吴可人

王阿姨的城市梦

吴可人

王阿姨已经在我家做钟点工5年了。王阿姨老家在重庆市忠县山区农村，来杭州打工10余年。她非常勤快，目前同时为5户人家做钟点工，月收入8000元。

这两天王阿姨正忙着搬住处。因为之前长期租住的城西某小区地下车库被列入杭州迎接G20峰会市容整治范围，她无奈搬到仓前某小区一间群租房。搬家后，王阿姨每月房租支出从650元增至1100元；出工单程耗时从20分钟延长到1小时左右。受此影响每天不得不少做2小时钟点工，月收入减少1000元。

沿海城市似乎不欢迎外来务工者，城市发展中常常以牺牲他们的利益为代价。粗略估计，搬家造成王阿姨的辛苦钱缩水近1/5。对此，王阿姨很无奈地表示，“租金贵了，地方远了，在杭州打工越来越累，有时候真想一觉睡着，不要醒来。”王阿姨的话道出了外来务工人员在杭州生活的辛酸。在杭州安居乐业，成为大量外来务工人员遥不可及的梦想。

王阿姨的故事，典型反映了当前沿海城市普遍面临的“伪城市化”难题。大量工作和居住在沿海城市的中西部农村户籍者，大多数处于“伪城市化”状态，面临社会保障、社会服务、劳动保障覆盖的空白，不能获得住房、就业、医疗、教育等福利待遇。中国社会科学院副院长蔡昉指出，城市中外来务工人员及其家属的社会保障覆盖水平大约仅为城市户籍人口的1/10。户籍制度是阻碍外来人口城市化的绊脚石，非加快改革、务求实效不可。

户籍制度改革必须坚持的理念，是尊重每个人自由选择户籍地的权利

长期来，我国城市化的一个理念是“严格控制特大城市人口规模”。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》甚至具体对5档人口规模的城市提出吸纳人口落户截然不同的导向。2016年2月新出台的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，即便再次明确提出要进一步放宽农民转移人口的落户限制，却也再一次将超大、特大城市排除在外。这种情形，就好比规定年销售300万元以下规模的企业可以无限制增长，像苹果公司这样的大企业必须限制发展。而事实上，这种计划经济的思维，与世界发展客观规律，以及中国现实趋势显然是背道而驰的。

人口向沿海地区、向经济发达地区集聚，是一个难以扭转的客观规律。世界大都市圈人口变化趋势均证实了这一观点。以日本东京、大阪及名古屋三大都市圈在内的最活跃的太平洋沿岸地区（含埼玉县、千叶县、東京都、神奈川县、岐阜县、爱知县、京都府、大阪府和兵库县）的人口集聚水平及变化趋势为例，1920-2014年，上述地区人口从占全日本的30.4%上升至49.1%，上升了18.7个百分点。尤其是东京都市圈，人口集聚至今仍在持续，且速度并未有所放慢。但是，包括浙江省在内的长三角地区人口集聚水平正在出现下降。浙江省1859年人口占全国比重高达7.1%，2010年“六普”时的比重为4.1%，至2014年降至4.0%。

需要正视大城市远比中小城市更有效率的客观事实。有学者研究表明，与中小城镇相比，发展大城市的成本更低。超过100万人口的城市化综合成本，是人口少于10万以下的小城市的1/6到1/8，即小城镇每吸纳一个人所付出的成本，如果同样投入到人口超过100万以上的大城市，则可吸纳6-8个人。需认识到，限制超、特大城市落户以达到所谓缓解城市病的些微作用，恐难抵城市化效率整体下降的负面影响。

户籍制度改革必须解决的问题，是谁来为户籍转移的成本买单

当前，外来人口在沿海发达地区特别是超、特大城市，普遍遭遇落户难。一方面，这些地区的地方政府面临外来务工人员落户的巨大财政压力。根据“六普”数据，浙江外来人口多达1182万人，占全部常住人口的21.7%。虽然浙江较富，但约有20%的财政收入需要上缴。至少就当前而言，浙江较难为外来人口提供与省内户籍人口一样的公共服务。另一方面，这些地区外来务工人员长期供大于求，因而缺少讨价还价能力。地方政府长期来以不包含公共服务及社会福利的价格，取得外来务工人员的劳动。换言之，只要城市还能解决劳动力问题，地方政府就不太可能主动给予外来务工人员以当地户籍。

若中央政府不站在全局的角度思考问题、给予流动人口基本权益保障，而地方政府又不能或不愿为外来人口基本社保和基本公共服务买单，那么实现每个人自由选择户籍地基本上是空谈。户籍与子女上学和高考直接挂钩的制度“死而不僵”就是一个佐证。2014年以来北京实施严厉限制外来人口子女上学的政策，小学初中入学门槛陡然提高，普通高中将外来人口基本拒之门外。对于外来人口高达40%的北京而言，这样的政策无疑带来大量“妻离子散”的社会问题。

要争取由中央层面统筹解决外来人口净流入地区的人口落户及基本公共服务供给。加快开展全国人口流动的相关研究，制定符合人口向沿海发达地区集聚基本规律的全国人口分布规划。在此基础上，从全国层面建立跨省、跨区域吸纳流动人口数量与增加用地指标、生均教育经费、生态补偿、转移支付等指标相互挂钩的政策，探索将全民基础性社会保障由中央财政统筹管理的体制机制，加快消除沿海地区，特别是长三角、珠三角、京津冀等外来人口净流入省（市），在推进户籍及社保改革等方面的财政压力和思想顾虑。

户籍制度改革应该采取的手段，是坚持以市场化方式推进城乡资源要素平等交换、高效集约利用

建议以农村土地管理制度改革为突破口，赋予农民更多财产权利和土地财产处置权，推进农村产权市场化和城乡要素平等交换的改革。深入开展农村土地承包流转，建立农村宅基地用益物权保障机制；深化农村集体经济股份制改革，建立农村产权交易机制。让农民在老家不动资产变成进城的活资产，让农民进城更有保障、更有尊严、更有效率。

对于发达地区如浙江沿海县（市、区）的农民不愿放弃农村产权和待遇进城落户的，可不必采取当前盛行的“农村权益可保留、城市福利待遇可享受”的优惠政策积极吸引其到城市落户；而是要让这部分农民，即便选择继续留在农村，也能生活得更好。毕竟，户改的基本前提是“尊重每个人自由选择户籍地的权利”。浙江一些农村享有的公共服务并不少于城市，诸如医保、养老等都在加快与城里接轨，更重要的是农民享有的集体资产价值不断上升，其具有使用权的小块承包地已是一个“香饽饽”。正是基于进城落户很可能减少甚至取消农村财产权利和土地财产处置权的顾虑，浙江一些农民现在已不甚看重城市户口。

户籍制度改革的目标，是真正实现让全体居民“用脚投票”。强化市场机制下的自发城市化，推动生活成本、就业压力通过市场传导，形成个体理性下的最佳城市化。同时，要按照人口集聚的规律，优化大中小城市基础设施和公共服务设施资源配置。2016年1月1日起施行的《居住证暂行条例》，让落户特大城市多了一线希望。《条例》明确规定，在上海领取7年居住证可申请办理上海户籍。期待户籍制度关键环节的改革步伐进一步加快。

作者单位：浙江省发展和改革研究所