“工伤先行支付”为何落地难？

今年是工伤保险先行支付制度在我国司法实践的第5个年头。近日，北京义联劳动法援助与研究中心（以下简称北京义联）公布的工伤保险待遇先行支付制度实施5周年调研报告称，该项制度实施5年来实施效果日益显现，但在实践层面仍有待完善。

实施效果显现，问题仍然存在

北京义联的报告显示，从2011年该制度确立至今年4月30日，除宁夏回族自治区、青海省和西藏自治区外，有关先行支付进入司法程序及劳动者胜诉的案例，已覆盖28个省份。这表明，该项制度实施5年来覆盖面越来越广，实施效果日益显现。

以江苏省南通市为例。该市逐渐摸索和积累出一套行之有效的做法和经验。5年来，南通市受理并支持了236例工伤保险待遇先行支付的案件，共支付金额878.6万元。该市社保经办机构还专门聘请律师负责追偿先行支付款项的诉讼和其他法律工作。

据悉，此次关于工伤先行支付制度的调研报告，是北京义联组织的第四次调研。该研究中心主任黄乐平介绍，尽管该项制度有了全国覆盖的实践效果，但阻碍这一制度推进的问题依然很多。

将前三次调研结果与本期报告进行对比发现，过去存在的绝大多数问题仍然存在，已成为困扰工伤先行支付推行的“顽疾”，严重影响了广大劳动者合法权益的保障，使该项制度的立法本意在很大程度上未能实现。如，部分社保经办机构对先行支付申请的拒绝情况仍较严重，行政诉讼几乎成为获得先行支付的前置程序，“用人单位不支付工伤保险待遇”的证明十分困难、缺乏实施细则仍然是拒绝支付的常见理由。

缺乏配套措施，未建监督机制

该报告内容基于北京义联研究员过去5年的跟踪研究，通过中国裁判文书网检索到的全国范围内117个司法判例，对工伤先行支付制度的一线经验和具体困难，从劳动者、社保经办机构和法律工作者等多个角度出发，从制度设计、行政推进和根本原因三大方面，对存在的问题进行了分析。

一是工伤先行支付制度严重缺乏可操作性的配套措施，也缺少除人社部门外，法院、银行及工商、公安等部门的相应支持。二是从社保经办部门的内部机制和规则设置来看，与该项制度相适应的观念尚未普及，包括审计、批准、责任归属等多方面的配套机制还未完善，致使社保经办机构面临着多重困难，在执行工伤先行支付制度中力度不足。三是劳动者受制于自身的弱势地位，无法有效地对该项制度运作过程进行监督，很难将现存问题反馈给决策者，造成了制度落实缺少动力。

加大处罚力度，推动制度落地

近日在北京义联召开的座谈会上，北京大学法学院教授叶静漪、清华大学法学院教授郑尚元、中国人民大学劳动人事学院教授孙树菡等专家学者和全国总工会、人社部以及北京西城区的有关负责人和法律人士，就如何解决工伤先行支付制度实施5年来面临的问题提出了意见和建议。

对于工伤先行支付的时效问题，专家提出，应借鉴商业保险的经验，建立社保经办机构介入工伤事故现场调查的机制，并开通工伤保险基金在医疗系统内直接垫付的“快速应急通道”，避免劳动者因经办机构或用人单位的拖延，以及司法程序过长，不能及时获得先行支付款。

对于先行支付后，社保经办机构向用人单位追偿款项困难的问题，一些律师建议，对拒不偿还的用人单位和相关责任人要进行严厉处罚，对经法院判决后仍拒不执行情节严重的，应按照《刑法》中拒不执行判决、裁定罪来处理。

同时，为避免用人单位恶意注销、转移财产，名下无可供执行财产等问题出现，应建立相应机制，将用人单位的法定代表人、股东等管理人员的个人财产纳入追偿范围，对符合条件的人员，根据最高人民法院的规定，列入“失信被执行人名单”，对其个人的出行、出境、贷款等行为予以限制。（冯淮河）