唐俊

【摘 要】本文通过对政府采购教师培训项目中“低价优先”原则异化的原因进行分析，从政策和技术层面提出完善建议，以期促进中小学教师培训工作健康有序发展。

【关键词】政府采购教师培训项目 低价优先 问题 原因 对策

“低价优先”是指政府采购货物和服务项目时，以满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。但是在我国政府采购中小学教师培训项目实务中，“低价优先”往往演变成“最低价中标”，表面上看大幅节约了政府财政采购资金，但是不合理的低价却难以保证培训的质量，违背了政府采购“物美价廉”的原则，不利于保障政府采购当事人的合法权益，也不利于提高采购资金的使用效益。

一、“低价优先”存在的问题

（一）中标单位过于单一，不利于教师职业发展

“低价优先”往往导致一家或少数几家最低报价的单位垄断中标项目，项目执行受到地域限制，差异性、可比性大大降低。这样的招标结果，不利于教师与教师之间、学科与学科之间的互相交流，教师培训资金的使用效益大打折扣，长此以往将对教师的职业发展不利。以某市2015年教师培训项目招投标为例，在招标成功的45个培训项目中，两家师范类高校便拿下了32个项目的承办权，占项目总数的71%。

（二）中标价格过于低廉，难以保证培训质量

首先，中标价过低，培训质量堪忧。如：某项目培训时长7天，参训人数120人，项目经费概算40万元，除教师往返交通费外，培训费、食宿费、资料费等费用均由项目经费承担。该项目中标价为20万元，相当于概算的50%，意味着综合费用标准为238元/天/人。更有甚者，概算35万元的培训项目，某投标单位以11.2万元的价格中标，中标价仅为项目概算的32%。因此，在专家讲课费、场地服务费等成本不可能大幅降低的情况下，中标单位唯有以最廉价的食宿应付培训，导致参训教师怨声载道。

其次，中标价混乱，无法体现培训梯度要求。在政府采购教师培训项目中，培训目标和参训对象不同，培训费标准理应有所区别，并根据培训层级设置合理的费用梯度，这样才能确保相应的培训质量。但是，在“低价优先”原则下，项目和项目之间内在的逻辑联系和梯度要求遭到人为地割裂，扰乱了教育部门的师训规划。如：同为校长培训，提高班的中标价为人均每天500元，高研班的中标价却降到了人均每天320元。

（三）诱发不正当竞争，不利于师培行业健康发展

在政府采购教师培训项目过程中，“低价优先”原则常常被曲解，并逐渐异化成“唯低价者是从”，由此所造成的恶性竞标、低价劣质等问题也日益突出，有些甚至危及产业的健康发展和社会公共利益。

二、原因分析

（一）技术标评分规则设计过于粗放

由于技术标评分规则中，投标单位的规模、业绩以及与投标项目的相关性等未做细致严格的规定，导致评委在技术标评分上主观随意性较大；加之开标项目和投标单位众多，评标时间有限，评委难以对各家单位的技术标做全面而深入的分析，结果在技术标评分上，“印象”和“先入为主”往往成为技术标得分的关键。由此导致投标单位在技术标得分上要么差距不明显，要么分值差距固化，迫使投标单位在价格上展开激烈竞争。

（二）商务标价格分值过高

以某市政府采购教师培训项目为例：商务标满分30分，为《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库[2007]2号）中规定的最上限。实务中，报最低的投标单位的价格分满分30分。而技术标得分较高的投标单位，由于在课程设置、专家配备、食宿安排等方面坚持高标准，因此商务标报价也相对较高，反而在价格分上处于较大劣势，综合得分往往被低价竞争的投标单位反超。以某市政府采购教师培训项目结果为例，不仅北京大学、清华大学等国内一流高等学府无缘中标，就连北京师范大学、华东师范大学、南京师范大学等国内著名师范类高等院校也未夺得任何项目。

（三）评标基准价计算方法欠科学

《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库[2007]2号）规定：“综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。其他投标人的价格分统一按照下列公式计算：投标报价得分=（评标基准价/投标报价）×价格权值×100。”

笔者认为：由于我国当前法律制度、政府监管和供应商诚信体系等配套机制尚不完善，在诸如教育培训这种主要提供定制化、个性化“软服务”的领域，尤其不适合以最低投标报价作为评标基准价。它会在客观上造成投标人“唯低价者是从”，恶性竞标、低价劣质，从而危及教师成长和教育培训产业的健康发展。

（四）分段开标规则设计不合理

在招投标过程中，报价无疑是投标单位最关键的商业机密之一。但是在某市教育培训项目招投标中，由于培训项目众多，招标代理机构于是人为地将项目拆分为不同标段，依次为投标、开标、评标，商务标在所有投标人的见证下，现场拆标、唱价。由于师培项目之间存在相似性和可比性，现场当众开标唱价相当于把具有竞争关系的各家投标单位的报价公之于众，价格底牌被竞争对手一览无余，客观上诱导各投标单位在下一场开标来临前，根据竞争对手在本场投标中的报价情况，临时压低报价，以图中标。

三、对策建议

（一）由“低价优先”原则向“质量优先”原则转变

笔者认为，低价优先法并非适用于所有政府采购货物和服务项目，应根据所采购货物和服务的性质及特点科学界定评标基准价。当所采购货物和服务在技术、性能上没有特殊要求，且市场化程度较高，各项技术指标和评分细则相对详尽、准确时，可以采用低价优先法核定评标基准价。政府采购教师培训项目，最理想的评标方式应是：凡是不超过项目概算的投标报价均为有效报价，在此前提下，以培训方案的优劣决定是否中标，培训方案的评估应综合课程、师资、食宿等各种因素，并应安排现场答辩环节。只有以最优的培训方案中标，才能确保培训有最优的效果，参训教师才能真正“培有所获”。在现行政府采购政策下，即使不能做到完全以质量取胜，也可以通过降低价格分比重的方式将价格的负面影响降到最低，从而积极引导投标单位将主要精力和重心投入到培训方案的研发中，树立以质量取胜的科学态度。

（二）以算数平均数法核算评标基准价

笔者建议，在核算评标基准价时，以算数平均数法取代低价优先法，即通过资格评审且技术标满足项目需求的报价为有效报价，取所有有效报价的算数平均数作为评标基准价，其价格分为满分。为使评标基准价尽量科学合理地反映项目报价整体水平，建议对投标报价进行平均时，舍去非正常的投标报价，去掉一个最高报价和一个最低报价，使报价平均值作为评标基准价更具有代表性。以算数平均数法核算评标基准价的优点在于：中间评标价格得满分，既不鼓励虚报高价，也不鼓励一味低价竞争，所以投标人做出降价的动力不大，基本不会出现报价低于成本的情况，中标人一般利润也比较丰厚，能够保证培训项目顺利实施下去。

（三）进一步加强资质评审，遴选优质投标单位

笔者建议，在投标人资质评审环节设置更严格的标准，如对注册资本、流动资金、纳税信用等级、银行资信证明、培训管理团队、相关培训业绩等，均应做出明确细致和高标准要求，把好投标单位的“入口关”，遴选优质投标单位。

（四）加强培训项目实施过程监管和结果评审

为防止投标单位以低价投标，中标后降低培训质量标准，培训项目采购主体和招投标机构应加强培训项目实施过程监管和结果评审，并在条件成熟时，引入第三方独立评审机构。同时，评审结果应计入招投标档案，作为对招投标单位培训业绩考核的主要依据，在未来培训项目招投标中予以采信。