农村，深入落实《五化十条规定》《农村党组织书记管理办法（试行）》等规章制度，全县农村党组织建设取得明显成效。从走访的近年来涌现出来的龙泉镇南关村等10余个红旗党组织来看，主要特点是：

1.有一个落实有力的好班子。村“两委”班子能积极主动贯彻连续12年的中央一号文件精神和省市县委工作部署，深入推进美丽乡村建设。这些村班子成员老中青各占一定比例，朝气蓬勃，团结战斗，党的各项惠民政策得到较好落实。许多村民由衷地说：“这几年生活这么好，一是党的政策好，二是干部干得好。”

2.有一位务实创新的好支书。现任支书普遍担任村“两委”主干时间长，最少的三届，最长的32年。他们工作能力强，群众都愿跟着他们干。他们办事公道，能一碗水端平，群众基本满意。店上镇绍良村支书王金忠，心里装着群众，一心扑在工作上。村里一位80岁的老党员讲：“我们村的大小事情，不找政府不告状，直接找金忠就解决了，大家都相信他。”

3.有一支信仰坚定的好队伍。支部号召一呼百应，关键时候能拉出来、干起来，服务群众更不在话下。龙泉镇南关村一位年轻党员说：“去年村上拆迁我家损失大，但我服从支部领导，谁让咱是党员呢。”晋庄镇晋庄村党支部，每年组织党员集体劳动10余次，无论是春天清理蒿草、冬天路边扫雪，班子成员带头干，党员不在家属替，全靠自觉不用叫。

4.有一套科学管用的好机制。“三会一课”基本规范，开展党的群众路线教育实践等活动有声有色，党日活动每年平均15次以上；“四议两公开”、“五化十条规定”执行得好。百尺镇赵屋村前几年因为煤矿采空区下陷，民房出现裂缝，群众多次上访告状。村上一名党员讲，解决那次群众诉求，靠的就是“四议两公开”，他大大小小参加了各类会议30多次。

5.有一项增收致富的好产业。各村普遍有主导产业，如绍良村旱地西红柿、晋庄村谷子、南平头坞村刺绣等。群众工作热情，生活水平较高。桥上乡大河村的旅游资源丰富，近年来开发青龙峡景区、漂流，建设地质博物馆、宾馆等，全村群众“农民变职工，就地当老板”，几乎家家户户盖上新房子、开上小轿车。

（二）存在问题

1.村“两委”班子斗气内耗，团结战斗作用发挥不好。在派性村和矛盾突出村，由于狭隘的传统家族观念或利益纠葛，加之村“两委”关系不顺、职责不清，个人积怨公开化、利益纠纷扩大化。支书主任不对嘴、不见面，公开相互拆台掣肘，全村冤冤相报、村情分裂、发展乏力。从分歧程度看，可以分为四类。一是拉帮结派型。在龙泉镇修善村，党员拥护支书，群众支持主任，支书主任各连选连任十多年。多年来相互告状、斗气怄气，主任不配合支书工作，支书不介绍主任入党，村上蝇头小利的事都抢着干，动真碰硬的事都躲着走。二是各怀心思型。表现为支书主任各有各的主意、各打各的算盘，表面上相安无事，暗地里相互扯皮。店上镇南梭村支书李福录，村上日常工作很少参与，领着主干工资不干事，还经常在党员大会上挑主任的刺。三是频繁更替型。表现为支书轮流当，下台就告状，谁上台告谁，一个也坐不热屁股。百尺镇西岭底村，五年换了三任支书。晋庄镇泉则河村，人口320人，11名党员几乎都当过村支书。四是支部不为型。表现为党员整体能力差，选出来的支书能力不如主任。村主任自以为是民选的，不服从组织领导。乡镇为了村上稳定，直接安排主任工作，支书成了“二把手”。村只任命副支书主持支部工作，工作中只管党务党建工作，经济工作和日常工作由村委开展，支部陷入从属地位。而这类村不是个别现象，大约要占到八分之一左右。

2.支部书记素质不高，带头带动作用发挥不好。一是无人干。突出表现在“老人村”、“空壳村”，这些村的年轻人“心野”窝不在村上、壮年人“心重”留不在村上，会挣钱的“心大”待不在村上，出现“无人选、人难选”问题。换届时“矮人堆里选高人”，或者“新班子，旧干部”，导致支书能力不强、口碑一般，群众看不上靠不住。鹅屋乡去年村“两委”换届，18个村有17个实现了支书、主任连任，平均年龄达到56岁，这一方面说明乡风文明、村情稳定，另一方面凸显无人可用的尴尬。二是不想干。有的把个人挣钱放在首位，工作简单应付、得过且过，“懒政”现象严重。三是不会干。有的干不了事、干不成事，做事“东一榔头西一棒槌”。尤其是近年来新当选的村委主任，也有干好工作的积极性，但没有在班子中任职的经历，就是不会干，遇到困难蔫了头。四是为己干。表现为只顾自己，与民争利。以发展党员为例，有的只发展自家或身边的人，其他人一概不发展，特别是对自己位置有威胁的村委主任。百尺镇贾家南底村，多年来在小圈圈内发展党员，支部形成“家天下”，群众十分反感。五是一人干。有的作风霸道，搞“一言堂”，村上大事小情全由支书一人说了算；有的坑蒙拐骗，恶人治村。一些村支部书记作风不民主，村上虽然富了，隐患也留下很多。六是违法干。有的侵占国家惠农补贴款物，有的随意编造虚假花名册骗取政府退耕还林补偿款，有的在办理低保、发放救灾款物中优亲厚友，有的在民生工程项目建设等环节弄虚作假、以权谋私，甚至“小官大贪”、“苍蝇乱飞”，群众意见很大。前几年集店乡修建中南铁路征用土地，村集体突然“富”了。由于缺乏监督，村干部拿着钱什么事都敢干，一年内六个村的班子坍塌。

3.村党组织涣散，战斗堡垒作用发挥不好。一是“瘫”。有的村干部在城里居住，工作“走读”，不与群众见面；有的村级活动场所长期关门，有事不理事，群众办事得找好几次；有的村党员直接服务群众活动停滞，承诺践诺事项停留在嘴上、落实在纸上；有的村“三会一课”只做记录不开会，弄虚作假，发展党员程序都很难履行。2014年37个村召开党日活动平均3次，有6个村一次也没开。二是“软”。有的村缺乏长远发展规划和阶段性致富计划，发展思路不清、办法不多，看摊守业思想严重，三年下来变化不大；有的村执行党的政策不坚决，失了民心；有的村号召力差，致富能人、强人等不愿入党，失了后劲。走访的6个村仅有7名在册后备干部，平均年龄46岁，且只有1名致富能手。三是“乱”。有的村集体资产管理不好，远程教育设施找不到，陷入“吃干榨净”的困局；有的村治安混乱，小偷小摸、生气斗殴现象不断；有的村打牌赌博、吸食毒品成风，社会风气败坏。

4.党员队伍形象差，先锋模范作用发挥不好。一是总体结构不优。全县农村党员的特点是“三多三少”：年龄上老多小少；文化层次上低多高少；性别上男多女少。二是部分觉悟不高。受家族宗派影响，或被前任干部、村上大户操纵，少数党员对自己有利的事不吭声，稍微不对就背后鼓捣，任性地大唱反调、找茬生气。有的甚至煽动闹事、带头上访，成为村上的不稳定因素。部分党员会上不说，会后乱说，党性很差。三是日常管理不够。党员评议、不合格党员处置等工作不开展，“一句话承诺”、党员联户、无职党员设岗定职等活动成效不明显；“四风”问题仍有不同程度存在，农村红白事互相攀比、大操大办、铺张浪费现象没有完全遏制；少数领财政工资的党员不愿按规定缴纳党费。四是流动党员“失联”。外出务工党员接近四分之一，大多成为流动党员，甚至隐形党员、口袋党员，很少回村参加组织生活。

5.管理制度落实不力，规范监督作用发挥不好。一是民主决策成了幌子。对制订新农村建设规划和年度工作计划等农村必议十件事，都很少按照“四议两公开”、“五化十条规定”研究、落实；有的村要么不办事、要么办事不开会、要么开会议而不决。二是“三务公开”扎架子。公开不及时、不全面、不详细、不深入，甚至移花接木、故弄玄虚。三是监督机制摆样子。有的乡镇农村会计服务中心人员素质不高，工作把关不严；有的村务监督委员会监督不了、不想监督，或者不敢监督，成为“稻草人”；有的村执行“收支两条线”、支书主任“双签制”等规定不到位，不同程度存在不经审查、小组长不签字即下账和白条入账、账外账、不入账等问题；有的村乱上项目、举债上大项目，成为群众信访的导火索。龙泉镇三家村，上一届干部不切实际进行大规模的街巷硬化，之后因无钱结算，施工队到县乡连续上访闹访。

二、原因分析

1.农村党组织管理不完全适应“三个新趋势”要求。目前，我国农村面临着“三个新趋势”。一是在社会结构深刻变动、组织多样化、价值多元化趋势下，基层党组织管理机制不完全适应。近年来农村出现大量专业合作社、私营企业、养老机构等，仅专业合作社一项，2014年底我县农村就有800余家，从业者达到4万余人。大量空壳村、老人村出现，党员大量外出也对村级党组织建设形成冲击。现行以行政村为单位设置党组织的单一模式，无法实现对以上组织的有效覆盖，党组织的核心领导作用难以充分发挥。二是在工业化市场化城镇化带动流动人口剧增、群众思想多元化的趋势下，农村党员管理机制不完全适应。当前，部分农村党员理想信念意识滑坡，纪律和规矩意识较差，对个人价值、个人利益看得较重，对党的事业、集体利益考虑得较少，与“三严三实”要求差距较大；外出务工党员面临农村党组织管理太“远”、流入地党组织太“软”、流动党组织太“少”等突出问题，现有管理措施不全不力。三是在重大公共安全事件易发多发、信息透明化、农村管理服务化趋势下，干部工作方法不完全适应。主要是各类社会矛盾引发的上访闹访等群体性事件不断增加，呈现出触点增多、燃点降低、突发性增加等特点；网络信息技术使群众获得信息的渠道增多、速度变快，社会负面新闻、具有消极影响的社会言论更能吸引人的眼球，也对当前农村管理机制形成极大挑战。2005年农业税取消后，农村工作同群众直接挂钩的项目少了，干群关系脱节甚至对立的问题逐渐暴露。现在农村干部应对新常态的思想准备不够，能力储备不足，应对方式欠妥，工作方法滞后。乡镇工作繁重也是干部应对不力的重要原因，“上面千条线，下面一根针”，特别是护林防火、信访稳定、环境卫生、检查考察等，牵扯大量人力精力。乡镇党委忙于“灭火”，无暇“防火”，各项工作难以善始善终，各类隐患不能及时消除。

2.农村党组织建设主体责任落实不到位。在乡镇层面，一是主体意识不够。抓基层党建认识不足、重视不够，没有充分承担起“主角”责任。重经济轻党建倾向严重，热衷于搞以“硬件建设”代替活动开展，以“制度上墙”体现工作成效，或简单地以经济建设成效衡量党建工作成效。二是担当意识不强。有的乡镇碰到突出矛盾躲着走，缺乏动真碰硬的勇气。比如在解决村“两委”班子内讧问题上，习惯于无原则安抚、用利益交换，满足于搪塞敷衍、糊弄过关，很少从根本上想办法化解问题。从县乡考核体制来看，还存在不尽科学合理的地方，体现在集中考核多、平常考察少，硬件考核多、软件考核少，“面对面”考核多、“背对背”考核少等，不能实打实地考察乡镇是否真正抓班子、带队伍，基层党组织是否具体有效地落实主体责任和监督责任。如乡镇干部千元百分考核上，有些乡镇就怕惹人、搞平均主义，走了形式。在农村层面，主要是受自身能力素质局限，少数农村干部“乡里狮子乡里舞”，缺乏长远眼光，满足应付当前，习惯按老规矩办事，法纪意识比较淡薄，对加强农村党组织建设思想重视不够，落实措施不够。如在发展党员工作中，存在程序把关不严问题，对新党员日常教育不严甚至不教育，考察不严甚至不考察，新党员质量难以保证。在不合格党员处置工作中，存在办法不多、渠道不畅问题，仅有对预备党员延期转正或取消预备党员资格，或由纪委对不合格党员进行处罚等少数渠道等。

3.农村党组织建设激励保障机制不健全。一是集体经济薄弱。据不完全统计，集体收入5万元以下的村占到80%以上，部分村几乎为零，村上日常开支全由支书主任往外贴，不少干部穷得打了退堂鼓。二是干部收入偏低。以一个1000口人的村为例，乡镇党委每年支付给农村支部书记的生活补贴约8000元，仅够养家糊口、支门应事，村干部稍微遇个大事就捉襟见肘。对任职9年以上的退职支书主任发放最多1800元的补贴。三是干部政治待遇偏低。据统计，近10年全县通过选拔考试成为国家公务员、事业人员的农村干部约40人，占同时期全部村“两委”主干数的不足5%，且仅限于高中以上学历、40周岁以下群体。担任“两代表一委员”人数偏低，以人数最多的党代表来看，2011年县委换届时的400名党代表，农民党代表仅占26%，不及村“两委”主干的五分之一。四是党内关怀开展不好。村干部“权小责大”，工作任务多，村上鸡毛蒜皮的事都得亲自出面协调办，没有管事的权力，却要承担出事的责任。在整体待遇不高的现状下，对村干部进行及时关怀、表彰十分紧迫而必要。当前，对党员的表彰面窄，规格偏低，表彰对象确定形式也随机性强、不够规范。有的乡镇多年不进行表彰，应有的激励作用大打折扣。同时，对生病受灾、生活困难党员的帮扶机制尚未理顺，对做出突出贡献的党员嘉奖不及时，对建国前老党员生活补助额偏低，这些方面也在一定程度上影响了工作积极性。

三、对策建议

1.着力增强“两委”班子的领导力。一是化解干部矛盾，理顺“两委”关系。旗帜鲜明地坚持党支部领导下的村委会工作制度，在全县农村组织开展“加强支部领导，完善村民自治，促进脱贫致富”主题实践活动，深入查找问题，深挖问题根源，解决突出问题，实现团结战斗。加强乡镇党委在抓农村班子建设，尤其是解决村“两委”干部内讧问题上的有力指导和有效协调。对干部内讧重点难点村，由处级领导牵头，建立纠纷化解责任制，着力解决“无力办事”难题。二是拓宽选人渠道，提升干部素质。以村为单位，以农村致富能手、返乡大中专毕业生、大学生村官、退伍军人等为重点对象，建立村“两委”后备干部库。探索后备干部库动态管理机制，定期开展培训，优先推荐使用，持续“选能人、用强人、育新人”。强化“双培双带”，把党员培养成致富带头人，把致富带头人培养成党员，着力解决“无人办事”难题。三是加大资金投入，提高干部待遇。健全村干部待遇稳步增长和“一定三有”机制，逐步探索农村干部职业化机制。继续落实《农村党组织书记管理办法（试行）》，定期开展“优秀农村带头人”评选活动，对连续三年以上受县级以上表彰的支书发放生活补贴；建立退职村“两委”主干生活补贴增长机制；采取省级统筹、市县配套的办法，每村每年保证2万元工作经费；整合发改、民政、扶贫、新农村建设等资源，采用镇村筹、财政挤、部门帮、党费补等方式，多渠道筹措建设资金，用政治待遇和经济待遇留住人、激励人，着力解决“无钱办事”难题。

2.着力增强党组织的战斗力。一是优化组织设置。总结常平村、大河村经验，根据“空壳村”、“老人村”实际，结合资源禀赋、群众意愿等，采取建、撤、并等多种方式，推行“强村带弱村、一村带多村”组建模式。积极在流动人口集中地组建流动党组织，对我县流动党员加强有效管理，提高“双覆盖”水平。二是规范组织活动。严格党日活动，发挥好“引导教育党员，参与事务决策，监督事务落实”的作用。探索村民代表日，落实“党员和村民代表联合活动日”实施计划，切实保障党员权利。畅通党员信访渠道，建立完善党内定期表彰和定期慰问机制，激励农村党组织争先进位、党员干部干事创业。三是建强组织阵地。实施村级活动场所升级计划，做到村村整洁，个个规范，档案、版面、资料等一应俱全。加强村级文化体育活动场所建设，开展丰富多彩的文化体育活动，充分把群众组织起来、发动起来。加强村级农民培训基地建设，择机开展道德讲堂、致富讲座、礼仪讲座、法制讲座等，不断引导群众、教育群众、改造群众。

3.着力增强党员队伍的凝聚力。一是把好入口关。深入落实发展党员六项制度（三推荐、三票决、三公示、预审、全程记实、面试），严格新党员教育培训和审批备案，发展高素质党员。继续实施“非党村委主任凝心提质工程”，对政治素质高、带富能力强、群众认可的符合条件的村委主任，继续通过乡镇党委推荐、乡村共同培养，多渠道发展为党员。集中力量消灭近三年发展党员空白村。二是把好管理关。完善“两台账一记录”，规范党员档案机制，深入开展党员党性定期分析、民主评议活动，提升科学化规范化水平。三是把好处置关。及时开展不合格党员处置工作，畅通党员出口，纯洁党员队伍。四是把好教育关。继续实施农村“领头雁”培训工作。把“第一书记”培训纳入计划，全面开展县乡两个层面的培训。整合好农村远程教育设施和文化活动设施，利用好“三会一课”、“党日活动”等平台，采用党员喜闻乐见的形式开展理想信念教育，不断提高党员的纪律和规矩意识。五是把好服务关。推行“五代”服务措施，落实四访五小，深入开展党员“一句话承诺”和党员联户、包户帮扶活动，围绕群众关心关注的水电路讯、吃穿住行、上学就医养老等最期盼的现实问题，积极变作风、办实事、解难事，以工作实效取信于民。

4.着力增强政策落实的执行力。一要科学决策。建立完善以党支部书记为召集人的“两委”联席会议制度。明确在村级重大事务决策上，坚持先党内后党外原则，凡涉及集体和村民利益的重大事项都必须按照“四议两公开”办法决策或实行支书主任碰头提议、“两委”联席会议商议、党员及村民代表会议决议后执行，让党员和群众真参与、真决策、真监督。二要规范运行。完善村务监督委员会，定期开展“三务公开”，健全村党组织领导下的村“两委”分工负责制，形成村“两委”目标一致、步调协同、沟通协商的良性互动运行机制。三要六权治本。认真总结“六权治本”试点工作经验，制定完善“一单两图两册”，依法确定村委会小微权力清单，着力实现重大决策民主化、小康建设精准化、便民服务优质化、三资管理规范化、三务公开常态化、班子建设团结化等“六化”目标，确保“将权力关在制度笼子里”。

5.着力增强集体经济的发展力。一是制订发展规划。结合全县总体发展规划，制定农村中长期基础设施建设、农业产业、公益事业等发展规划目标，明确思路举措，引领群众主动参与经济社会发展。二是实施精准扶贫。按照“四个一批”、“六个精准”要求，发挥党组织引领作用和双包双联单位帮扶作用，通过十种精准扶贫模式，完善工作台账，细化落实措施，推进全县精准扶贫、精准脱贫。三是壮大集体经济。利用现有的集体资源，做大做强传统农业主导产业，通过土地流转推进农业产业化经营、培育壮大龙头企业，提高农业劳动生产率和农产品附加值，使农民群众更多地从农业产业链的延伸和非农产业发展中获利；大力推进大众创业、全民创业，加快农村二三产业发展；加大教育、文化、医疗保健及农村环境保护等公共产品的供给，使群众享受到集体发展的好处。

6.着力增强抓农村党组织建设的推进力。一是强化指导帮扶。建立全县农村党务工作联席会议制度，定期研究部署农村工作；继续建强县处级领导农村党建联系点，发挥好示范带动作用；强化机关单位“双包双联”活动，加大对农村党建工作的直接帮扶力度；围绕五项任务，落实“五个一”要求，发挥第一书记作用；强化干部培训，转变干部作风，优化乡镇职能，让乡镇干部从繁重的“灭火”工作中解放出来。二是强化考核实效。突出考德考廉，注重群众意见，提升考核实效，激发内生动力。完善“四三三”考核办法，聚焦主业意识，强化责任追究力度考核结果运用，切实解决懒政怠政问题。三是强化工作落实。严格一月一培训、一月一例会、一季度一检查、半年一次党务分析研判、一年两至三次观摩检查等党务工作五项制度，把农村党组织建设的各项任务扎实落到实处。四是强化舆论宣传。综合运用县乡村媒体媒介，积极宣传农村红旗党支部、优秀农村带头人、模范党员的先进事迹，不断弘扬时代精神，营造宣传践行社会主义核心价值观的浓厚氛围，推动全县农村党组织整体升级、全面进步。

（责编：罗小丽）