文/唐磊

中国民间智库30年发展的初步考察

文/唐磊

关于考察对象的说明

智库（Think Tank，或称思想库）作为一种知识生产的组织化现象，同时也是现代政治治理和公民政治参与的重要手段和组织构件，出现于20世纪，最初是在北美和欧洲一些发达国家得以发展。美国是现代智库的发源地，其智库的数量和质量都处于世界领先地位。按照智库所发挥的主要功能，人们常将美国智库分为4种类型，即学术型、契约型、倡导型、政党型智库。

在智库发展模式上，美国作为先行者起着强大的示范作用，但无论是在政治运作和公共政策产生机制上，还是知识生产的市场化程度上，它又充满了特殊性。即使在政治模式和文化传统上与之相对接近的欧洲国家，如英国等，也不像美国那样以独立智库为主导。在其他国家，日本的顶级智库往往是大型企业的下属机构并按照企业方式运作，如野村综合研究所、三菱综合研究所等，中国、越南等国则以政府智库为主导，拉美国家的智库主要依附于大学或者政党。因此，按照智库所依附的组织类型进行分类具有更广泛的适用性。

在西方发达国家，多数智库属于完全独立或准独立的智库，但以中国目前的情况，西方意义上的独立智库尚欠发达。麦克甘甚至认为“独立智库在中国为数很少，仅有的几个也因预算紧张而规模可怜”。

在中国的语境中，人们很少使用独立智库的概念，而是以“社会智库”或者“民间智库”来指向那些非政府智库或不具有明显官方背景的智库。社会智库在形式上是有别于政府机构和事业单位，也有别于高校、科研院所和企业智库的政策研究机构。也有学者将西方语境中的“独立智库”同中国语境中的“民间智库”等同起来。

本文采用“民间智库”的概念，来代表那些主要依靠社会资源兴办的，具有身份独立（独立法人单位）、财务独立（独立进行核算）、运作独立（不受官方支配）和学术中立等特点的公共政策研究机构。以事业单位形式存在或隶属于高等院校的研究机构均不属于本文探讨的民间智库。但对民间智库下一个精准定义，时常会受挫于它们生长过程和实际运作模式的复杂性。有些民间智库在成立之初有较强的官方背景或较为依赖体制内资源，有些则脱胎于高校附属的研究机构，还有一些不太容易与一般的经营性企业区分开。独立性对于民间智库而言，与其说是一条原则性的区分标准和内在要求，毋宁说是一种价值理想和实践品格。

中国的民间智库从20世纪80年代中期开始出现，30年来发展的其中一条基本线索就是不断走向独立。与此过程伴随的，则是公共决策科学化和民主化的发展、民间社会力量的不断壮大以及思想市场的逐步形成。从这个角度来看，当代中国民间智库的发展也是改革开放和国家治理现代化总体景象的一片投影。按照这一思路，本文将中国民间智库的发展大致分为3个时期，逐一对其发展过程进行检视，并对其发展状况及潜力做出评析。

20世纪80年代中后期：民间智库的出现

1978年改革开放以后，面对百废待兴的局面，官方迫切需要新思维和新知识来重新探索和规划新条件下经济、社会运行的道路，体制内的政策知识供给在此新形势下凸显陈旧和不足，这就为体制边缘或体制外的政策知识供给提供了空间。民间智库正是在这样的背景下开始萌芽的。

我们可以将1986年认定为中国民间智库发展的“元年”。1986年7月21日，时任中共中央政治局委员、国务院副总理的万里在全国软科学研究工作座谈会上做了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告，相当于吹响了加强新时期政策研究和智库建设的第一轮号角。

1986年及随后几年，北京社会经济科学研究所（1986年成立）、华夏研究院（1987年1月成立，谢韬为主要创始人）、燕京社会科学研究所（1987年由邓正来创办）、北京四通社会发展研究所（1988年10月由曹思源创始）等陆续出现。 这些机构充分展示了早期民间智库在生长路径和组织形式上的各种尝试：既有最初利用体制内资源、借船下海的，也有像邓正来以“学术个体户”方式创办的托名研究所的非实体化机构。华夏研究院是一个相对松散的政策专家和学术研究者联合体，创办人谢韬对华夏研究院的设想是：建立一个多学科交叉，以边缘学科、空白学科研究为主的民间科研机构，把散落在民间的高智能人才和虽然已经离休、退休，但还有精力从事研究工作的老知识分子以松散、开放的形式组织起来，给他们创造必要的社会条件和物质条件，发挥他们的才能，作为国家正规教育和研究的一种补充。北京四通社会发展研究所在当时最著名的民营科技公司之一——四通公司的支持下创办，走的是咨询公司的路子，主要接受地方政府和企业咨询的订单。有的智库从一开始就野心勃勃，比如北京社会经济科学研究所，不仅专兼职人员接近200人，内设多个学部，还成立了专门的民意调查机构以及作为募资平台的基金会等。

在民间智库的这一发展阶段，为数不多的实践案例提供了丰富的、可资后来者参考的线索。以商养研、基金会募资、通过兼职人员扩展研究网络等策略，为后来者提供了借鉴。另外，在20世纪80年代，身份资历的鸿沟、体制内外的壁垒有着较大的弹性。正是这种弹性，为当时民间智库和知识分子参与决策创造了空间。

1990年前后到2003年：民间智库的多元化发展

（一）“官民结合”型智库出现（1990年前后到1992年）

1990年前后，出现了3家重要的智库型机构，综合开发研究院（深圳）、中国（海南）改革发展研究院和中国战略与管理研究会。它们是“官民结合”办智库的典型案例，也生动展示了一条中国特色的民间智库生长路径。

以综合开发研究院（也称“综开院”或“深圳脑库”）为例，该院1989年创办于改革开放前沿地深圳，一开始就具有强烈的政府背景。甫成立时，“综开院”立志走民间化道路，要办中国的“兰德公司”。马洪曾称，创办这个机构的初衷，就是想在研究咨询机构的社会化、市场化方面进行试点，力图闯出一条路来；但该院很快遭遇各种困境，于是不得不退回到政府助办的道路上去。

中国（海南）改革发展研究院（简称“中改院”）。“中改院”成立于1991年底，该院在社会化道路上的探索十分积极，成立不久就“主动退出财政事业编制，吸收政府机构、国内大企业为股东，转型为中国第一家非盈利性股份制研究机构”。“综开院”和“中改院”代表的是官民结合、官助民办的准民间智库，至少在形式上具有完整的智库形态。此外，1989年成立的中国战略与管理研究会在组织形式上则是经民政部批准成立的国家一级学术团体。实际上，学术社团也是中国民间智库的一种存在形式，只是在独立性上受到比法人企业或民办非企业更多的限制。

（二）民间智库的市场化发展（1993～1996年）

1992年邓小平“南巡讲话”后，中国民间智库才开始其第二波发展浪潮。这一波发展的主要激励，一方面来自于知识分子走向市场（“下海潮”），另一方面则来自于企业不断扩大的管理咨询、营销策划方面的需求，公共政策的咨询市场也初步形成。这一阶段民间智库的生成路径同知识分子和知识资本进入市场的路径多有重合。

在1993～1996年的4年间，至少涌现出3类民间智库：（1）以北京视野信息咨询中心（1993年成立）、安邦咨询（1993年成立）、王志纲工作室（1994年成立）等为代表的，主要面向市场的策划、咨询和调研机构；（2）以北京华夏经济社会发展研究中心（1995年成立）、北京国民经济研究所（1996年成立）、上海福卡经济预测研究所（1996年成立）为代表的，以宏观经济政策和经济体制改革为主要研究对象的机构；（3）以世界与中国研究所（1993年成立）、浦东华夏社会发展研究院（1994年成立）、上海东亚研究所（1995年成立）等为代表的，以政治、社会、外交等领域公共政策为主要研究对象的机构。

从经费来源看，1993～1996年间的第一、二类民间智库主要走的是以商养研的道路。这两类智库的生存—发展模式被总结为 “边缘化生存、商业化运作、专业化发展”。 其中，“边缘化”道出了此时期民间智库尚为艰难的生存处境——实际上，这种处境至今也未得到明显改善。第三类智库由于所研究的公共政策领域不容易市场化，更多是通过自筹资金（接受政府委托课题、国内外捐赠等）的方式维持运转。它们的规模始终不大。

（三）走向多元（1997～2003年）

本阶段的最后一个次阶段，大致可以划在20世纪末最后3～4年和21世纪初的3～4年间。在这段时间里，民间智库的以下特点展现得更加充分：

第一，从研究领域的分类看，民间智库确实变得更加多元。民间智库的研究领域从经济和政府治理扩展到诸如教育体制与教育公平、环境与可持续发展、劳工权益与企业社会责任等更加丰富的公共政策相关内容。代表者如21世纪教育发展研究院（2002年成立）、北京天恒可持续发展研究所（1998年成立）、深圳当代社会观察研究所（2001年成立）。

第二，民间智库的组织类型和功能类型都变得多元。组织形式从半官方半民间（“综开院”“中改院”）、挂靠事业单位但基本独立运营（浦东华夏社会发展研究院、上海东亚研究所），发展到完全独立化运作（安邦咨询、世界与中国研究所），乃至平台化、虚拟化的网络智库（如2001年成立于深圳的“因特虎”）等。从功能类型上，比附美国智库的常见分类，学术型智库、契约型智库和倡导型智库也都出现了。华夏社会发展研究院就属于比较典型的学术型智库。契约型智库包括“综开院”“中改院”。2002年创办的北京九鼎公共事务研究所则是较为典型的倡导型智库，具有较为明确的政治倡导意味和“思想—行动库”意味。从地域分布上，民间智库不再仅限于首都一带，在沪、粤等地也涌现一批民间智库。专为地方政府和市场服务的地方性智库也崭露头角。

第三，民间智库的某些运作模式变得普遍化和常态化，比如以商养研的双轮驱动模式，小机构、大网络或者小内核、大外圈的架构模式。即使像“综开院”“中改院”这样的半官方半民间智库都是采用的小机构、大网络的机制。

第四，独立性成为民间智库更加普遍和自觉的追求。独立性追求与民间智库的定位天然联系在一起，但在这一时期，民间智库在市场化冲击和政府管理的双重约束下，在建构和维护自身独立性上表现得更加成熟。但坚持独立性，对于那些“双轮驱动”的智库来说，有时会面对知识生产自主性和市场（有时客户是政府）接受程度之间的矛盾。

第五，在民间智库身份合法化问题上，这一阶段的一项突破性改革是1998年国务院颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，为民间智库的合法化提供了空间和法律依据。但具体到每一家民间智库，其身份合法化却有各自的命运。

总体而言，第二个阶段是当代中国民间智库逐渐走向成熟的时期，这一时期出现的智库大部分都存续至今。在体制机制上的创新、在市场化方面的探索、在追求独立性和面向不同利益群体的表现等方面，这一阶段出现的民间智库都为后来的新兴智库提供了可资借鉴的经验。

2004年至今：智库发展大潮中的民间智库

2004年是中国智库发展的另一个重要时间节点。从2004年开始，几乎每一年党中央和中央政府都有关于推进思想库（智库）建设的文件出台。党的“十八大”报告进一步提出“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用”。

不过，民间智库进入21世纪后有一个调整期。2004年6月国家工商行政管理总局对《企业名称登记管理实施办法》（1999年公布实施）进行了修订。按照新规，所有以企业形式注册的研究中心和研究所都必须重新注册为公司。此举意味着许多原来以“双轨制”生存的民间智库都要重新调整生存策略。包括北京大军经济观察研究中心、北京思源社会科学研究中心、上海法律与政治研究所等在内的一批独立智库需要注销或重新注册。

另一方面，民间智库在中国最恰当的身份应属“民办非企业”，但根据1999年颁行的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民办非企业同社会团体一样，都需要有业务主管单位，这一要求，无疑是民间智库合法化的最大困难。

调整期并不意味着民间智库发展走向衰落。在这一阶段，哲学社会科学的五路“正规大军”（高等院校、社科院系统、党校行政学院系统、军队院校、政府研究部门）在中央政策的推力下纷纷加强了智库建设的力度，民间智库在数量上也明显增加。尤其是2013年“十八大”报告出台后，民间智库数量迎来了井喷式增长（第三波发展浪潮）。但大跃进式发展，难免出现泥沙俱下、龙蛇混杂的现象。有的单纯从事商业资讯活动的公司搭便车打上“智库”旗号，一些非智库性质的营利性机构或互联网上进行知识传播、舆论引导的网站、论坛随意贴上智库标签，以吸引眼球。在政策知识的供给方面，这些机构或组织则毫无建树。

不过，在民间智库发展的泡沫化倾向中，我们也发现了一些有价值的增长点。

第一，具有智库功能的公益组织机构越来越多。这一过程同民间公益组织的快速增长是基本同步的。这些机构都产出相关公共政策的调研数据或研究成果，从“供给侧”角度来看，它们具有智库功能。主要通过民间研究及其成果推广来实现其公益目标、更像智库的公益组织越来越多，而且层次分布也越来越丰富，从省级到市区一级都有。

第二，民间智库发展呈现出专业性分工在加强的特点。民间智库的专业化发展倾向也是政策分析市场开始形成的一个表现。智库的专业化不仅表现在研究领域的专门化，更表现在符合现代智库特征的更趋成熟的运作方式上。组织结构的扁平化/网络化、积极运用互联网和新媒体、对知识经济的重视等，已经是民间智库普遍的特征。

第三，更为笔者所看重的是，一些民间智库开始积极地发挥知识与权力、政府与公众之间的桥梁作用。最常见的方式是受政府委托收集民意或舆情。西方国家将智库视为立法、行政、司法、媒体之外的“第五种权力”，一方面，是由于它们能够通过专业政策知识的生产与传播影响决策过程；另一方面，则是它们时常能够发挥向决策过程传导民意和向民众解释公共政策的桥梁作用。在公众力智库、零点研究的案例中，都看到了政府决策科学化民主化和社会治理体系创新的闪光点。

中国民间智库发展的现实困难与未来展望

民间智库实际参与决策、治理及政策知识生产的成绩并不能同其积极性相匹配，主要受制于政府决策层对它们的信任度和国家治理体系对它们的接受度。政府选择专家咨询时，首先会选择官方政策研究机构的专家，其次是半官方智库和高校学者，最后才是民间咨询机构。

在民间智库的发展中，更具体的现实瓶颈则表现在身份合法化、融资多元化与竞争公平化上的体制约束。例如最后一点，政策知识供给市场的公平竞争环境实际上是不存在的。这不仅存在于成果输送渠道、信息共享机制等方面，甚至在竞争准入条件上，民间智库都无法得到与官方智库和高校智库相等的对待。

民间智库竞争力不足可能还涉及专业化程度、人才队伍、管理能力等多方面因素的制约，但生存和发展空间的制度性制约无疑是根本性的。未来，要落实2015年《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出的“营造有利于社会智库发展的良好环境”，就必须在上述掣制其发展的问题上实现突破。

尽管面临着若干制度性的发展约束，过去30年民间智库的表现，特别是近年来的表现，还是给人们带来了不少的惊喜和更多的期待。第一，民间智库能够促进政策知识的“供给侧”改革。第二，民间智库能够成为公共外交的重要力量。第三，民间智库能够发挥基层民主治理的桥梁作用。以第三点为例，民间智库在收集民意和传达民意上，因其民间品性而能够天然地“接地气”。随着政府购买服务改革的逐步扩大，未来民间智库可能在这一方面有更多的市场空间。在南方一些省市，政府向民间的政策咨询机构购买民意调查服务已经比较普遍，成为当地社会治理创新的亮点。公共政策咨询机构向更加小型化、地域化方向发展，是中国实现公民有序政治参与的一种有益尝试。这种不那么“高大上”的“准智库”，在未来如何发挥桥接权力与知识、政策决策与公众参与的作用，值得观察，更值得期待。

（作者系中国社会科学院信息情报研究院副研究员；摘自《中国社会科学评价》2016年第4期）