武芳梅 黄桂儒

摘要：草原生态系统是中国面积最大的陆地生态系统和最重要的绿色生态屏障。随着草原地区资源开发力度的增强，资源开发与草原生态保护之间矛盾日益凸现。如何在草原生态环境保护的背景下做到资源合理有序开发，实现经济社会与自然环境和谐发展值得关注。在调查研究宁夏海原县草原生态建设现状与主要做法基础上，分析了存在的问题，提出了对策建议。

关键词：草原生态；休养生息；生态保护

1 基本情况

1.1 草原生态基本现状

海原县地处祖国西北，位于宁夏中部干旱带南缘，总面积6899平方公里，县内风沙灾害多发，干旱少雨，年降水量160-388.7 mm；海原县有天然草原面积402万亩，占总土地面积的38.85%；多年生人工草地留床60万亩。由于长期过度放牧等掠夺式经营利用，93.5%的草场已不同程度地退化，草原鼠、虫、病害的发生和危害也日趋严重，据2015年调查统计，鼠类危害总面积为270万亩，占草原总面积的67%；虫害总面积为190万亩，占草原总面积的47%。鼠虫危害每年约造成牧草损失约5000万kg。海原县人畜饮水困难，草原生态环境及其脆弱，缺水是制约畜牧业发展和生态保护建设的重要瓶颈因素之一。

1.2 草原畜牧业生产基本情况

截至2015年底，海原县牛、羊、猪、鸡存栏量分别为9.3万头、65.5万只、4万头、4万羽；出栏分别为9.2万头、82.5万只、4万头、3万羽；肉类总产量30513吨，奶牛存栏1500头，实现畜牧业产值15.78亿元，人均牧业纯收入758元。

1.3 草原生态建设基本情况

自2003年以来，海原县率先在全区实施禁牧封育，40万只放牧羊只“下了山”实行舍饲圈养；同时积极实施退牧还草、草原鼠虫防治项目、加强草原执法，使草原生态建设与保护工作取得了显著成效。截至十二五末，海原县共完成草原围栏建设217万亩，补播改良108万亩，人工饲草基地建设13万亩、舍饲棚圈建设47.2万m2，完成国家投资8377.2万元；完成退牧还草政策性饲料粮补助款项8085.025万元，累计受益农户达268525户，人口1579083人，退牧户人均受益51元。海原县委、政府始终把草原灾害防控草原资源生态安全保护摆在首要位置， 并将草原防火、鼠害防治作为一项草原生态保护措施，纳入到草原生态建设内容中。

1.4 草原生态保护法制建设

为进一步加快海原县草原生态保护，海原县县委、政府高度重视草原保护、禁牧封育制度的建设，结合《草原法》、《宁夏回族自治区草原管理条例》、《草原防火条例》、《草原征占用审批制度》的宣传执行，2008年依据《宁夏回族自治区禁牧封育条例》规定海原县境内所有草原和林地均属禁牧封育范围，禁牧封育管护的重点区域为：退耕还林还草区、天然林保护区、“三北”防护林区、绿色通道和天然草原区、人工牧草基地区；为草原生态保护和禁牧封育提供了制度保障。

2 草原生态建设的主要做法

2.1 坚持禁牧封育政策不动摇，大力培育后续产业发展

海原县委、政府积极响应自治区禁牧封育政策不动摇，并将种草养畜作为改善生态环境，农业增效、农民增收的后续产业来培育，出台了无偿向种草农户提供牧草种子、对种植多年生牧草的农户第一年每亩补助粮食50 kg、对发展舍饲养殖的农户在畜种改良、棚圈建设、技术服务方面优先等优惠政策，鼓励农民发展舍饲养殖，走千家万户“小群体、整体上规模”的路子，实现了养羊逐步由集中在少数大户放牧饲养向分散到小户舍饲养殖的转变，使生态环境得到明显改善，实现了经济和生态双赢的目标。

2.2 认真实施草原生态保护工程项目

通过认真实施国家退牧还草工程、草原鼠虫防治、草原生态保护补助政策的落实等，建成草原围栏建设217万亩，补播改良天然草场108万亩，建设人工饲草基地13万亩、舍饲棚圈建设47.2万m2，完成国家投资8377.2万元，使海原县草原得以休养生息，草场植被有效恢复，生态环境明显改善。据测定，项目区草场植被覆盖度和生产力都有了明显的提高，优良牧草比例也有所上升，干草原草场植被和产草量分别由建前的40%和35 kg/亩提高到75%和70 kg/亩，围栏内家畜喜食性牧草产量由55.1%提高到63.9%，毒害草产量由15.7%下降到12.3%。草原退化趋势得到了有效遏制，区域生态环境得到明显改善。

2.3 加强草原执法工作，确保草原资源安全

禁牧封育以来，我们结合《草原法》、《宁夏回族自治区草原管理条例》的宣传，建立业务主管部门、乡（镇）、行政村（组）、承包经营者四级管护网络。业务主管部门负责海原县草原监理和项目建设工作，定期或不定期地对草原禁牧情况进行巡查，并对各乡（镇）反映的破坏草原行为及时查处；乡（镇）人民政府实行科级干部包村，一般干部包片办法，做到责任到人，发现偷牧、破坏草原围栏设施的行为，及时进行查处。积极配合县业务主管部门实施好草原围栏、补播改良等项目建设，组织承包经营者投工投劳。

2.4 逐步完善草原执法机制

为进一步加强草原生态建设与保护工作，自2000年以来，海原县设立了草原执法大队、草原派出所、草原防火办公室、草原鼠虫害监测防治办公室，实施草原生态保护建设全面监督管理。对应县级草原监督管理组织，先后设立了21个乡级草原执法与封山禁牧小组和65个围栏区域管护责任人；设立了6个草原鼠虫害监测点、14个草原生态监测点；组织建设了19个乡级草原防火专业队伍和21个村级民兵兼职防火队。初步形成了一套自下而上的草原生态建设与保护网络体系。

2.5 明确禁牧责任主体，坚持奖罚结合

海原县党委、政府高度重视禁牧封育政策的落实，依据《宁夏草原禁牧封育条列》，进一步明确了各级政府为禁牧封育责任主体，进一步加强了禁牧封育工作。县委、政府把禁牧封育工作纳入政府工作考核的主要内容，真正形成人人肩上有任务、个个肩上有担子的工作机制。

3 草原生态建设存在的问题

3.1 草原征占用的问题突出

占用现象突出，草原面积不断减少，生态保护面临困难。随着全区经济社会持续较快发展，草原征占用问题日益严重，成为草原保护和建设的突出矛盾。主要表现为建设征占和造林、农田改造、村庄侵占。建设征占包括基础设施、新能源建设、矿产开采以及其他建设用地征占；草原滥垦滥征主要原因是征占用审批制度不够规范、执法不够严格，草原界限权属不明确，建设规划不合理。据不完全统计，截止“十二五”末，海原县草原被各类用地征占达3155亩，其中建设征占用2105亩，造林、农田改造1050万亩。

3.2 承包权落实不彻底，草原使用者管理积极性不高

海原县402.1万亩天然草原中90%以上存在着不同程度的退化，其中重度退化面积336万亩，沙化面积20万亩，加之草原承包户承包权、使用权、管理权不清，一定程度上还存在吃大锅饭，严重制约着农牧民草原生态保护的积极性。

3.3 执法手段软弱，队伍不健全，落实不彻底

国家虽然有《草原法》、《草原防火条例》、《草原征占用审批制度》，宁夏有《草原管理条例》、《禁牧封育制度》等一系列的法规制度，但执行都要靠执法队伍来落实。虽然成立了草原监理机构，但执法水平、手段相对落后，特别是草原征占用审批还不够规范，草原生态保护制度还不够严格，基本草原保护制度、草原红线划定制度、草原功能区划分制度等都没有建立，影响了草原生态保护建设进程。

3.4 草原监测评估体系不健全，防灾防控能力低下

海原县草原生态监测还处在起步阶段，监测体系还不够完善，自1985年以来，30多年没有做过草原调查，草原底子不清，草原保护建设功能区划分定位不明确，致使草原保护建设利用矛盾非常突出。草原可持续利用监测评估体系都不健全，草原保护建设方案不够合理细致，监测预警体系不够完善，防灾防控能力十分低下。

4 对草原休养生息保护建设的建议

4.1 对草原休养生息保护建设的政策建议

4.1.1 坚持禁牧封育政策不动摇。因海原县地处宁夏中部干旱带，80%的地域年降水量在300 mm以下，生态环境敏感复杂、脆弱。经济发展与人口资源环境之间矛盾日益凸显，环境承载压力加大，草原生态保护和建设任务十分紧迫而艰巨。因此海原县应当把禁牧做为长期的基本修复生态的有效手段，按照生态监测划分不同的生态功能区，把该禁的坚决禁起来。

4.1.2 加快推进优质饲草资源开发和产业发展。根据中央1号文件，《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》加快发展草牧业，支持青贮玉米和苜蓿等饲草料种植，开展粮改饲和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。海原县应立足实际，充分发挥海原县资源优势，大力发展人工种草，加大紫花苜蓿和青储玉米等一年生禾草饲种植，扩大饲草料来源，进一步促进草牧业健康持续稳定发展。

4.1.3 加强对草原生态生产力的监测预警。建立草原生态、生产力动态监测体系，摸底细化草原生态功能区，布点开展动态监测，确保即时掌握各区域草原生态状况及草原生态保护建设基本情况，建立草原生态保护预警机制，确保草原保护建设利用科学有序。

4.2 进一步加强草原保护建设利用制度的建议

4.2.1 划定草原生态红线。依据宁夏空间发展战略规划和海原县土地利用规划，划定草原禁止开发区、限制开发区、严格管控区，制定《草原生态保护红线管控条例》，对草原生态保护红线实行严格管控，将严守生态红线纳入各级政府责任制考核。

4.2.2 推行禁牧休牧轮牧、草畜平衡制度。对于有效的恢复草原，依据监测各项生态指标，逐步推行季节性、区域性的对天然草原进行放牧利用，实行轮牧休牧制度、以草定畜，确保草原资源安全有效利用。

4.2.3 严格征占用审批。坚持生态优先、严格征占用审批，各级政府要落实草原征占用责任制，坚决制止滥占滥用，确保不该占的坚决不占，合理征占的规范有序，并有适当的补偿措施。

4.2.4 建议把草原生态保护纳入地方领导干部的绩效考核。国家把禁牧封育纳入草原立法，成立草原派出所，加大禁牧封育的法律保障；建议出台草原休养生息有关的条例法规，从国家层面给予草原生态保护法律保障。

4.2.5 进一步完善草原生态补偿奖励制度。增加补偿的标准和范围，确保农牧户在保护和建设生态的同时无后顾之忧。