吴仕良

摘 要：陕南移民搬迁实施五年来取得了很大成效，但目前也面临土地资源紧缺、配套资金缺口巨大、移民创收困难、相关政策不健全等诸多制约因素。要破解这些难题，必须以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念来统领移民搬迁工作，系统化推进，精准化实施，创造性完善，不断推动陕南移民搬迁工作持续健康发展。

关键词：“五大发展理念”；陕南移民搬迁；扶贫攻坚

中图分类号：F327.41

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）11-0091-03

为了从根本上解决陕南经济社会发展落后问题，2011年5月，中共陕西省委、省政府提出要用10年时间，把居住在中高山地质灾害易发区的240万山区群众搬迁转移到安全、宜居、易业的浅丘或川道地带。经过五年的实践，移民搬迁工作取得了很大成效，已使近百万人生存环境和生活条件得以改善，使陕南经济、社会、文化、生态等各个领域发生了深刻变革，在解决“三农”问题、统筹城乡发展、促进精准扶贫、巩固党的执政基础等多方面产生了一系列广泛而深远的影响。当前，要持续推动陕南移民搬迁工程健康发展，必须以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为统领，系统化推进，精准化实施，创造性规范，推动移民搬迁工作再上新台阶。

一、陕南移民搬迁工程取得初步成效

经过五年艰苦不懈的努力，陕南移民搬迁在减灾扶贫、改善民生、促进发展、保护生态等方面取得了良好成效。

1.抗灾能力提升。通过搬迁，陕南山区群众避开山梁陡坡、险滩沟壑，选择安全地带建设居住社区，对“隔山为邻、十里同村”的偏远山区群众集中安置，原来的土墙房、石墙房、木头房变成砖混结构的社区楼房，使群众彻底远离了灾害源，打破了山区有史以来“遭灾—救灾—重建—再遭灾”的恶性循环。移民搬迁工程实施五年来，陕南没有发生一起因泥石流、洪涝等自然灾害引发的人员伤亡事故，搬迁群众彻底告别了地质洪涝灾害威胁，人身安全得到保障。

2.生存条件改善。搬迁前，群众多居住在路、电、网“三不通”的偏远山区，生产生活条件简陋，物资缺乏。通过搬迁，把深山偏远地区群众搬迁到水、电、路、电视、通讯、网络等基础设施比较完善，教育、文化、医疗等服务方便的新型社区，实现了从传统山区农村生活向现代城市文明生活的转变，教育、医疗、养老、居住条件极大改善，生活质量明显提高，搬迁群众享受到和城市居民一样的待遇，群众生活实现了由农村向城镇、由贫穷向小康的突破和迈进，对构建城乡统筹的新城乡体系具有重大意义。

3.生产方式转变。集中安置的聚集规模效应，节约了土地，降低了扶贫成本，带动了农村土地流转，促进了安置区域的产业发展，保证了乡村企业用工，使现代工业、农业和服务业协调推进，群众实现了由小农经济向市场经济、由单纯依靠土地生存逐步向一二三产业并举的多元化就业模式转变。搬迁后，多数群众种地、打工两不误，有的忙时务农，闲时务工，有的务工为主兼顾务农，有的专职务工或转行经营，生产方式多样，劳动强度降低，收入显著提高，群众在“家门口”就业，改善了生产环境，促进了精准扶贫。

4.生态环境优化。通过移民搬迁，改变了山区群众“靠山吃山”的传统谋生方式，减少了对生态环境的人为扰动和压力，使陡坡地退耕还林、还草，释放自然恢复潜力，为天然林保护、山区生态功能恢复奠定了基础。群众集中居住，改变了农村面源污染不易控制的局面，实现了垃圾、污水集中化排放，规模化处理，为生态环境综合治理创造了条件。陕南三市植被覆盖率比三年前提高了4.5个百分点，年均治理水土流失2500平方千米，植树造林110万亩，森林覆盖率达到65﹪以上。

二、当前陕南移民搬迁面临的制约因素

陕南移民搬迁掀起了经济、社会、文化、生态等各个领域的巨大变革，促使广大干部和群众改革创新、探索实践、加快发展，在解决“三农”问题、统筹城乡发展、促进农村社会变革、巩固党的执政基础等多方面产生了一系列广泛而深远的影响。但是，陕南移民搬迁具有搬迁规模宏大、移民类型多样、搬迁周期长和所需投资大等特点，是一项复杂的系统工程，目前面临诸多制约因素。

1.土地资源紧缺。一是安置建房征地困难。移民搬迁集中安置地点要选择在川道地区和平坦地带，山区平地资源本身就比较缺少，而各区县近年来大力发展产业化建设，用地指标多用于产业投资项目，移民安置的专项用地落实相对困难，安置建房征地难度加大。二是移民生活用地难以调剂。移民户搬迁后原来在山上耕种的田地依然保留，要保证搬迁移民人均至少1亩的基本口粮田，只能在迁入地解决其口粮田问题，而迁入地的农民大都不愿将自己原有的承包地调剂给新搬迁的移民户，造成移民的基本生活用地无法保障。三是农村耕地面积减少。搬迁安置点大多占用良田好地，搬迁户原有的宅基地依然占用，大部分农用地按坡度退耕还林，能耕种的土地由于距安置点较远耕种不便，搬迁后耕地搁荒严重，造成农村耕地面积减少。

2.配套资金缺口巨大。移民集中安置的单元房，政府给每户分别补助3至5万元；移民分散安置的居住房，政府给每户补助3万元；特困户每户按30至50平方米标准，由政府建房集中安置，五保户实行集中供养。按照规定，移民搬迁建房资金由省与市县按5：5的比例筹集，如果单元房每户按4万元补贴计算，政府需要补助7万元（4万元补贴加上3万元的配套建设资金）。同时，集中安置点的排水、道路、电力、通讯、防洪抗震、垃圾处理等基础设施和教育、文化、医疗、商业等公共服务设施建设资金投入较大，加上大多数安置点规模小，达不到500户的专项补助要求，难以整合上级部门的项目补助资金。以安康市为例，十年搬迁22.6万户需配套资金158.2亿元，年均配套15.82亿元。这对财政十分拮据的陕南贫困市来说，无疑是一个巨大的经济压力。

3.群众创收比较困难。一是搬迁群众增添新债。移民搬迁每户建房面积约30至200平方米不等，如果以100平方米的住房需花费10万元计算，政府给补助5万元，那么搬迁户仍需支付5万元购房款，再加上简单的装修、添置必要家具等，费用开支更大。陕南三市农民人均纯收入在5000至6000元左右，而多数搬迁户收入远低于这个水平，许多搬迁户购房不仅耗尽了多年积蓄，而且大多都有新的负债。二是搬迁群众生活支出增大。搬迁前，群众在自己土地上养鸡养猪、种粮种菜，自产自用，口粮尚有保障，生活基本上不用现金支出。搬迁后日常生活必需品需花钱购买，搬迁户平均每月增加开支约200-300元。三是搬迁群众就业有限。陕南三市属于贫困地区，县区工业园区发展还处于起步阶段，劳动力承载能力较低，大部分安置区域经济基础薄弱，产业项目少，吸纳就业能力低。四是特困群体难以搬迁。以安康市为例，全市需要直接“交钥匙”的特困户、五保户超过搬迁总户数的10%，这部分群众搬迁难度越来越大；还有占总搬迁总户数20%、约4.5万户的贫困群众，经济困难无法搬迁，搬迁过程中“搬富不搬贫”现象在所难免。

4.相关政策亟待完善。移民搬迁涉及户籍制度、土地制度、村镇规划、公共服务等诸多方面改革。以土地制度为例，移民的耕地、林地、宅基地等土地权益依然在原籍地，迁出与迁入两地不能直接实行土地置换，也不能进行货币化替补，从而导致许多移民不愿意把户籍迁入安置地。另外，集中安置点的社区工作人员编制缺口大，社区服务水平跟不上，搬迁户隶属关系不顺，社区服务管理难度较大，等等，这些都会制约搬迁工作持续发展。

三、加快陕南移民搬迁安置工程建设的路径选择

“十三五”时期是陕南移民搬迁工作的关键阶段，必须按照“搬得出，稳得住，能致富”的总体要求，以“五大发展理念”为指导，以科学规划为前提，以扶贫攻坚为重点，以城乡发展一体化为导向，以后续产业培育为基础，坚持改革引领，系统化推进，精准化实施，推动陕南移民搬迁工作持续健康发展。

1.“创新”引领，促进科学规划选址。移民安置点的选址，要与城镇化推进、县域经济发展、公共服务体系建设紧密结合，增强规划的先导性、整体性和系统性。按照“政府引导，规划领先，市场运作，群众自愿，综合服务”的要求，科学规划，合理选址，因地制宜，集中安置，功能配套，适度超前，高起点、高水平编制安置点建设规划，对每一个集中安置点要进行地质灾害评估和环境评估，避免安置点成为新的受害区；要改变就近、分散、简单复制的做法，尽可能靠近园区、靠近城镇、靠近川道建设一批数百户、上万人的大型新型安置社区，统筹人口、资源、资本、就业的相互融合，提升安置点综合承载能力和辐射带动能力；要在区域布局上突出建设特色、人文特色、产业特色，使每个搬迁安置点既能成为相对独立的新型小城镇，又能融入县域经济的整体发展之中；要加强审批与监管，对安置点建设项目按法律规定发放项目“一书两证”，对安置点布局规划和建设规划严格进行审批，建立工程质量管理制度，加大对建筑施工安全质量的巡查和督查，确保安置点建设规划和工程质量不出问题。

2.“协调”推动，破解安置资金瓶颈。一要整合好部门配套资金。坚持“统一规划，统筹安排，渠道不乱，性质不变，相对集中，配套使用，确保效益”的原则，将相关部门项目资金集中引导投向移民搬迁建设领域。每个搬迁安置点由水利部门负责河堤和安全饮水工程建设，交通部门负责配套路、桥设施建设，住建部门负责硬化、亮化市政工程建设，林业部门负责园林苗木绿化，教育部门配套建设小学、幼儿园，电力、电信、移动等部门配套建设电力和电话通讯设施。二要广泛吸纳社会资金。探索移民搬迁安置建房与商品房开发建设有机结合的路子，用商品房开发增值收益补助移民搬迁安置建房，降低移民搬迁安置房价格。引入市场机制，鼓励和吸纳民间资金参与移民搬迁安置建设。安康市汉滨区牛蹄镇村民陈龙新，是北京京康房地产开发公司的老总，2014年年初回到家乡牛蹄镇后，他垫资一千余万元，建成80间2层砖混新房，让镇内30户116名群众喜住新居。目前，在汉滨区像京康公司一样参与社区建设的企业共有4家。安康市宁陕县皇冠镇利用企业和社会资金来实施一个镇的移民搬迁，把搬出后的山沟建成旅游景点，目前投资已增加到20多亿。在移民搬迁建设中，要大胆进行制度创新，可以通过对居民点的重新规划布局，利用腾出的土地及土地增值部分解决搬迁资金困难，更应允许使用土地增值费用、土地出让金，以及商品房开发的增值部分来弥补移民建房资金的不足。三要鼓励银行贷款投放。信用联社要加大对移民搬迁户的信用贷款投放力度，要按照户均5万元的信贷规模投放移民搬迁安置建房贷款。鼓励农行、工行、建行、农发行、邮政储蓄银行等金融机构向移民搬迁安置户投放房屋购买、产业发展、创新创业贷款。此外，要结合精准扶贫、环境保护、生态移民、地质灾害治理、退耕还林等方面的政策，积极争取国家有关部门的资金支持。

3.“绿色”构建，完善配套设施建设。在搬迁过程中，要正确处理好经济发展与资源利用、人口集聚与环境承载、生产生活与产业支撑、社会发展与生态保护之间的关系，建立相互依存、链条完整、和谐共生的移民搬迁生态体系，坚持走节约集约、绿色低碳的发展路子，注意基本农田和林地资源保护，解决好安置点生活垃圾处理、生活污水排放和环境美化问题，加大环境评估和保护力度，促进经济、人口、资源、环境的全面、协调、可持续发展。各级政府要在有效解决搬迁群众“建得起”难题的同时，还要全力为搬迁群众“稳得住”想办法，实施社区综合配套工程，妥善解决搬迁群众关心的交通、饮水、上学、就医、购物、娱乐等民生问题，精心构筑移民“安乐窝”。在已建成安置点的移民社区逐步实现“十配套”工程：即文娱配套（建设文化活动中心）、医疗配套（建设卫生室）、教育配套（建设幼儿园和学校）、饮水配套（建设水塔等集中安全供水设施）、交通配套（道路全部修通）、亮化配套（安装路灯）、净化配套（建设垃圾池）、绿化配套（建设绿化带）、信息配套（宽带网、有线电视网进户）、服务配套（有便民服务中心和购物超市），使搬迁群众过上城市生活，享受良好的社会保障。

4.“开放”统筹，加强搬迁制度保障。一是推进户籍制度改革。要结合陕南经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，推动移民搬迁过程中户籍制度改革，实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，按照“降低门槛、放宽政策、简化手续”的原则，积极探索有差别、有条件、有步骤的户籍制度改革，优先解决搬迁移民市民化问题，让有稳定职业或生活来源的人员逐步转化为城镇居民，在医疗、社保、教育等方面享受城镇居民的同等待遇。二是深化社会保障体系改革。着力解决好搬迁群众的就业、医疗、卫生、养老、教育等问题，破除制约城乡统筹发展的瓶颈，稳妥解决搬迁安置户附着在原土地上的政策性补助问题，逐步实现城乡基本公共服务的均等化和一体化，推进移民搬迁和城镇化建设有序发展。要进一步研究和探索农村宅基地腾退与补偿办法，保障农民土地使用权，引导搬迁群众腾退原有宅基地，提高农村土地利用率，破解移民搬迁用地难题。三是建立健全工作机制。规范资金筹措与管理办法，强化监督管理，使上级的政策在基层落地生根；建立移民搬迁工作联席会议制度，定期研究和解决搬迁工作中的困难和问题；完善考核制度，细化考核标准，确保移民搬迁工作业绩考核公平公正；简化行政审批，在土地审批与项目审批中，多为基层着想，实施 “绿色通道”，降低成本费用，提高工作效率。

5.“共享”发展，不断增加移民收入。要把实现群众增收作为检验移民搬迁工作的根本标准，按照“一区一策、一户一法”的方法，通过集约土地发展产业，集中培训促进就业，集成政策鼓励创业，促进群众增收致富。一要调整产业结构带动移民增收。把产业结构调整与区域经济发展、小城镇建设结合起来，产业扶持向移民搬迁的重点集镇、重点社区集中，提高产业发展在市场培育、人口聚集、就业创业等方面的支撑作用。优化城乡产业空间布局，提高二三产业结构层次，加强城乡产业之间的协作和联系，推进劳动密集型产业、农产品加工业从城市向移民安置社区转移。二要建立主导产业带动移民增收。按照“就近就业”的原则，把安置点布局在城镇周围、园区附近、景区附近、交通枢纽地带，着力培育致富产业，增加农民收入。对原有山林土地进行流转的同时，引导有特长和有开发能力的农户进行集中连片种植经济作物和林木，搞好规模化经营。加强对搬迁群众的农技知识和实用技术等技能培训，转变就业观念，增强移民群众的“造血”功能。三要增加就业岗位带动移民增收。通过社区建设工地、农业产业化基地以及社区公益性岗位就业安置一批；通过市区劳动保障部门举办移民适龄劳动人口劳动技能培训班向东南沿海企业输送一批；通过在交通条件较好和安全生产有保证的移民原承包地（耕地和林地）发展种养殖业，留下一批；通过农村“低保”和“五保”政策解决一批。通过“四个一批”带动移民就业，增加移民收入。

参考文献：

[1] 张国栋.移民搬迁调查分析——基于陕南移民搬迁调查报告[J].调研世界，2013，（10）.

[2] 陈晨，薛天.陕南避灾移民搬迁再观察[J].瞭望，2015，（20）.

[3] 陕西省陕南移民搬迁工作领导小组办公室.陕南移民搬迁[N].陕西日报 ，2015-07-06.

【责任编辑：黎 峰】