摘要

环境污染已经成为困扰中国城市可持续发展和新型城镇化建设的重要问题。在新型城镇化的进程中，地方政府的治理策略面临着从以经济增长为中心向经济增长与环境治理并重的转型困境。在这一转型背景下，本文认为，地方政府的环境治理行为主要包含三个方面的内容：地方政府自身的环境治理行为、地方政府与地方政府之间的协作治理行为、地方政府与民众的环境协作治理行为。每一种地方政府环境治理行为都会受到不同因素的激励或制约。本文通过对官员晋升锦标赛、短任期制与官吏分途的分析，环境治理合作的群集型网络和松散型网络的探讨，以及对邻避抗争与公民参与的分析，提出地方政府自身环境治理行为的选择受到地方官员的晋升锦标赛、短任期制与官吏分途的影响；地方政府间的环境协作治理行为受到彼此权衡合作风险与收益结果的制约；地方政府与民众的环境协作治理行为受到地方政府与民众环境风险信息沟通情况和协商缓解机制建立与否等因素的影响。基于此，本文提出需要在构建与地方官员治理动机相兼容的激励机制、地方政府间高度集群型协作契约的签订与执行，以及民众对地方环保政策的参与机制和邻避冲突的缓解机制等方面进行改革，从而更有效地推进地方政府的环境治理。

关键词 新型城镇化；地方政府；协作治理；环境治理行为

中图分类号 D035.5 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）08-0063-07

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.08.010

伴随着中国经济日益繁荣，民众越来越多地要求有一个清洁、绿色、健康的生活环境。而近年来各地环境污染和邻避抗争事件频发，也使得地方政府不得不重视环境保护。无论是武汉汉阳生活垃圾焚烧厂违规焚烧危险废物、甘肃武威市荣华工贸集团向腾格里沙漠腹地违法排放污水，还是福建漳州古雷石化厂PX项目的爆炸，这些事件都造成了周边环境污染、农作物减产、附近民众健康受损等诸多问题。在当前，环境污染问题已经成为困扰我国城市可持续发展和新型城镇化建设的重要因素。因此，如何将地方政府的环境保护目标提高到与经济增长、社会发展目标同等重要的地位是当今推进新型城镇化进程的首要任务。在这一过程中，深入探讨地方政府环境治理行为的影响因素及其环境治理行为的转型就显得尤为重要。

1 府际关系视角下的地方政府环境治理行为

地方政府的环境治理行为是近年来国内外学者普遍关注的议题。很多学者从政府层级的纵向视角探讨了集权与分权体制对我国地方政府环境治理行为的影响。钱颖一[1]等学者认为，“中国特色财政联邦主义”为地方政府参与经济发展创造了强有力的动机。同样地，戴慕珍[2]指出，自负盈亏的财政体制让地方政府更愿意参与到有利于增进经济发展和地方财政收入的活动中。所以，李侃如[3]认为，由于中央政府对地方政府的纵向经济分权，使得地方政府的自主空间加大，地方政府优先发展经济的动力十足，而对于环境法律法规的执行却非常有限。因此，经济分权为地方政府创造了强有力的逐利动机，而对于地方政府环境保护职能的激励则不足。

地方政府对于经济发展的偏好直接影响着地方环保局环境治理职能的发挥。有学者指出，地方政府环保执法不利的一个重要原因在于环保部和地方政府对于地方环保局的双重管理。地方环保局虽然受国家环保总局和省环保局的业务指导，但其事实上受到所在地地方政府在预算资金、人事任免等方面的实质性制约。“‘放权让利改革不仅影响了地方政府执行中央分配污染物减排指标的意愿，而且在部分地区还影响了当地环境治理的能力”[4]。也有学者认为，对于地方政策执行者的道德激励和纪律惩戒的不足，以及压力型的政治激励方式，使得地方政府在环境政策执行中出现偏差[5]。因此，周黎安用“行政发包制”来解读中国中央与地方政府的纵向关系，认为中央政府把大多数溢出效应明显的公共服务，如环境保护、社会保障等，都发包给了地方政府，而中央政府的出资比例却较低[6]。这种行政发包制聚焦在政府的纵向层级，并不鼓励各个地方政府之间的横向联系[7]。此外，荣敬本[8]等学者认为，中国自上而下的“压力型体制”造成了县级政府设置经济发展的“硬指标”并用“一票否决”的方式对下级层层施加压力，这一体制阻碍了地方政府对于环境保护等公共事务方面的有效治理。

在横向府际关系方面，有学者指出地方政府之间在生态治理整体目标上的偏好差异、生态协作治理的公共物品属性的不同，以及地方政府合作成员间影响力的不均衡都会影响地方政府协作治理行为的达成[9]。我国地方政府在环保领域的合作行为往往受到区域地理特征的限制，通过选择与邻近区域合作，降低环境问题产生的社会成本，从而形成共享型网络治理[10]。也有学者提出，地方政府“横向问责机制的不健全和纵向问责机制的局限性，使得财政收益最大化逐渐成为支配地方政府行为的主导逻辑，并最终导致了政府选择性履行职能的局面”[11]。还有学者认为，地方官员晋升的政治锦标赛对于地方政府间的经济竞争激励过度，而对于环境的合作治理行为却激励不足。由于相邻近的地方政府都担心经济发展和环境保护成果的正溢出性，导致了省区交界处地方经济发展缓慢和环保问题突出的局面[7]。

综上所述，学者们的研究集中于我国纵向与横向的府际关系对地方政府环境治理行为的影响。纵向的放权让利改革和行政发包制使得地方政府把过多的精力放在了经济增长方面，忽视了环境保护职能的发挥，同时也导致了横向地方政府间的激烈竞争。在这种情境下，地方政府间的横向联系不被鼓励，环境协作治理的意愿不强。然而，随着我国经济增长与环境污染这对矛盾的日益凸显，地方政府环境治理行为和策略的转换在所难免。在这一转换过程中，地方政府环境治理行为仍会受到诸多因素的激励与制约。

2 地方政府环境治理行为的激励与制约

在当前中国的增长模式不得不由工业社会的经济增长范式向限制工业增长的生态范式转型过程中，地方政府的环境治理行为主要包含三个方面的内容：地方政府自身的环境治理行为、地方政府与地方政府之间的协作治理行为、地方政府与民众的环境协作治理行为。每一种地方政府环境治理行为都会受到不同因素的激励或制约。

2.1 地方政府自身环境治理行为的激励与制约因素：晋升锦标赛、短任期制与官吏分途

地方政府自身环境治理行为的选择受到地方官员晋升机制的直接影响。长期以来，我国地方官员的考核和晋升机制是以经济增长为核心指标或“硬指标”的。因此，地方领导人为了在“政治锦标赛”中获得比其他地区领导人更多的晋升机会，就会投入大部分精力关注经济发展情况，忽视本地区的环境保护。为了经济发展，地方政府之间“以邻为壑”展开恶性竞争，甚至不惜纵容企业的排污行为。这是改革开放30多年来，中国区域经济发展在某些方面的真实写照。随着我国经济增长与环境污染这对矛盾的日益凸显，中央政府开始强化环境保护的重要性，并下达主要污染物浓度和能源效率作为考核地方政府环保绩效的约束性指标。虽然地方领导人面对如此多的“约束性指标”不可能一一兼顾，而仍然会以自己的仕途为主要考虑因素来进行政策的取舍，但是地方政府的环境治理行为也在悄悄发生着变化。比如，虽然经济增长率仍然是官员升迁的指挥棒，但如果城市的环境状况改善了，城市的市长也更有可能获得升迁[12]。所以，激励机制一定要与官员的动机相兼容。如果二者不能兼容，再强的激励机制也无法激励地方官员实施强有力的环境治理行为。

其次，地方政府环境治理行为与我国地方官员的短任期制、回避制度和官吏分途的历史密不可分。自秦汉以来，我国地方官员皆有任期且任期较短。以宋代开封府尹一职为例，从建隆元年到崇宁四年这145年间，曾有183人担任过此职，平均任期不足10个月[13]。地方官员的任职制度也禁止官员在本地任职。例如，清朝地方官员不允许在距家乡500里以内的邻省任职，同宗和外亲姻亲也不能在同一省任职[14]。地方官员的短任期制和回避制度从某种程度上衍生出了官吏分途的局面。在我国历史上，官是行政体系内部正式任命的，吏则是游离于官僚体制外的行政辅助人员。地方官任职几年后就会调迁或晋升，而胥吏则继续留在本地工作，久而久之，就形成了“流动的官和固守的吏”的局面[15]。在现代行政体制中同样部分延续着这些制度。建国后，我国地方官员的任期是三年，后改为五年，但真正任满且实现连任的官员几乎没有[13]。而且，地方官员大都不在本地任职，《国家公务员法》规定领导干部不得在本人成长地（原籍）担任县长和县委书记。此外，虽然胥吏在现代社会中已经消失，但官吏分途的局面却以另一种形式保存了下来。在基层政府中有升迁机会的只是县、乡的几位主要领导，普通办事人员则大多会在一个地方政府工作到退休，很少有流动机会。而这些一般办事人员恰恰是熟悉情况的“本地人”，他们比从外地来到市、县任职的最高领导们更了解本地区的情况，也更关心本地区的可持续性发展。

因此，在短任期制、回避制度和官吏分途的共同作用下，地方的最高领导人出于自身升迁的考虑，往往关注收益大、见效快的经济发展项目，而作为“外地人”的他们对于所任职地区的环境保护、教育发展这些投资大、见效慢的公共事务却常常“忽视”。然而，固守在当地的、作为“本地人”的普通公务员则会更多地考虑地方的利益，更为关心当地的公共事务治理如环境保护、教育发展等。这一官吏分途的情况在基层政府领导与普通公务员对具有环境污染的“邻避项目”的上马过程的分歧中体现得最为明显。比如在2014年，从外地调至湖南省平江县任职的某县委书记为了尽快让该县摆脱贫困，提高本地经济水平，积极地吸引某火电厂项目落户平江。但是作为“本地人”的县委县政府的其他领导和公务员却不同意建设这个邻避项目，因为他们担心火电厂项目对他们自己家乡的青山绿水带来环境危害。这些基层公务员认为县委书记这个“外地人”任职几年后就会离开平江，他只会关心这个邻避项目带来的短期利益以有助于自己的政绩提高和职位升迁，而不关心项目运行之后对当地环境可能造成的长期危害[16]。还有学者从相反的角度印证了官吏分途对于地方政府治理行为的影响。该学者通过对1995年中组部表彰的100名全国优秀县（市、区）委书记进行的追踪观察发现，在这100人中有17人是在其成长地（原籍）任职的，且政绩卓著[17]。因此，如果地方最高领导者是“本地人”，那么他们更可能关心当地的环境治理。

2.2 地方政府间环境协作治理行为的激励与制约因素：权衡合作治理的风险与收益 环境污染治理已经成为今天中国地方政府必须面对的议题。经济发展主导下的“以邻为壑”式的恶性竞争显然已经不适应中国新型经济增长模式的需求，也不符合新型城镇化建设的要求。与此同时，很多环境污染的治理需要各个地方政府联合起来进行跨越行政区的协作治理。因此，各个地方政府都意识到合作治理环境的重要性。在这一过程中，地方政府与地方政府之间的治理行为会受到彼此间对于合作风险和交易费用权衡结果的影响，从而形成两种不同的治理网络。

2.2.1 群集型网络

在都市圈环境污染治理中，如果地方政府之间彼此有合作的历史，并且有着良好的信任关系，那么他们一般愿意建立一种经典的群集型的闭合三角网络。因为这样一种高度群集型网络能够实现地方政府间的互惠，并且可以确保在网络中的成员按照契约博弈规则来行动，为区域环境治理提供广泛的监督机制[18]。如图1所示，实线代表着现实存在的契约关系，虚线代表契约一方城市A的选择。当城市A在考虑与城市B还是城市D签订协议时，城市A往往会选择与城市D建立契约关系，这样城市A、C、D之间就形成了一个高度群集型的闭合网络。在这样的网络中，每一个地方政府都有能力强加约束责任给那些试图逃避或有机会主义行为的政府，从而保证区域大气污染或水污染的有效治理。为了保证协议条款得到履行，合作收益得到实现，协议各方会愿意与其他地方政府形成协议。从交易成本的角度看，高度群集网络的好处就是减少了监管和执行责任的成本。所以，其他地方政府将会避免进行有利于自己而损害协作伙伴利益的战略选择。因此，在我国京津冀、长三角和珠三角都市圈的环境治理中，高度群集网络会更好地促进各个地方政府推进环保治理，但这种网络模式的启动成本较高，需要合作各方地方政府在协商、执行环保契约中投入大量的时间、资源和努力。

2.2.2 松散型网络

在有些时候，地方政府也愿意选择具有排他性的合作伙伴签订契约来进行环境治理。由于治理能力的不同，都市圈中的小型城市往往愿意与大型城市或距离较远的地方政府签订契约，而不愿意与类似的小型地方政府签订排他性契约，因为小型的地方政府没有充足的资源帮助他们一起进行大气或水污染的治理[18]。如图2所示，当城市A在考虑是与城市B还是城市D构建契约关系时，城市A宁愿与城市 B 建立协议，因为城市 B 与城市 A目前的合作者没有契约责任关系。这样在区域大气污染、水污染等环境污染事件影响到A和C的情况下，A将会拥有与B接近的排他权。另一方面，如果城市 D对A和C都有契约承诺，在不使得D的可用资源超载的情况下，D不太可能比B提供更多的契约资助给城市A。因而，尽管城市A与城市B签订合作协议会导致管理和执行成本的升高，但是城市A可以利用它与城市B的特权排他性，获得更多的治理资源。这种松散型的网络可以让某个地方政府与多个地方政府进行磋商博弈，从而达成合作协议。因此，现阶段在中国都市圈地方政府环境协作治理中，有些地方政府也愿意与其他地方政府签订排他性协议，从而形成松散的区域环境治理网络。这种合作网络有利于大城市与小城市联手共同治理环境污染，但对于整个区域环境治理而言，松散型治理网络在对于地方政府的监管、契约的履行等方面还有很多不足，还需要慢慢向高度群集型网络转变。

2.3 地方政府与民众间环境协作治理行为的激励与制约因素：邻避抗争与民众参与 在当今地方政府的环境污染治理中，地方政府与地方民众的互动也日益凸显，地方政府与民众间的环境治理行为在“邻避设施”的建设中体现得最为充分。邻避设施一般是指垃圾填埋场、废物处理厂、火力发电站等可能具有负面影响的设施[19]。由于地方民众担心垃圾填埋场、废物处理厂等邻避设施对于他们自身健康、社区环境和财产价值带来的诸多负面影响而进行的排斥性的“别建在我家后院”（Not in My Backyard，NIMBY）的反对行为，就称之为邻避抗争[20]。邻避抗争是世界各国城市化进程中都曾经历的社会现象。地方政府批准兴建邻避设施属于带有负面环境影响的发展政策，这类政策的成本与收益分配不均衡，因此邻避设施往往被人们视作“公共劣品”（public bads）[21]。邻避项目对于环境质量和人类健康等的风险与成本呈现地理上的集中性，然而这些项目的收益却被这个地区之外更多的人所享有。因此，这类政策容易引起大量的冲突，而邻避抗争就是这类政策引起冲突的表现形式之一。

邻避抗争的出现源于地方政府与民众在邻避风险方面的信息不对称。由于地方政府决策的不透明，导致了民众与地方政府对于邻避设施所带来的环境风险的信息方面不对称，这也是导致我国近年来邻避冲突频发的重要原因之一。邻避抗争事件的出现也表明了公众对于地方政府信心的下降，他们质疑地方政府是否与官方专家、邻避企业“合谋”来隐瞒邻避设施带来环境风险的事实真相[22]。作为地方公众参与政府决策的方式，邻避抗争很显然影响着地方政府的决策过程，从而影响着其环境治理行为。有学者研究发现，公众对环境问题的关注程度越强，市长就可能更努力地治理污染[12]。为了回应民众的需求，地方政府需要采取各种措施缓解邻避冲突，与邻避企业一起用各种方式补偿邻避风险的受众。

然而，在中国的邻避抗争实践中，地方政府大都以邻避设施的停建、缓建或易址来解决冲突[23]。这种生硬的处理办法并不能从根本上解决邻避冲突。我们看到的实际情况是：一个地方的邻避冲突结束后，在其他地方政府又会再次上演类似的邻避抗争事件。因而，地方政府对于邻避设施类环境治理行为的表现是比较无力的。在这种情况下，地方政府需要构建一种基于“制度缓解”的邻避冲突解决机制[24]，在邻避项目的决策过程中邀请民众参与，并通过货币形式或非货币形式对民众进行补偿[25]。这种缓解机制的建立，能够把邻避冲突这一城镇化进程中的常态冲突纳入制度化的途径，也为未来中国地方政府环境污染治理行为的转换指出了方向。

3 新型城镇化进程中地方政府环境治理行为的转型 在我国新型城镇化的推进过程中，环境治理的危机促使各个地方政府在自身环境治理行为、与其他地方政府间的协作治理行为，以及地方政府与民众的环境协作治理行为等方面进行着现代化的转型。

3.1 构建与地方官员治理动机相兼容的激励机制

在我国目前的地方官员考核体系中，环保指标与地方官员升迁的联系不紧密，地方官员忠实地执行环保政策并不能获得更多的升迁机会，相反却可能从牺牲环境发展经济中获得更多的认可和成就感。有学者指出，在我国当前环境政策的执行中，现有的财政投入和管理模式不足以从物质上激励地方政府忠诚地执行环境政策，而地方政府采取抵制或变通的方法消极执行环境政策反而会带来更多的回报[26]。另外，在具体执行环境政策时，地方政府没有相应的权力和财力支持，中央政府的事权下移，财权上收的财政集权模式也在很大程度上限制了地方政府的环境治理行为。这种激励的倒错结构恰恰与地方政府环境治理的目标相背离。因此，如何创新相关激励机制，从政治晋升、经济授权和道德鼓励等层面真正激励地方官员有效地执行环保政策，使激励机制与地方官员的实际治理动机相兼容是推进地方政府有效环境治理的必要途径。

值得注意的是，在2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等四个文件，强调了环境保护中的党政同责、领导干部自然资源资产离任审计和损害生态环境终身追责等。这是在地方官员政治激励方面所做出的初步努力。

3.2 加强都市圈地方政府高度群集型协作契约的签订与执行

由于目前中国各个都市圈地方政府间的跨界环境污染问题非常严重，地方政府联合起来进行跨域协作治理已经成为一种共识。在这一过程中，府际契约的签订成为当代中国区域治理的一种重要的制度创新形式[27]。府际契约是指地方政府间的书面协议。这些协议规定了地方政府间的工作划分，这些划分可能会要求或不要求地方政府间资金的交易，即有些协议要求接受服务的地方政府要给提供服务的地方政府一定的费用或其他形式的回馈，有些协议则不要求接受服务的地方政府做任何回馈[28]。这种正式的府际契约能够较好地推进我国都市圈各个地方政府实现实质性的合作。都市圈地方政府建立在高度群集型网络基础上的协作契约可以更好地确保各个成员按照契约规则行动。在互惠互利的基础上，这一闭合网络形成了广泛的监督机制，约束或限制了成员的机会主义行为。而建立在松散型网络基础上的地方政府“两两”之间的横向协作契约，对都市圈各个成员的监管和契约执行方面的约束力度都不够。因此，都市圈地方政府签订高度群集型的协作契约，将更有利于契约的执行和环境治理合作的实现。当然，契约的履行还需要建立协作契约的绩效考核和问责机制[29]，否则一个形式上完美的府际协作契约在执行过程中也可能达不到预期的绩效。

3.3 建立民众对于地方环保政策的参与机制和邻避冲突的缓解机制 地方政府需要在环保政策制定初期就公开环境风险信息，鼓励民众积极参与，将科普与政策咨询相结合，这样才有助于缓解公众对于地方政府的不满情绪。尤其像邻避设施这样的项目，地方政府需要开通协商性对话渠道，鼓励社区居民直接参与项目的决策过程[30]。因此，有学者建议采取“就建在我家后院”（Yes， in my backyard，YIMBY）的邻避政策，让民众对于邻避设施可能产生的环境风险有一个全面的认识，并就地方政府和邻避企业给予该社区的优惠政策公布于众[31]。

在政策的执行阶段，地方政府需要建立缓解机制，积极地与当地民众沟通，并提出对于邻避设施周围社区的保护与补偿措施等，使得地方政府、邻避企业和民众之间达成某种妥协，从而化解冲突或最小程度上降低邻避抗争的强度。在世界各国的实践中，由地方政府协调，邻避企业为邻避设施周围社区民众提供各种形式的补偿是较为有效的缓解措施。例如，有的邻避设施的开发商负责免费给当地居民清理垃圾[32]，有的开发商出资在当地设立健康医疗中心回馈当地居民，或者用财产价值担保的方式来保证邻避设施周围的财产不因邻避设施的存在而贬值，即如果附近居民要出售房屋，由于邻避设施的存在而贬值的部分，可由邻避设施的开发商按照市场价格来补齐差价，从而弥补当地居民的损失等等[25]。4 结 论

中国社会在经历了30多年经济的高速增长之后，正面临着经济与社会发展的转型。在这样的时代背景下，地方政府需要把发展的逻辑和治理的逻辑结合在一起，治理策略需要从以经济增长为中心转向经济增长与环境治理并重[33]。在转型过程中，地方政府的环境治理行为会受到诸多因素的影响，其中①地方政府自身的环境治理行为会受到地方官员的晋升锦标赛、短任期制与官吏分途的影响；②地方政府间的环境协作治理行为受到彼此权衡合作风险与收益结果的制约；③地方政府与民众的环境协作治理行为受到地方政府与民众环境风险信息沟通情况和协商缓解机制建立与否等因素的影响。基于此，应该构建与地方官员治理动机相兼容的激励机制、加强都市圈地方政府高度群集型协作契约的签订与执行、建立民众对于地方环保政策的参与机制和邻避冲突的缓解机制，从而缓解经济发展与生态环境之间的利益冲突，实现经济增长与环境治理的协同发展。

与此同时，都市化或城镇化一直是中国现代化进程中的重要表现形式。在这一过程中，环境污染的危机同时威胁着城市与乡村，而中国城市的发展对于乡村环境的侵蚀，也必将影响到城乡共同的发展。城乡经济发展和公共服务提供的不平衡，以及由此引发的环境污染分配的不公平是新型城镇化必须面对的问题。乡土的重建需要城市与乡村的共生，如何实现城乡整体空间场域的环境合作共治，或许是新型城镇化背景下研究地方政府环境治理行为的另一重要意义所在。

（编辑：王爱萍）

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