□杨满珍

完善农村社会养老保险的对策分析

□杨满珍

农村社会养老保险制度是一个重大的民生工程，关乎我国广大农村老年人未来的生活、生存问题，是建设和谐社会大环境的重要内容。农村社会养老保险制度，经过多年的发展，取得了一些成绩，对改善农村养老水平作出了一定的贡献。但是受农村经济发展水平和农民收入水平的限制，农民对农村社会养老保险的参保意愿和缴费积极性都不高，农村社会养老保险事业遇到了资金来源不足、保障水平不高的突出难题。

一、农村养老保险发展历程

新中国成立后，我国重点发展集体所有制经济，建立了农业合作社体制。1956年，第一届全国人民代表大会第三会议颁布的《高级农业生产合作社示范章程》确立了五保供养制度。有了五保供养制度之后，我国农村丧失劳动能力又没有生活依靠的老弱孤寡残一类的农民，能够在集体帮助下，得到一定的生老病死供养依靠。

我国农村社会养老保险制度正式诞生于1992年，当年由国家民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，标志着我国开始正式建立起农村社会养老保险制度。到2009年，我国开始试点推行新型农村社会养老保险制度，农村的养老保险事业纳入国家的重点民生工程，成为我国社会保险体系的重要组成部分。新型农村社会养老保险制度，确立“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，基本模式是社会统筹和个人账户相结合，筹资方式是个人缴费、集体补助、政府补贴。并且规定年满60周岁以上的农村居民可以直接获得由中央财政补助的基础养老金，无需个人再次缴费。

从上世纪七八十年代开始，为了控制日益膨胀的人口基数，我国开始推行计划生育的政策，一定程度上缓解了我国的人口增长速度，同时带来了一些其他问题。该政策目前最大的负面影响是我国的人口老龄化程度越来越高。在广大农村，因为就业机会很少，迫使更多的年青劳动力流向城市寻找工作收入机会，造成了农村大量出现“留守老人”和“空巢老人”。农村老年人的生存和生活问题越来越成为社会日益突出的难题。虽然现在有农村社会养老保险，并逐渐增大了覆盖范围，但是受其保障水平和资金短缺的影响，目前还无法全部满足农村社会养老需求。

二、农村养老保险发展的问题分析

1.保障水平过低

2009年确定农村新型社会养老保险制度时，基础养老保险金仅为55元。当年55元在农村，仅够购买25斤左右的大米，或者5斤左右的猪肉，或者一桶5L的植物油。到了2014年，国家上调基础养老金标准，上涨到70元。在现在的物价水平下，70元在农村仅够购买30斤左右的大米，或者3.5斤猪肉，或者6L植物油。也就是说，农村社会养老保险的基础养老金，只够满足一个农村老人一年四分之一左右的温饱需求。就是加上各地政府财经补贴，部分地区基础养老金也只有120元到150元，仅够一个农村老年人满足二分之一左右的温饱需求。

在现行农村社会养老保险制度政策下，农民个人每年缴纳100元到3000元养老保险费，15年后每年增加的养老金数额也只有2倍左右。况且很少有农民缴纳超过1000元一年的养老保险费，一般都是缴纳100元每年的基本金。按照现行农村养老保险金计算方式，15年后，每年养老金仅仅在基础上增加240元左右。如果考虑到通货膨胀，15年后，农民的实际投资回报率不但很低，甚至可能是负数，微薄的养老金完全无法有效保障农民老年后的基本生活水平。

2.参保积极性不高

农村社会养老险的重要资金来源是个人缴费，个人缴费又以农民的自愿参与为主。在农村，农民的观念受传统“养儿防老”思维的影响，对社会养老保险的接受能力不高。社会养老保险对于知识文化程度不高的农民来说，属于新鲜事物，农民不能充分掌握农村社会养老保险的政策解读、计算方式、养老保障等信息。农民对于金钱的时间成本和长期投资回报的数据不敏感，反而对物价通货膨胀比较敏感，大多数农民认为，15年后物价水平的飞涨程度是远远大于养老保险投入回报的。

农村地方政府在政策宣传方面，也有一些工作不到位，无法将国家的政策和对农民的关怀，通过有效直观的方式传递给农民。虽然经过多年的工作努力，大多数农民了解有农村社会养老保险这个政策，也在日常聊天中交流传播，却因为没有深刻的理解能力，没有在农村形成流行的观念。另一方面，农民经济收入有限，没有足够的富裕资金投入到养老保险个人缴费中。农村大多数农民，要么干脆不参加农村社会养老保险，要么参加也只缴纳每年100元的基本资金。目前农村社会养老保险的参保情况存在参保人数占可参保人数的比例小、参保人员的个人缴纳保费金额低的两个突出问题。

3.资金不能有效增值保值

农村养老保险的另外一个难题是筹集的资金没有丰富的高回报投资增值渠道，导致农村养老保险本金增值率低于物价的通货膨胀率。目前，农村养老保险金大部分还是存在银行收取很低的利息，或者购买国家发行的稳定财政债券。两者的回报率都很低，往往因为通货膨胀，无法实现实际投资回报率的增值。现在国内国际的投资环境都不好，高收益投资途径往往意味着高风险，为了防止养老资金本金承受风险损失，国家对农村养老资金的投资政策有严格的限制。这种情况下，导致农村养老保险资金增长较慢，无法给农民缴纳的个人保费提供丰厚的资金回报。

长期来看，根据现行农村社会养老保险养老金计算方式，农民投资100元，15年后只能得到200元左右的养老金增加回报，只有仅仅翻一倍的回报收益。而根据过去的物价水平，每十年左右，基本生活物资的价格就翻番上涨。当养老金回报跟不上物价上涨水平时，购买养老保险就会贬值，变得非常不划算，这也是导致农民参保意愿不积极的重要因素。

4.地方政府资金投入不足

农村社会养老保险养老金除了来自个人缴费，还依靠集体补助和财政补贴，集体补助和财政补贴由中央政府和地方政府分摊。农民个人缴纳的养老保险费金额很低，导致个人缴费部分无法为农民今后的老年生活提供足够的资金保障。因此，在我国现有条件下，政府对农村社会养老保险的资金投入就变得十分重要，成为最为主要的资金来源。

我国这些年经济高速发展，财政收入明显增加。相对于我国数以亿计的领取养老金的老年人口，中央财政虽然投入巨额资金，但是平分到单个老年人手中，也变得很少。目前中央财政资金补贴的农村养老保险资金主要为基础养老金，根据2014年的政策为70元每年，仅够满足农村老年人部分温饱需求。

地方政府在对农村社会养老保险的资金投入上，受到地方经济发展和财政收入的严重制约。农村历来是经济发展的落后地区，对地方政府的财政贡献明显不足，导致部分农村区域比例大的地域，地方财政收不抵支，自然无法为农村养老保险提供足够充裕的资金支持。

三、完善农村养老保险的对策与建议

1.通过税收支持增加资金来源

受我国30多年计划生育政策的影响，我国人口红利逐年减少，老年人人口数量所占比例越来越大，我国即将进入老龄社会。我国农村老年人人口基数大，老年人经济生活条件贫困，社会养老问题越来越突出。面对日渐严重的老龄社会危机和农村养老压力，建议参考教育方面的税收政策，征收相关农村社会保险养老税目，通过税收支持增加农村社会养老保险的资金来源。

在上世纪80年代和90年代，国家日益重视教育对国民素质和国家竞争力的作用，重点发展教育事业。在受到教育经费不足的限制时，国家通过多方面途径筹集教育发展经费，并确立了向企业征收教育附加费的税收政策。如今，随着老龄人社会发展趋势的严峻性，解决农村社会养老难题变得和当年解决教育发展资金问题一样重要和迫切。面对我国农村社会养老问题的巨大资金缺口和资金筹集渠道的不足，开展专项税目，可以有效获取重要的资金来源。

从人民群众的心理方面考虑，养老问题关乎民生，与每个国民的自身利益相关，税收政策应该能够获得人民群众的理解和支持。具体可以增设“社会保险税”，开征“赠与税”和“遗产税”等等。

2.调用出售国有资产和土地的收入

现在业界学者越来越重视研究在我国经济发展过程中，国家和金融机构曾经调用农村资金投入城市和工业建设的历史课题。大多数学者认为在我国长期的经济发展过程中，以及现在的经济繁荣局面贡献中，农村为城市工业建设和国家经济发展作出了重大的牺牲和贡献。所以有不少声音认为，现在国家应该以合适的方式，在一定程度上补偿农村和农民的历史付出。

如今，国家进入了老龄化社会，建议国家调用部分出售国有资产和土地的收入，拨入专项农村社会养老基金，补充农村地方政府在养老资金投入上的不足。事实上，按照我国的社会主义制度国策，国有资产和土地都属于全民所有，是全国人民的共同财产。广大农村老年人，自然属于全国人民的一部分，他们天然应该享受国有资产和土地出让收入的一部分利益。所以，调用部分出售国有资产和土地的收入，补充农村社会养老保险资金，具有一定的法理和情理依据。

3.发行养老保险福利彩票

经过20多年的发展，我国福利彩票事业发展出现了可喜的局面，目前全国福利彩票每年销售收入超过3600多亿，公益收入资金达到1000多亿元，十年累计筹集公益资金超过万亿元。福利彩票收入成为我国社会福利事业的一个重大收入来源，为我国社会福利事业作出了重要贡献。建议国家加大对福利彩票发行的政策支持力度，将部分筹集的资金投入农村社会养老保险事业。或者新增专门的农村社会养老保险福利彩票品种，将筹集的公益资金，作为农村社会养老保险制度的补充资金来源。

我国拥有庞大的消费人口，随着国家对福利彩票资金的使用流向越来越公开透明，势必会鼓励广大彩民加大投入对福利彩票的热情。鉴于有些民众对福利彩票中奖及资金流向的疑虑，建议国家改变福利彩票的相关政策，加大对中奖的公开公示，强化对公益资金的监督管理，让广大人民群众树立对福利彩票的信心。农村社会养老保险专项福利彩票，具有强烈的现实意义和公益性质，相信福利彩票政策的改革，会深入人心，激活人民群众的购买热情。

4.发动社会慈善资金捐赠

农村社会养老保险事业，具有非常显著的社会公益慈善性质，对农村丧失劳动能力、生活困难的老年人有直接的扶助和救济作用。可以参考我国教育方面和扶贫方面的社会公益慈善制度，通过国家政策引导，鼓励社会慈善资金向贫困地区的农村社会养老保险事业捐赠，建立起农村社会养老保险捐赠基金。

随着我国经济的发展和人民收入水平的提高，加上慈善理念和文化不断在我国传播和宣扬，相信未来我国的社会公益慈善事业会继续蓬勃发展更上一层楼。目前社会富裕阶层和中产阶级，大多拥有现代社会文化背景和知识基础，普遍理解和赞同公益慈善事业。希望国家继续放宽社会公益慈善事业政策，鼓励民间发展公益慈善团体和基金，多方面引导社会富裕资金投入公益慈善事业。农村养老问题是我国老龄化社会的严峻挑战，农村老年人的生活困境牵动亿万同胞的良心与爱心。相信在国家有关政策的支持下，在多方面公益慈善理念和文化的宣传下，农村社会养老保险公益慈善捐赠基金能够得到社会各界的支持和拥护，能够筹集到大量民间资金，帮助解决部分资金短缺的问题。

完善和健全农村社会养老保险制度，提高对农村老年人晚年生活的保障水平，降低城乡居民养老待遇的差异，是我国农村社会养老保险事业的长期工作责任。面对农村社会养老保险的各种问题，扩大资金筹集渠道，提高保障水平，保持资金增值保值，将成为我国农村社会养老保险事业的突破口和发力点。

（责任编辑 张敏）

（作者单位：中共湖南省娄底市委党校）