胡昊

（安徽大学经济学院，安徽合肥　230601）

现行分税制改革的政策建议研究

胡昊

（安徽大学经济学院，安徽合肥230601）

分税制改革解决了财政包干体制中央财力不足的弊端，保障了中央和地方“两个利益”，是财税体制的历史性变革，但现行的分税制在运行中也逐渐暴露出一些问题。文章利用Eviews 软件建立了计量模型以分析地方财政收入和税收收入之间的因果关系，同时加入分税制改革这一个虚拟变量分析税制改革对地方财政收入的影响，得出了“地方财政收入和税收收入之间存在因果关系，分税制改革对保障中央和地方利益起到了决定作用”的结论。接着基于实证研究得出结论，并针对现行分税制下存在的问题提出政策建议。

全面深化改革；现代财税体制；分税制改革；地方财政；税收收入

1994年税制改革探索了中国特色的财税体制，有效解决了中央与地方的集权分权问题，提高了国家财政占国民收入的比重和中央财政在总的财政收入中的比重，增强了中央宏观调控能力，有力地推动了我国经济的发展。但是，随着改革开放的不断深化和市场经济体制的不断完善，现有分税制下也存在诸如地方财权与事权不匹配，转移支付制度不完善，税制结构不合理，征管制度不科学等问题，这些问题需要我们按照全面深化改革的要求，认真研究，切实解决。

一、分税制改革实现了财税体制“由统到分”向“统分结合”的历史性跨越

1978年党的十一届三中全会后中国拉开了改革开放的大幕，财税领域在这个特殊的历史转折时期逐步形成了地方财政包干体制。这一体制在当时的历史条件下极大地调动了地方的积极性且有力地促进了地方财税收入的增长。但包干制过分强调地方利益，极大地削弱了中央权益，造成了中央“两个比重”不断下降的同时也导致了中央“两个能力”越来越低，几乎丧失了财税杠杆，甚至出现中央向地方借钱的现象，致使中央的集权受到削弱和影响。1992年邓小平南巡讲话进一步明确了经济体制改革的方向和目标，同年党的十四大提出要统筹国家、集体和个人的利益，理顺中央和地方的分配关系，并指明应逐步实行分税制。至此，分税制改革逐步在全国实施，实现了财税体制“由统到分”向“统分结合”的历史性跨越。分税制改革主要包括划分中央和地方的事权和财权、确定税收返还数额、构建中央和地方两套财政体系和建立财政转移支付制度等。

二、实证分析税制改革对地方财政的影响

本章通过Eviews软件，构建我国地方财政和税收收入的计量模型，从而确定1994年税制改革是否对我国地方财政收入产生影响。

（一）建立计量模型

1.简单回归模型

本文建立一个简单线性回归模型如式：

x，y和u分别为解释变量、被解释变量和随机误差项。

2.自回归模型

y的现值与x的现值和滞后值以及自身的滞后值都相关，本文建立了我国地方财政收入和税收收入之间的自回归方程。分税制改革对地方财政收入是一个定性指标，具体体现在地方税收收入上，无法定量说明对财税收入的影响，所以引入虚拟变量判断财政收入变动是否由分税制改革造成。对改革赋值：改革前为0，改革后为1，建立含分税制改革因子的回归模型。下面建立我国地方财政收入的自回归模型：

其中，Y（n）表示第n年地方财政收入；X（n）表示本年地方税收收入；Y（n-1）表示第n-1年地方财政收入；D（n）为虚拟变量，当n＜1994年，D（n）= 0，表示1994年税制改革对财政收入没有影响，当n≥1994年，D（n）=1，表示1994年税制改革对财政收入有影响；a、β和γ分别表现税收、上一年财政收入以及分税制改革对本年财政收入的影响；u（n）为第n年随机误差项。

（二）模型检验

财政收入和税收收入之间是否存在因果关系通过采用Granger因果检验法来检验。由于检验法可能出现错误假象，需要先进行协整性和单整性检验，最后用虚拟变量来检验财政收入波动是否由分税制改革造成。

1.单位根检验

首先对时间序列数据进行平稳性检验，如果临界值＜ADF检验值，则被检验序列非平稳，反之则平稳。

从地方财政收入增量检验结果看，在1%、5%和10%三个显著性水平下，ADF检验统计量值为-5.344371，单位根检验的测试临界值分别为-3.886751、-3.052169和-2.666593，均小于临界值，故认为所检验地方财政收入增量为平稳序列。

从地方税收收入增量的检验结果看，在1%、5%和10%三个显著性水平下，ADF检验统计量值为-4.758763，单位根检验的测试临界值分别为-3.920350、-3.065585和-2.673459，同样均小于临界值，故认为所检验地方税收收入增量为平稳序列。

2.协整检验

用最小二乘法估计不含虚拟变量的自回归方程，并进行协整性检验以确定财政收入和税收之间是否存在协整关系，估计结果如下：

其中：回归标准差SE的值比较优良，拟合度比较高；D-W的值为2.057300，残差项基本不存在自相关性。t检验值都很显著地通过检验，回归模型中各解释变量之间存在长期均衡关系。

残差项单位根检验结果：在1%、5%和10%三个显著性水平下，ADF检验结果为-6.370695，明显小于临界值：-3.886751、-3.052169和-2.666593，残差序列为平稳序列，上述方程中解释变量之间存在协整关系。

接着做出财政收入和税收收入残差图，发现残差项波动较大，实际财政收入与回归方程所得到的拟合值有一定波动，吻合不是特别好。

3.格兰杰因果关系检验

对地方财政收入和税收收入进行格兰杰因果关系检验可以发现：财政收入不是税收收入的格兰杰原因的概率为0.2809；税收收入不是财政收入的格兰杰原因的概率为0.4327，所以财政收入和税收收入之间存在的因果关系。

（三）虚拟变量

将虚拟变量加入原回归方程结果如下：

其中：回归标准差SE的值比较优良，拟合度较高；D-W的值为2.106287，残差项基本不存在自相关性；地方财政收入变化幅度比较大的主要原因是分税制改革这个制度性因素。

之后做出财政收入和税收收入的残差图，发现残差项波动减少，回归方程得到的拟合值与实物值吻合程度比较高，可见分税制改革对财政收入造成了一定影响。

通过以上实证分析，实行分税制改革对地方财政收入产生了重大影响。同时，结合改革开放30多年来中国快速发展的实际，特别是分税制改革促进了中央和地方加大建设投入，加强税源培植，促进了中央和地方各级财政收入成倍增长，保障了中国经济的高速增长。由此，可以得出结论：地方财政收入和税收收入之间存在因果关系，分税制改革对保障地方财政收入起到了决定性作用，为建立现代财税体制开启了改革之门，为加速中国发展崛起奠定了财税基础。

三、现有分税制体制存在不容忽视的问题

从以上实证分析看出，分税制改革一方面影响了地方财政收入，另一方面也促进了中央和地方的财政平衡，保障了中国的快速崛起。但随着改革开放的不断深化、发展方式的转型升级、经济结构的优化调整以及政府职能的不断转变，现有分税制体制下存在不容忽视的问题。

（一）存在财权事权不匹配的问题

1.不平衡带来不匹配

一方面随着改革开放的深化，中国“大政府、小社会”的管理模式正在逐步发生改变，加速向服务性政府转变，部分地方政府的事权范围和支出结构相比分税制改革之初发生了很大的变化，地方财政已经实现了由“保工资、保运转”向“保建设、保民生”转变，大量的财政支出用于基础设施和民生工程等；另一方面由于中国地区之间差别大且发展不平衡，少数地区财政仍然处于“保工资、保运转”的阶段，实行统一的分税制难以保障不同地区的事权和支出需求。

2.转型期造成不匹配

当前，中国经济总量位居世界第二，人均水平不断提升，已经步入发展转型期、矛盾凸显期和改革攻坚期。在这个时期各种新问题、新情况和新需求不断涌现，迎来了经济发展和社会管理的新常态。固有的管理模式、事权划分和财权分配等难以适应国家现代化的新要求。比如，各级政府之间在事权和财权的划分上缺乏有效的协调和统筹，在事权上常常出现重叠或者留有空白。中央和地方以及部门之间存在“看得见管不着”、“管得着看不见”、“心有余力不足”、“重收费轻管理”等问题。

3.不对称导致不匹配

原有的财权、事权划分以及税种设置等沿用了20多年。发展的不断深化导致中央和地方的事权责任和收入能力不对称，直接的表现就是“地方钱不够、中央花不完”。比如：1995年至2007年的12年里，中央和地方财政收入的比重分别为52%和48%，中央和地方财政支出的比重却为29%和71%。地方财政严重“入不敷出”，不少地方政府举债搞建设以致“债台高筑”，存在严重的地方债务危机和风险。

（二）存在转移支付不完善的问题

1.转移支付结构不合理

在现有的转移支付制度下，一般性转移支付较少，专项转移支付过多，中央和各级的转移支付主要集中在基础设施建设和重大项目建设中，多数地方都是通过转移支付来搞建设，是典型的“建设财政”，甚至少数地区依赖转移支付保运转，还是“吃饭财政”。可见，现有的转移支付还没有完全转向“民生财政”。比如：2012年中央专项转移支付资金占46.7%，要求的地方配套资金过多，中央支出责任的下移，加剧了地方财政收支矛盾。同时专项转移支付资金运行效率低下，资金由中央到省级再到市、县，中间环节多，后续监管弱。

2.转移支付分配不平衡

中央和各级的转移支付往往与项目捆绑在一起，各地争取项目和编报项目的力度决定了转移支付资金的额度，导致了各地转移支付资金分配不平衡，存在“会哭的孩子有奶喝”的问题。

3.转移支付监管不到位

一方面中央的几千近万亿转移支付资金分布在各个部委，这些资金如何分配往往就是司长和处长说了算，有时甚至凭人情、凭关系，缺乏科学的计划和有效的监督，导致各地都争着“跑部钱进”，所以其中也存在腐败的风险。近年来中央查处的腐败案件很多就是因为违规批项目、批资金，且多发生在转移支付的分配环节。另一方面中央的转移支付资金下拨后，中央和各级的监管也不到位，这些资金很难完全做到“专款专用”。

（三）存在税制结构不合理的问题

1.增值税比例过高

1994年的分税制改革突出了增值税的作用，致使增值税比重过高，所得税比重较低，没有发挥所得税在稳定经济方面的作用。一方面在目前的税制结构下，一旦经济出现波动，税收收入很难据形势迅速做出反应，从而限制了税收调节经济的杠杆作用。另一方面高比例的流转税也减少了地方政府的财政收入。比如：目前地方政府在增值税中占有25%的比例，所得税中占有40%的比例，这就使得地方税源不足，并在税种征收上失去信心。

2.地方税过于分散

目前地方税大多数比较零星，税基窄、稳定性差，现行的地方税包括营业税，地方国有企业、集体企业、私营企业缴纳的所得税，个人所得税，城建税，资源税，城镇土地使用税，耕地占用税等。除营业税和地方企业所得税之外的其它各小税均存在着税源分散、征管难度大、收入不稳和成本高等问题。

（四）存在征管制度不科学的问题

1.财税机关层级多

我国地方税务机关层级过多、行政效率低下、征管制度比较落后。我国每一级政府都会设立相对应的一级税务机构，每个层级又包括国家税务局和地方税务局，从上到下形成了一个金字塔状结构，省级指令一级一级的向下传递到达基层税务机关，基层信息则向上一层一层的到达最高税务机关，信息传递不顺畅、不便捷、不迅速，容易产生信息滞后、漏报，最终导致决策失误、滞后等问题。

2.财税征管人员多

分税制改革后实行的国地税分设在一定程度上存在机构、人员重置浪费的问题，造成了我国财税征管人数居高不下。比如：2003年我国税务人员是美国的12倍、日本的10倍、加拿大的21倍，不仅增加了征税成本，而且很容易转嫁他人，造成纳税人逃税和避税。

四、全面深化改革、强化顶层设计，着力构建现代财税体系

党的十八大吹响了全面深化改革的号角，各项涉及国计民生的重大问题的改革已经全面启动。鉴于现有分税制逐步暴露的一些问题以及实现中国梦的现实需求，需要顶层设计、自上而下、积极稳妥地推进和深化财税体制改革，着力构建与推进“四个全面”要求相适应的现代财税体制。为此，提出以下政策性建议。

（一）明确各级财权事权

按照国家治理现代化的要求，进一步推进政府机构改革、行政审批改革，加快转变政府职能，打造服务型政府。要进一步规范政府职能，在完善各级政府“权力清单”、“责任清单”的基础上，强化各级政府财权、事权的划分和界定。要确保政府支出责任与经济发展水平相适应，明确支出范围主要在国家安全、社会稳定和宏观调控等方面，减少政府直接参与经济建设等行为。要全面梳理中央和地方各级的支出责任，理顺中央和地方的支出结构，适合中央的支出划归中央，属于地方的支出则由地方负责，中央和地方共同承担的由中央和地方按比例分担，着力构建“财权事权相匹配，中央地方相协调，权力责任相统一”的政府支出责任体系。

（二）规范转移支付制度

中央和各级的转移支付制度是一次再分配、再平衡的过程和手段，对于保民生、保根本、促发展、促转型等具有重大作用，需要进一步坚持和完善。在转移支付总量上，要按照民生财政的要求进一步扩大中央对地方的转移支付规模和力度，确保能够支撑地方政府的正常运转，保障居民的基本生活水平。在转移支付结构上，要破除转移支付项目化、部门化的束缚，切实调整“两个比重、加大两个力度”，进一步加大一般补助的比重，缩小专项支付的比重，进一步加大向困难地区倾斜力度，加大向民生领域倾斜力度。在转移支付管理上，要进一步强化资金监管，提高资金使用效率，加大财政转移支付资金直接拨付力度。

（三）优化地方税制结构

按照“税收法定”的要求，科学确定地方主体税种，完善流转税制度，进一步提高地方税种的稳定性，拓展地方税征管空间。一是要全面推进“营改增”。营业税税源广、收入多，同时它作为流转税的一种，在流通环节征收，应该作为地方税的主体之一。但由于营业税税率偏低，不利于地方财政收入的增长，目前的“营改增”将原来的交通运输业和部分现代服务业改征增值税，新增两档税率，现代服务业为6%，有形动产租赁为17%，建筑业和交通运输业为11%，这些都极大地增加地方政府财政收入。接下来需要不断巩固和扩大“营改增”工作成果。二是要统一规范所得税。随着经济的发展和收入的增加，我国所得税的比例将逐步提高，成为地方的主体税种之一和重要支撑。针对目前我国所得税制存在的问题，下一步要将各类企业所得税税基统一，规范税前扣除标准，同时进一步加大个人所得税征管力度，进一步提高个人所得税在税收总量中的比重。

（四）深化税务机构改革

在机构设置上，要按照设置科学、管理规范、征管高效的要求，深入推进税务机构改革，打破垂直结构，减少管理层次，增加横向管理幅度，实行扁平化管理，提高征管水平和效率。要按照转变政府职能的要求，畅通内部信息传递、决策执行的实效，推进税务工作规范化、透明化和公平化。在管理体制上，要大力推行“省直管县”和“乡财县管”的财政管理体制，减少管理层次，完善中央、省、市县三级财政管理体制。同时，探索国地税机构合署或合并的工作试点，进一步整合税务机构、人才、资源和信息，为构建科学的现代财税体系夯实基础。

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F810.422

A

1672-4658（2016）01-0095-04

2015-10-27

胡昊（1992-），女，安徽青阳人，安徽大学，硕士，主要从事财税研究.