骆雪娇

（中共黔西南州委党校， 贵州 兴义 562400）

乡镇领导干部考核评价体系研究
——以黔西南州普安县为例

骆雪娇

（中共黔西南州委党校， 贵州 兴义 562400）

乡镇政府是国家重要的基层政府，是行政体系在农村承担责任最大的一级政权。针对乡镇这一领域行政管理的特点，对普安县乡镇领导干部绩效考核现状及存在的问题进行研究，构建一套适用于普安县乡镇领导干部绩效考核的、科学的、合理的、全面的绩效考核指标体系。

乡镇领导干部；绩效考核；评价体系

乡镇政府是国家重要的基层政府，在维系农村社会稳定和经济发展方面发挥着巨大的作用，是当今行政体系在农村承担责任最大的一级政权。我国（不包括港澳台地区）一共有41636个乡镇，乡镇一级工作需要上传下达，对上要面对党政机关的各类职能部门，对下要面对广大人民群众，是最基层也是最辛苦的一级政权。乡镇领导干部是与人民群众接触最多的领导层，他们素质的高低将直接影响党在人民群众心中的形象，也是事关党和国家的方针政策在基层的落实情况，因此乡镇领导的绩效考核尤为重要。但是，我国还没有形成一套专门针对乡镇领导干部绩效考核体系，目前已经出台的领导干部绩效考核制度大都是针对县级以上的领导层，没有出台具体涉及乡镇领导的绩效考核方面的规章制度，所以，对乡镇领导干部进行绩效考核研究，既是落实十八大精神的具体体现，也是国家公务员考核中急需完善的内容之一。

一、普安县乡镇概况

1.普安县乡镇情况

普安县位于贵州省西部、黔西南布依族苗族自治州北部、南北盘江分水岭地带，东经104度51分10秒至105度09分24秒；北纬25度18分31秒至26度10分35秒。县城东距省会贵阳297公里，南距黔西南州府所在地兴义147公里。全县总面积为1429平方公里，2006年底总人口30.35万人，居住着汉、苗、回、黎、布依等20多个民族，其中少数民族8.59万人，占总人口的28.20%。

据史料记载，普安始于春秋时期，先后有漏江、普安卫、普安州等名。清顺治18年（公元1661年）正式定名为普安县。1949年12月19日，普安县人民解放委员会正式成立，1950年3月29日，普安县人民政府正式成立，继而在县以下新组建第一区（地瓜）、第二区（青山）、第三区（兴中）和城关区人民政府，由4个区人民政府领导11个乡镇。1958年12月根据省人民委员会通知撤销晴隆县，其辖区全部并入普安县，1961个8月恢复晴隆县，原晴隆县管辖的区、乡全部划归晴隆县。县人民政府驻地在盘水镇，隶属贵州省人民政府兴仁专署（1951年11月专署迁驻兴义县城关镇），1956年9月20日撤销兴义专署，普安县隶属安顺专署，1965年7月28日恢复兴义专署，普安县划归兴义专署管辖，1982年5月1日撤销兴义专署，成立黔西南州布依族苗族自治区，普安县隶属黔西南州管辖。

2.普安县乡镇行政区划设置

截至2011年末，普安县辖8个建制镇，6个乡，共14个乡镇；辖有75个行政村、14个社区；下设1094个村民小组，169个居民小组。其镇有盘水镇、龙吟镇、罐子窑镇、江西坡镇、三板桥镇、地瓜镇、青山镇、楼下镇；其乡有白沙乡、高棉乡、窝沿乡、罗汉乡、新店乡、雪浦乡。

二、普安县乡镇领导干部绩效考核现状分析

1.普安县乡镇领导干部绩效考核现状问卷调查

通过座谈了解到，普安县乡镇领导干部的考核主要采取民主测评的方式。在个人总结以及本人述职基础上，召开测评会议来进行。具体步骤如下：

第一步，撰写述职报告或总结材料。现职正科级干部根据考核内容撰写述职报告，报党委组织部备案并在述职测评会议上述职。副科级干部参照考核内容撰写总结材料，报组织部备案。

第二步，召开述职测评会议。正科级干部按业务相关部门分组在相应层面测评会议上述职，并对其测评。副科级干部不参加述职，直接接受测评。

第三步，组织部汇总材料并进行必要的组织考核。

第四步，召开党委常委会议，听取考核情况汇报，并作出相关决定。

根据已有的对于普安县乡镇领导干部绩效考核现状的了解，为了更进一步了解该县乡镇领导的绩效考核现状，设计了一份“乡镇领导干部考核评价体系研究调查问卷”，先后对普安县近100名乡镇领导干部及工作干部进行了抽样调查，共发放问卷100份，收回问卷94份，有效问卷89份，调查样本表明，此次问卷调查是成功的，调查数据具有一定参考意义。通过对问卷数据进行统计分析，可显示普安县乡镇领导干部的绩效考核现状。

（1）普安县乡镇领导干部的考核标准制定得很清晰，且很容易理解

在所调查的有效样本中，如图1所示，选择完全同意和比较同意分别占12%和20%；选择不确定的有33人，占38%；选择不太同意的有27人，占30%；选择完全不同意的为0人，占0%，认同率为0.5365。

图1 考核标准是清晰的

图1显示，目前普安县对领导干部的考核标准制定得不够清晰，且不容易理解，需要加以改进。

（2）单位绩效考核对您工作的提高有很大帮助

在所调查的有效样本中，如图2所示，选择完全同意和比较同意分别占14%、28%；选择不确定的有32人，占37%；选择不太同意和完全不同意分别占14%和7%，认同率为0.5698。

图2 绩效考核对工作是有帮助的

图2显示，乡镇绩效考核对工作的提高帮助不大，完全同意的只占14%，证明当前的绩效考核不能激起职工的工作积极性。

（3）绩效考核的过程与结果是非常公正合理的

在所调查的有效样本中，如图3所示，对于“绩效考核的过程与结果是公正合理的”选择完全同意的有13人，占15%；选择比较同意的占35%，选择不确定的有占16%；选择不太同意和完全不同意分别占10%和13%，认同率为0.5618。

图3 绩效考核结果是公正合理的

图3显示，职工对绩效考核的过程和结果表示质疑，认同率不高，因此绩效考核的过程需要进行监督，对结果也要进行有效的反馈。

（4）在完成绩效目标的过程中，上级领导经常给予指导

在所调查的有效样本中，如图4所示，选择完全同意的有13人，占15%；选择比较同意的有22人，占25%；选择不确定的有35人，占39%；选择不太同意的有17人，占19%；选择完全不同意的为2人，占2%，认同率为0.5758。

图4 上级领导对工作的完成给予了指导

图4显示，在完成绩效目标的过程中，上级领导经常给予指导，认同率过半数，证明上级领导对既定绩效目标很重视。

（5）绩效考核的结果与工资变动、岗位变动、培训关联不大

在所调查的有效样本中，如图5所示，选择完全同意的有15人，占17%；选择比较同意的有16人，占18%；选择不确定的有39人，占43%；选择不太同意的有16人，占18%；选择完全不同意的为4人，占4%，认同率为0.5611。

图5 绩效考核结果得到合理应用

图5显示，绩效考核结果与工资变动、岗位变动、培训关联不大，证明绩效考核结果没有得到合理的应用，绩效考核意义不大。

（6）上级很少对考核的结果进行反馈，给予改进指导意见

在所调查的有效样本中，如图6所示，选择完全同意的有13人，占15%；选择比较同意的有17人，占20%；选择不确定的有31人，占35%；选择不太同意的有22人，占25%；选择完全不同意的为4人，占5%，认同率为0.5374。

图6 绩效考核结果得到反馈

图6显示，绩效考核的结果没有得到上级的重视，不管考核结果的好坏，领导也不会提改进意见，使得职工绩效得不到提高。

（7）您所在部门，奖惩很明确也很合理

在所调查的有效样本中，如图7所示，选择完全同意的有11人，占13%；选择比较同意的有19人，占22%；选择不确定的有32人，占36%；选择不太同意的有23人，占26%；选择完全不同意的为3人，占3%，认同率为0.5341。

图7 奖惩明确

从图7我们可以得出，绩效考核的结果没有得到合理的应用，奖惩不明确。

2.普安县乡镇领导干部绩效考核存在的问题

在现有的绩效考核过程中，大部分人认为其只是流于形式，因而大部分参加绩效考核的干部，往往抱着一种赶紧写总结、填表格，“完成任务就万事大吉”的心态。这种消极态度，使得绩效考核工作丧失了原有的意义。此外，在对乡镇领导干部的绩效管理过程中缺乏监督、沟通和反馈，尽管乡镇领导干部的工作情况都是在日常工作中体现出来的，但上级领导却不注意对下属日常工作情况进行记录，使得到年终考核时，常缺乏充分的事实材料依据来对乡镇领导干部进行客观的评价，这直接阻碍绩效考核工作的顺利进行。根据对普安县乡镇领导干部绩效考核现状的分析以及笔者通过实地调查，发现普安县乡镇领导干部在绩效考核方面存在诸多问题。

（1）考核指标设置不合理

由于行政管理工作难以像其他工作那样做到明确的数量化、等级化，因此对乡镇领导干部的绩效考核工作往往缺乏科学化、标准化和规范化的评价指标，而只能代之以“德、能、勤、绩、廉”五个笼统的评价标准作为评价所有乡镇领导干部的依据。但是，乡镇领导干部的职位有很多，而且各个职位的工作内容、工作范围甚至是工作对象都存在很大的差别，因此要想做到科学、有效地考核，就必须通过工作分析、职位评价来确定具体的绩效考核指标。而普安县在对乡镇领导干部进行考核时，没有通过工作分析、职位评价来确定考核指标，只是简单地设置政治思想方面、自我学习方面和工作业绩方面等几大块，更没有把乡镇或部门的目标和个人的绩效考核指标联系起来。这种笼统的绩效指标设置方法不仅增加了绩效考核的难度，也大大降低了绩效考核的信度和效度。

（2）考核周期较长，考核内容单一

按照乡镇领导干部考核的惯例，绩效考核一般都是一年一次。往往是年末结束年初伊始，发张考核表给职工，把一年来的思想活动、学习情况和工作成绩综合起来写一个书面总结，并结合思想品德、业务能力、出勤情况、所获成绩和反腐倡廉等五个方面来打分评价。而此时每个人只能靠自己的回忆来简单写一个总结，可能还不太准确，打分更是凭经验，主观性很强。由于缺乏过程资料，没有平时的计划和总结，离年终越近的成绩越容易被人记起，同样离年终越近的错误也越容易被人惦记。因此，绩效考核的结果不能完整地反映一个人整年的绩效水平。

（3）考核结果缺乏反馈

因为前面提到的种种现状，通常乡镇领导干部往往对考核结果也不在意，认为他不准确、不真实，也无法通过绩效考核来了解自己的做法，哪些是对乡镇整体发展有利的，哪些是对乡镇整体发展不利的。其次，90%的乡镇领导干部的绩效考核结果都一样，没什么差别。晋升、评优等等工作也基本不参考这一年一次的考核结果，更很少进行绩效考核面谈。久而久之，乡镇领导干部对绩效考核没兴趣，反应冷淡甚至厌恶。认为搞绩效考核也就是为了走过场，为给每个人档案袋里按时添加必要的资料罢了。

三、普安县乡镇领导干部绩效考核指标体系设计

通过对普安县乡镇领导干部绩效考核的现状进行剖析，以及对普安县乡镇领导干部绩效考核中存在的问题进行论述，从中可以发现，普安县乡镇领导干部绩效考核体系不管是在考核的理念、内容和方法方面，还是在绩效考核指标的设置等方面都存在诸多问题。如果不改变现有的绩效考核模式，必将挫伤乡镇领导干部工作积极性，从而降低乡镇的管理水平。因此，我们必须对普安县乡镇领导干部的绩效考核体系进行改革，吸其精华，去其糟粕，建立一套能适应乡镇发展要求、全面客观的反映工作实绩的绩效考核指标体系。

1.基于平衡计分卡指标维度设计

乡镇领导干部是乡镇为了实现乡镇工作的目标，依靠一定的机构制度，采用一定的措施和手段，发挥管理和行政职能，带领和引导广大村干部有效完成基层工作任务，实现预定目标的组织活动。乡镇领导干部的综合素质、精神面貌、工作绩效如何，直接影响乡镇的管理水平和村民的生活水平。因此在乡镇领导干部工作相关绩效指标的选取上，建立全面科学的指标体系是做好绩效考核工作的基础。从指标上来讲，就要具体化、标准化。本课题主要基于关键指标法和平衡计分卡方法，在明确乡镇发展远景和战略的前提下，根据平衡计分卡四个维度（即：财务、顾客、内部业务、学习与成长）的标准，乡镇领导干部的指标设定要从德、能、勤、绩、廉五个维度构建了职业道德、服务协调、勤政务实、业务建设、廉政建设互为关联的五个纬度（如图8所示）以及加分项和否决性指标展开。

图8 普安县乡镇领导干部绩效考核指标体系维度构成示意图

（1）道德修养维度。主要是衡量乡镇领导干部思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现，是从德的角度判断绩效管理成果的重要参数，也是乡镇领导干部创造价值的核心要素。主要内容包括领导干部的思想道德、社会公德、职业道德三个核心指标。主要是从干部品德角度出发，确定干部是否符合国家岗位职责设置的要求，从而衡量干部在工作中的各项指标的表现情况。

（2）服务协调维度。主要是衡量乡镇领导干部履行职责的业务素质和能力。主要内容包括政策理论水平、组织协调能力、工作效率、信息传递能力、业务能力、应对和解决突发事件的能力。

（3）勤政务实维度。主要是指领导干部的责任心、工作态度、工作作风等方面的表现。主要内容包括勤奋敬业、求真务实、责任意识。

（4）业务建设维度。主要是衡量领导干部完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益，是保证乡镇管理有效的重要方面，关注于乡镇的长足发展。主要内容包括社会经济效益和民生福利效益。

（5）廉政建设维度。是衡量乡镇领导干部廉洁自律等方面的表现的重要维度。主要内容包括廉洁从政、遵守组织人事纪律和各种规定情况、勤俭节约。

加分项的具体内容为对获得国家级、省部级、厅局级（含市级）奖或表彰的给予加分。否决性指标内容为对乡镇领导干部出现违法、违纪、违规行为，造成重大影响或重大损失的，实行一票否决制。

2.确定各维度下关键绩效指标

结合乡镇工作的特点，在以上维度下，结合相应岗位职责设立乡镇领导干部的关键绩效指标。确定关键绩效指标过程如下：

首先，岗位分类，明确不同管理岗位的岗位职责。根据乡镇工作的特点，我们把乡镇领导干部分为以下几类：党政管理、政府管理和群团机构管理三大类。

其次，筛选确定每一类别中的关键绩效指标。每一类别不同岗位的岗位职责都是不同的，但是三大类岗位各自类别内部的岗位的关键指标具有相似性，把内涵相同、内容交叉重复较大的指标合并，再根据指标的可操作性，以简单易测的考核指标代替复杂的或难以操作的指标。并对所设计的指标进行归类、检验，看有没有重复的并组合优化，从而形成指标体系。

四、普安县乡镇领导干部绩效考核的实施

1.规范考核的程序

制定科学的指标体系是前提，建立周严的运作程序也至关重要，考核程序合适与否直接关系到考核工作的效率和效果。设计普安县乡镇领导干部的绩效考核的步骤如下：

（1）前期考核宣传。在考核实施前应大力宣传绩效考核的重要性，通过绩效考核工作发掘他们的潜能、实现其与上级更好的沟通，减少其与上级的矛盾与隔阂，加强乡镇领导干部的自我管理，提高乡镇领导干部的工作效率和组织管理效率，从而促进乡镇的长远发展。

（2）考核培训。绩效考核前，普安县考核领导小组要组织专门动员和学习，通过考核小组认真组织各乡镇工作干部学习有关考核的政策规定，使其明确考核的目的、意义和方法、步骤，以增强考核的自觉性。

（3）干部述职和个人自评。所有干部要全面总结各阶段的政治思想、岗位职责履行情况、学习情况等，写出述职报告。述职报告应根据考核内容实事求是地汇报个人在履行岗位职责过程中所提出的工作思路，采取的措施、取得的工作绩效、存在的不足等情况，不扩大成绩，不隐瞒缺点和错误，事实清楚，简明扼要。

（4）考核实施，即我们通常所说的打分。在考核实施中不但要强调考核的严肃性和实施过程的科学性，还要注意绩效考核指标的解释和考核标准的有效执行。比如：对乡镇党委书记、镇长或者主持工作的副书记或者副镇长以及各股长级干部的绩效考核，优秀、良好、称职、基本称职、不称职的标准必须在考核之前告知每位考核对象，以便每位考核干部能有效评价被考核者。同时，对考核工作办公室收集被考核对象的资料，需进行必要的核实后，报呈考核委员会评阅、打分。

（5）汇总计分，综合分析，初定考核结果。

（6）考核领导小组审定。考核结果由县组织部考核领导小组审核确定考核结果。

2.反馈考核结果

绩效考核的目的一方面是鼓励干部继续提高工作能力，提高工作技能；另外是为了推动整个组织的能力的提升和发展，以此实现组织和个人的双赢，因此加强考核之后的反馈势在必行。

绩效考核反馈最后采用书面报告公示和面谈相结合的方式。一方面公示，让大家彼此知道自己的考核成绩和在所有考核中的情况，看到自身的差距和不足。另一方面，对于乡镇领导干部中的部分优秀或者不称职等问题比较突出的干部，县委组织部考核领导小组的领导要对其采取面谈形式，使双方面对面的交流，讨论前一段时期的工作业绩，挖掘其工作潜力同时也发现其困难所在。在面谈过程中，考核领导小组领导也能更直接和全面地了解被考核者的态度和感受，了解他们对上级和对本乡镇工作的要求和想法，促进绩效的改进。

另外，在进行绩效反馈过程中也要做到即及时性，注意反馈必须经常进行，对日常出现的问题要及时指出。在进行反馈时，要根据考核客体的具体行为，分析他“错”在哪儿，“对”在哪，不要一棒子打死。还要注意，反馈不要涉及事情本身之外的东西，而且也最好不要将具体的事情与考核客体其他方面联系进来。不要因为其工作绩效不佳上升到其个人道德品质层面。

3.考核结果应用

考核的目的是为了激励人心，因此，合理地应用绩效考核结果对绩效考核的顺利实施起着非常关键的作用。绩效考核的结果一般应与奖金挂钩；除此之外，绩效考核结果还应用于工资晋级、职务晋升、教育培训等。

（1）用于发放工资福利

由于乡镇领导干部所在的岗位分为两种类型，即公务员编制岗位和事业编制岗位，因此，绩效考核的奖金也应该分类应用。

①公务员奖金福利发放依据

根据公务员法规定，公务员年度考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖，奖金标准为本人当年十二月份的基本工资，且连续两年被确定为称职以上等次的，在所定级别对应工资标准内晋升一个工资档次；年度考核为基本称职、不称职（不合格）的人员，不发放年终一次性奖金，且本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级别和级别工资档次的考核年限。

另外，为了营造公务员争先创优的工作氛围，公务员年度考核被确定为优秀等次的，当年给予嘉奖；连续三年被确定为优秀等次的，记三等功。

②事业编制绩效工资发放依据

根据考核的结果，其考核总得分情况评分为优秀的，绩效工资在原来的基础上上浮10%发放；得分良好的，全部发放绩效工资总额，得分一般的发放当年绩效工资的90%，得分较差的，绩效工资扣除30%。

（2）用于职务调整

①公务员年度考核被确定为称职以上等次，且符合规定的其他任职资格条件的，具有晋升职务的资格；连续三年以上被确定为优秀等次的，晋升职务时优先考虑；累计五年被确定为称职以上等次的，在所任职务对应级别范围内晋升一个级别。对于工作表现一贯优秀的公务员，要重点提拔使用。

②公务员年度考核被确定为基本称职等次的，要对其诫勉谈话，限期改进，且一年内不得晋升职务。

③公务员年度考核被确定为不称职等次的，说明其已经不适应现在工作岗位的要求，不能很好地完成工作任务，要对其降低一个职务层次任职。降职决定按照有关规定作出。如果第二年依然被确定为不称职等次，说明其已经不适合公务员这个职业，应按照有关规定予以辞退。

（3）用于干部培训

考核的目的，是通过考核不断改进，从而提高乡镇领导干部的工作。一方面通过考核，乡镇领导干部会清楚自己在工作中做得不到位的地方，这就需要在今后的工作中重点学习和培训。另一方面，通过考核组织也了解了他们需要改进的地方，能够针对他们的不足制定更加有针对性的培训计划和方案。第三对考核优秀者，培训又是一种奖励手段，通过更高层次的培训进一步提升其的素质和工作能力。

4.考核结果评估

考核评估是绩效考核最后一个环节。绝大多数乡镇在绩效考核结束后，就将结果束之高阁，不了了之，当作形式主义，这种做法不利于绩效考核积极作用的发挥。善始善终，开展考核评估对整个考核工作做出评估，提炼优点，改善不足。

普安县应该采用科学的做法，邀请专家或由绩效考核的组织实施者对本次考核进行全面的总结，对绩效考核的信度和效度进行全面评价，找出成功的经验和存在的问题，保留成功经验，不足之处应加以修改完善。对于那些能很好完成既定目标的乡镇领导可以适当追加目标；对于既定目标没有完成的应找出原因，是因为个人能力问题完不成还是因为既定目标过高完不成，如果是既定目标过高，我们应加以修改，以便下次考核更加有效。

五、结语

乡镇领导干部绩效考核是人力资源管理工作的一项重要任务及组成部分，也是一个非常重要的行政管理环节，对调动广大乡镇领导干部的工作积极性和主动性，对推进乡镇事业发展起着不可替代的作用。因此，乡镇领导干部的绩效考核也逐渐引起了国内组织部门领导和相关人力资源部门的重视，并将考核工作的规范化、制度化、科学化纳入规范并完善乡镇政策的重要步骤。而绩效指标体系的建立是完成绩效考核最重要、最关键的环节。通过对普安县乡镇领导干部绩效考核所存在的问题进行深入细致分析，根据绩效考核相关理论，提出了符合普安县乡镇实际，并对其他同类乡镇领导干部绩效考核具有一定借鉴意义的指标体系。

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责任编辑：杨昌勇

AResearch of Town and Village cadres Assessment Evaluation System——Pu'An City in North western Qian as an Example

LUO Xue-jiao
（Northwestern Qian committee ofthe partyschool，Xingyi，Guizhou562400，china）

Township leading cadres；Performance appraisal；Evaluation system

1009—0673（2016）02—0099—08

D262.3

A

2016-01-20

2015年黔西南州社科界“重大理论和现实问题”研究项目课题（课题编号：qxnskkt-2015-02）成果之一。

骆雪娇（1984— ），女（仡佬族），贵州遵义人，中共黔西南州委党校讲师，研究方向：公共人力资源管理。

Township government is the country's important grass-roots government,is the administrative systemin the countrytoassume the responsibility ofthe largest regime.In the field oftownship administrative management,ofPu'an County township leading cadres per for mance appraisal status quoand existing problems ofresearch,toconstruct a set ofsuitable for Puan Countytownship leading cadres performance evaluation,scientific,reasonable,comprehensive performance appraisal indexsystem.