文/王自亮 陈洁琼

科层理性与人情社会的冲突与平衡

文/王自亮 陈洁琼

韦伯式科层制在西方国家遭到诸多批判，在中国化过程中也遭到人情社会的挑战和阻滞，尽管科层制理性与人情社会之间存在深沉的张力，但这并非意味着韦伯科层制完全不适用于中国情境。要促进韦伯科层制与中国人情文化的融合，消除当前公共权力运行中的过度人情化、关系化的不良倾向，需要汲取韦伯科层制的合理要素，将其理性精神注入到现有的人情社会中，通过对规则与自由裁量权的平衡、工具理性与人性的平衡、组织利益与私人利益的平衡，在理性与人情的冲突中找到均衡点。

理性取向：中国公共行政组织的迫切需求

韦伯的科层制产生于19世纪资本主义发展时期，韦伯科层制最基本的特征之一是非人格化。正如欧文·休斯所认为的，韦伯与早期行政模式的重大反差和最主要的差别在于，它用以种种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政。韦伯认为非人格化是实现官僚体制理性化，提升组织效率的重要基础。韦伯认为，所谓的非人格化特征是指没有激情，因此也没有爱和狂热，处于一般的义务要领的压力下，不因人而异，形式上对任何人都一样。但随着社会经济的发展，韦伯科层制的非人格化、规则至上、严格的等级制等特征也饱受诟病，如科层制压抑了人的创造性、积极性，行政组织照章办事的刻板性削弱了行政效率、使组织对外部环境的适应力与回应能力下降，形式化的集权体系扩张了组织成员追求自身利益的欲望等。

尽管韦伯科层制在西方国家遭受诸多批判，非人格化特征饱受诟病，但对于中国而言，韦伯科层制所主张的理性精神、非人格化的行事作风恰是国内公共行政组织所缺乏并应弥合的。中国正处于前工业时代、工业时代与后工业时代叠重交错的转型期，随着市场化、工业化、信息化，政治经济体制正在发生重大变革，但这些新因素并未完全替代旧因素，政治经济体制改革与社会转型的速度并非完全一致。在国内公共行政组织中涌现出不良现象主要包括：人格化倾向、非规范化、寻租与腐败行为等。这些不良现象将直接损害公共行政组织的形象与信用，引发组织内部人员、社会公众的强烈不满。

这些不良现象的存在，一方面说明当前公共行政组织已逐渐向现代科层制转型，另一方面也说明中国传统的官僚文化与官僚作风仍影响着整个官僚体制，官本位思想、身份和关系为先等要素与非人格化、规章至上等现代官僚体制产生严重的冲突与失调。而建立理性取向的科层制是当下国内公共行政组织改革的重要方向，是抵消过度人格化官僚文化弊端的重要途径。

人情社会：现代科层制中国化的文化纽结

就目前而言，中国公共行政组织已初具韦伯科层制“外壳”的某些特征，但从深层次考察，中国的现代科层制构建尚不完全，处于“徒有其形，不具其神”的阶段。一方面，中国公共行政组织内部缺乏韦伯式科层制的理性内核，中国亟需理性价值取向作为现阶段的公共行政组织改革的方向；另一方面，韦伯科层制在中国化过程中遭遇不少阻滞，非人格化的理性精神与中国传统的人情文化之间存在一些摩擦与冲突。

在转型期，新旧因素相互交替，两者之间产生矛盾与冲突是一种不可避免的现象。一方面，人情关系嵌入在现代科层制中，在市场经济转型期，使公共权力异化为一种可交易的社会资本，这进一步固化了关系社会的影响力；另一方面，权力的关系化运作无论在组织内部还是组织外部均表现出不可替代的优势作用。这双重作用大大限制了现代科层制理性精神的发挥，且主要表现在两个层面。

其一，差序格局的异化。中国的人情文化以关系为纽带，推己及人，公私之间没有明确的界线。正如费孝通先生所指出的，“中国传统社会结构是一种‘差序格局’，以己为中心，像石子投入水中，和别人所有联系成的社会关系，不像团体中的分子一般大家都在一个平面上，而是像水的波纹一般，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄。”这种差序格局又以血缘、亲缘、地缘等为纽带，形成人情社会与关系社会的多个同心圆。这种人情文化和关系文化同样渗透在现代公共行政组织中，依然表现出很强的“粘性”，使公与私的界线模糊不清。国家只不过是从自己这个中心推出去的社会势力里的一圈而已。社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络。在中国传统社会，血缘、地缘是最为基础的两个分配原则，财产的继承按照血缘关系，生产和消费以家庭为单位，合作主体局限于家庭内部以及邻里之间。这种基础上形成了血缘关系和地缘关系的权威性，形成了个人对血缘关系和地缘关系的依赖与效忠。

在现代公共行政组织中，关系社会、差序格局的影响力依然很大。在计划经济时代，关系社会被压制在社会层面，难以渗透到政治行政领域，随着市场经济的开放，规范的制度渠道和合法市场渠道中获利日益困难，传统的差序化关系就成为利益追逐者可资利用的有效社会资源，从而使差序化关系出现了异化，从个人扩展到组织、从家庭扩展到单位、从市场扩展到官场，不仅破坏了公共行政组织内部的公平、理性，也扭曲了社会大众的心理。一方面，官场中的裙带关系、任人唯亲现象、小团体现象等从侧面折射出差序格局在公共行政组织中的影响力。另一方面，如民间流传的顺口溜：“办事都得凭关系，有了关系靠关系，没有关系找关系，难找关系买关系，办事一定要找关系，找不到关系就大有关系，找到了关系就没关系。”这生动反映了关系社会在市场经济转型期中的异化。

传统中国社会，差序格局同样渗透在传统科层制中，但两者之间是浑然一体的，与社会层面的价值观是统一的。但随着市场经济的引入，以及现代科层制的建立，差序格局下的关系社会与市场经济的理性精神、现代科层制的非人格化精神存在巨大的鸿沟。现代社会的社会心理对于现代官僚体制的期待与现实形象之间存在较大落差。在现实中遭遇碰壁之后，整个社会又容易陷入异化的社会关系的窠臼之中。

其二，公共权力运作的关系化与人情化。韦伯科层制往往因为其过度追求形式理性而容易忽略实质理性，因而，其形式理性也是其陷入非理性的根本原因。严格的等级制、非人格化、规章至上的特征同时也使科层制遭受低效率、组织僵化、缺乏灵活性等批评。与此同时，韦伯科层制能否适用于当前的中国情境，又是另外一个值得商榷的问题。在中国市场经济转型期，专业化分工、等级制、规章制度等初步建立，而以关系为纽带的人情社会尚未彻底转型。一方面，科层制所追求的理性精神、效率等价值难以显现；另一方面，公共权力的关系化运作具有灵活性强、交易成本低等优点，因而在处理公共行政组织内部的问题或者社会治理问题时，关系成了一种能够有效解决问题的资本。从一定层面上说，公共权力的关系化运作，不只是路径依赖与文化惯性，也暗含中国式的理性选择。

权力的关系化运作是中国非正式制度的一种重要形式，对正式制度起着补充作用，中国人的关系网络被认为是人们在法律制度无法充分覆盖的环境下为了降低经济生活中的不确定性而寻求的一种替代性解决办法。除此之外，权力的关系化运作能降低组织内部的交易成本，非正式制度作为一种润滑剂，能在一定程度减少各部门之间因分工造成的摩擦，避免了各自为政的局面，反而有利于组织效率的提高。在许多时候，完全使用正式制度并非是最佳路径，也并不总是有效，而权力的关系化运作却能取得难以意料的结果。这一点在基层政府的权力运行过程中尤为显著。面对乡村社会，一些重要而敏感的问题的解决，往往要采取非正式的方式或随机处理的弹性手段，这种灵活性是程式化的科层制所缺乏的。

尽管关系运作具有灵活性强、降低组织内部交易成本等优势，但从另一个层面看，关系具有随意性强、因人而变的特点，缺乏法治逻辑和规则的稳定性，同时也容易导致权力异化。比如，十八大以来曝光出不少官员的腐败行为嵌入于学缘、业缘、地缘、学缘等关系网络中。从长远看，既不利于政府合法性，也不利于公平、法治等价值理念的实现。

情理兼容：人情社会在科层制下的重构

人情社会、关系社会的存在是中国传统文化遗留的产物，延续至今，依然发挥着强大的作用，既有正面的余效、也有负面的影响，而现代科层制也有其长处与不足之处。因而，有部分学者认为，在针对中国行政体制改革问题上，既要吸纳韦伯科层制的合理内核，去除不合时宜的成分，又要立足中国的国情，对科层制有所超越。

对于如何将韦伯的科层制本土化，重构现有公共权力的运行规则与权力生态是一个亟需研究的命题。过于遵从韦伯式的科层制则显得呆板、僵化，以致违背人性，导致科层制病态百出；而过度人格化的科层制也会表现出另一种病态。从非人格化、专业化、等级制、规章制度四个维度，将西方国家与中国的科层制病态做对比，西方国家的科层制在四个维度上都显得过度，而中国在四个维度上则均显不足。因此，在科层制本土化的议题上，始终应该把握一个适度原则。韦伯科层制并非完全不适用中国情境，而是需要在本土化中寻求一种突破、创新与超越。任何公共行政组织中都存在人格化与非人格化的因素，都存在人情关系，但重要的是如何在人情与法理之间寻求平衡，在人格化管理与理性化管理，在刚性与弹性之间保持平衡。妥善处理人情与理性之间的内在张力，做到情理兼容，应当从三对关系中寻找平衡点。

第一，规则与自由裁量权的平衡。没有规则不成方圆，权力运行得不到规制，必然带来权力运行的无序化与混乱化，从而滋生出权力寻租、权力滥用等不良现象。但对规则过于崇拜也会导致形式主义，使工作缺乏灵活性和弹性。因此，规则不可缺少，但一定程度的自由裁量权也是必须的。严格的遵守规章与保持适度的自由裁量权之间需要做出平衡。

第二，工具理性与人性的平衡。建构在工具理性之上的行政组织力图建立非人格化的秩序，任何情感都被排除在行政组织之外。这种工具理性与形式化的合理性，并非建立在遵循人性自由的基础之上，本质上是对人性的违背。霍桑实验等已经证明人不只是传统经济学中假定的理性经济人，而是有情感、有社交需求的社会人。完全磨灭人性的制度反而会降低效率，尊重人性的制度反而有利于组织中的人发挥主动性、积极性与创造性。当下的公共行政组织正面对纷繁复杂的外部环境，这就要求行政人员有较强的灵活性与创造力。因此，行政组织的制度建设中必须兼顾人性的基本需求，而非一味强调工具理性。

第三，组织利益与私人利益的平衡。过度强调人格化与非人格化都会使组织利益与私人利益产生矛盾与冲突。国家公职人员是公共利益的代表，他们追求公共利益最大化的职业行为未必带来个人利益的最大化，于是公职人员在个人利益与公共利益之间存在天然的矛盾与冲突。人格化因素与非人格化因素的平衡需要以利益结构的调整作为基础，使私人利益与组织利益相互平衡。无论是人情社会中的科层制度，还是韦伯式的科层制度出现病态，都是个人利益与组织利益的不均衡所致。因此，找到两者的平衡点是超越韦伯式科层制的重要突破口。

结语

一个国家的政治体制应当与其社会经济文化基础相适应，在全面深化改革的今天，重新审视理性与人情的关系，有助于改革者选择兼具合理性与可行性的改革策略，进而推进国家治理现代化的进程。同时，中国传统人情社会也亟须转型，在其转型中注入科层化的理性精神，是十八届三中全会与四中全会精神的重要内涵，有助于优化公权力运行的生态环境，进而推进法治中国建设。

（王自亮系浙江工商大学公共管理学院教授，陈洁琼系浙江大学公共管理学院行政管理博士生；摘自《浙江学刊》2016年第6期）