张昕

落实有策行动有力扎实推进全国碳市场建设

张昕

2016年是落实全国碳排放权交易市场建设重点任务的攻坚之年，启动全国碳市场已经进入倒计时阶段。应在思想上、组织上和行动上积极做好准备，统筹规划、科学实施、扎实推进全国碳市场建设

建立碳排放权交易制度具有重要意义。碳排放权交易不仅是我国运用市场经济手段实现温室气体控排目标的重要抓手，还是推进经济发展低碳转型、破解资源环境与经济发展矛盾的重要途径，并有助于新常态下形成倒逼机制助力企业实现“三去一降一补”。

建立碳排放权交易制度受到党中央、国务院高度重视，是党中央、国务院的重要战略部署，是深化经济体制改革和生态文明体制改革的重点任务。“十三五”规划纲要要求建立全国统一的碳排放权交易市场。

今年是落实全国碳排放权交易市场（以下简称“全国碳市场”）建设重点任务的攻坚之年，启动全国碳市场已经进入倒计时阶段。各省区市除了积极配合国家碳交易主管部门按时、保质完成全国碳市场建设任务外，还应在思想上、组织上和行动上积极做好准备，统筹规划、科学实施、扎实推进全国碳市场建设。

树立大局意识

碳交易试点经验表明，提高对碳排放权交易机制的认识、重视碳交易工作是顺利开展碳市场建设的根本保障。例如，深圳市主要领导直接负责碳交易试点工作，并建立专门机构指导和监管碳市场建设，有力地推动了深圳碳市场建设，保证了重点排放单位高履约率，确保碳交易机制控排成效显著。各省区市、各部门的领导，特别是主要领导要树立建立碳排放权交易制度的大局意识，以高度的政治使命感和责任感重视全国碳市场建设工作，充分认识建设任务的艰巨性、紧迫性，从思想上为顺利推进全国碳市场建设提供保障。还应加强对碳交易政策的宣传，增强重点排放单位与公众的低碳意识，为建设碳市场创造良好的舆论环境。

建立工作机制

各省区市应建立健全全国碳市场建设管理工作机制，为顺利开展全国碳市场建设在人力、财力、智力方面提供强有力的制度保障。首先，各省区市应加强组织领导，设立由主要领导牵头负责的全国碳市场建设管理机构。另外，各省区市应统筹规划地方建设全国碳市场工作，做好地方建设全国碳市场工作中长期部署。同时，各省区市还应建立国家地方联动、各部门统筹协调、责任分工明确、财政专项支持、专家支撑有力、政府企业互动、倒排建设任务、督导建设进展的管理工作机制。

完善政策体系

北京市在建设试点碳市场进程中，构建了相对完善的碳交易政策法规体系，包括出台了开展碳排放总量控制下碳交易的人大法规、碳排放权交易管理办法和17项关于碳交易市场制度要素建设的规章与技术规范等，确保了北京碳市场建设顺利进行、重点排放单位履约率逐年提高；不但实现了二氧化碳总量减排，还实现了二氧化硫、氮氧化物、PM10和PM2.5协同减排。

《碳排放权交易管理条例》（以下简称《条例》）不仅规定了建设和管理全国碳市场的基本原则，还赋予省级碳交易主管部门在碳市场覆盖范围设定、排放配额分配与管理、排放核查与管理、履约管理等方面具有从严管理的权利。省级碳交易主管部门应在总结、借鉴试点碳交易经验的基础上，结合地方经济发展与温室气体控排的实际需求，在《条例》原则框架下，按照地方从紧的原则，进一步理清全国碳市场建设路径，加强地方碳预算管理，因地制宜细化全国碳市场建设政策和技术规范，进一步完善碳交易政策法规体系。例如，制定适于地方的有偿分配配额比例及其分配方式，确定合理的配额分配调控系数和减排系数以及预留配额的比例，制定保障完成核查任务、督促企业履约的激励措施和惩罚措施等。依靠完善的政策法规体系，实现从中央到地方对全国碳市场建设的精细化管理，确保碳减排和经济发展双赢。

规范核查管理

目前，尚未出台全国碳市场排放核查法规，违法成本低，技术规范也不健全，排放核查工作不可避免地出现了一些问题。现阶段必须从政策法规体系建设、管理机制建设和能力建设等方面入手，严格规范排放核查管理。

碳交易主管部门应深入总结试点经验，加快出台排放核查规范。碳交易试点经验表明，建立高效的碳市场排放核查机制首先必须建章立制。碳交易试点地区在优化核查流程、建立核查机构内部审核制度、建立核查评估机制、开展核查能力建设等方面积累了许多重要经验。碳交易主管部门应在深入归纳总结试点碳交易排放核查工作经验的基础上，梳理出核查管理与技术的难点和重点，加快制定与出台针对性强、操作性强的全国碳市场核查管理办法与技术规范，实现对排放核查、核查机构、核查员的长效化、规范化、标准化管理，满足全国碳市场建设需求。同时，各省区市应以国家建设企业温室气体排放数据直报系统为契机，按照国家技术规范要求，进一步加强地方温室气体排放数据监测与报告体系建设，构建省、市、县（区）三级温室气体排放数据报告与管理信息化平台，提升市县碳排放管理能力，逐步建立地方温室气体排放数据库。

碳交易主管部门应进一步强化排放核查管理。核查质量是碳排放权交易市场机制生命力的保障。必须分别从主管部门和核查机构入手实现对核查工作的全流程、标准化管理，以维护核查行业秩序，确保核查质量。碳交易主管部门应针对核查工作所处的不同阶段如准备阶段、实施阶段和报告阶段的特点实施分阶段管理，并完善管理内容，包括设定严格的核查机构准入门槛，制定标准化的核查流程，成立独立的专家委员会开展核查质量评估，加强重点企业排放核查报告的复查，建立核查信息披露机制，加强对核查机构的监督，加大对核查机构违法违规的处罚力度（如将核查违规处罚与核查排放量市值挂钩），建立核查工作档案管理机制等。就核查机构而言，首先核查机构应高度自律，其次要从制度上保证核查质量，如建立内部审核制度，实施核查工作质量内部规范化管理；加强核查团队建设，根据核查行业的特殊性和复杂性在核查团队中配备行业专家；建立内部培训制度，提升核查员专业素质和能力等。

另外，碳交易主管部门还要积极创新核查管理机制。例如，可以借鉴上市公司“会计审核”管理制度，并通过会计事务所开展重点排放单位排放核查工作。经过数十年的实践考验，目前已经形成了一套相对完善、科学合理、可操作性强的会计审核管理制度，参照会计审核管理制度管理排放核查，依托会计事务所开展排放核查，不仅弥补了现有核查法规不足的缺憾，还可将财务审计和排放核查相结合，加强了对重点排放单位的约束力；并可实现碳排放（碳资产）管理咨询机构与碳排放核查机构脱钩，防止核查机构既做裁判员又做运动员，从制度上避免潜在的利益冲突。

创新使用碳信用

碳市场必须具有一定的交易活跃度，必须通过透明、公平、公正的交易形成合理的碳价格，否则不能达到通过碳交易实现低成本减排的目的。深圳碳市场率先向个人和境外投资者开放，率先推出交易所配额托管制度，发行首只碳债券，设立首个碳基金，并联手银行推出配额质押贷款和绿色结构性存款业务。相似地，湖北碳市场探索推出多种基于排放配额和CCER的碳金融产品，例如，碳基金、排放配额质押贷款、基于CCER的碳众筹和远期交易产品等。这些碳金融产品一定程度上增加了碳市场的流动性，同时碳市场良好的流动性反过来又推动了碳金融产品的开发，帮助重点排放单位盘活了碳资产，为重点排放单位的减排和低碳发展提供融资渠道。因此，创新使用碳信用（如排放配额、CCER等）、发挥碳信用的投融资作用是活跃碳交易、形成合理碳价格、盘活碳资产的重要推手，有助于实现碳市场减排目标，并能发挥碳金融经济杠杆作用，引导资金更好地向低碳经济领域倾斜。

创新使用碳信用，发展碳金融必须加强碳资产管理。省级碳交易主管部门和重点排放单位应认识到排放配额是碳资产的一种形式，应充分重视排放配额管理，按照资产管理的要求和特点对排放配额进行管理，并将碳资产管理与经济发展战略相结合。省级碳交易主管部门应在政策和产业发展等方面为碳资产管理发展创造条件，积极培育碳资产管理与碳交易服务产业。重点排放单位应建立市场导向的内部碳资产管理制度，按照统筹协调、多种经营、精细化管理的原则管理碳资产。

碳交易平台是创新使用碳信用，发展碳金融的重要工具。目前，我国已经建立了8个碳交易平台，在未来的全国碳市场中不可能每一个省区市都成立自己的交易平台，这样会使得本来就相对较少的交易量更加分散，既不利于碳价格发现，还将加剧交易平台间的竞争，也不利于国家碳交易主管部门对交易平台的管理和监督。各省区市应积极参与现有交易平台建设，做强、做大交易平台，实现“一地开户、全国通行”。全国碳交易平台应通过便捷的交易系统、全流程的服务模式、市场化的运作手段，规范化的收费标准，帮助碳交易双方实现利益最大化。同时，各省区市可以现有交易平台为依托，探索灵活多样的交易方式，开发具有良好市场预期的碳交易产品和碳金融产品，使交易平台能更好地为地方创新使用碳信用、发展碳金融服务。另外，各省区市还应注重拓展碳信用市场，尝试将碳信用交易与扶贫、低碳技术推广、增加森林碳汇、碳中和、适应气候变化等国家重大战略相结合，既拓展碳信用的市场需求，又为低碳发展和生态文明建设提供资金和技术。

创新使用碳信用、发展碳金融在某种程度上增加了碳市场发生危机的风险，因此，必须加强碳市场风险预警与防控。省级碳交易主管部门和重点排放单位应建立碳市场风险评估和预警机制，针对制度风险、市场风险、技术风险、媒体风险等不同风险类型进行有效的风险管理，制定相应的应急预案。例如，建立联省预警机制、设立用于碳市场调控的政府碳基金、专项资金和配额储备、建立大宗碳信用交易担保机制等。另外，还应充分发挥碳资产管理机构和交易平台在管控碳市场风险方面的作用。

加强成效评估

试点碳市场在机制体制创新方面做了大量工作，并在温室气体减排方面取得了初步成效。碳交易主管部门应在试点碳交易的基础上，加快研发全国碳市场减排成效、减排潜力、减排成本以及碳交易对宏观经济影响的评估方法，特别是碳市场核心制度要素如排放配额总量设定、配额分配等对地区与行业经济发展影响的评估，以提高全国碳市场政策目标和手段的科学性、合理性和可行性，减少全国碳市场机制设计和运行管理中的不确定性。

落实资金保障

按照全国碳排放权交易市场建设工作部署电视电话会议要求，多数省区市积极想办法落实专项资金保障全国碳市场建设。但是，仍有一些省区市尚未落实全国碳市场建设资金，特别是排放核查经费没有到位。尤其在全国碳市场建设初期，需要投入大量财力构建技术支撑体系、管理体系、评估体系、开展排放核查工作以及加强能力建设。在排放核查能力较弱的情况下，仍需要地方政府为开展排放核查工作提供强有力的资金支持，不但有助于提高重点排放单位接受核查的积极性、增强重点排放单位对碳市场建设的信心，还是确保排放核查质量的重要保障。

持续能力建设

碳交易主管部门应组织对各利益相关方持续开展能力建设，结合全国碳市场建设工作需要和相关人员的能力进行分级、分行业领域培训，多种培训形式如上岗培训、定期培训、技术轮训相结合，特别是应注重发挥碳交易试点地区和全国碳市场能力建设中心的带动示范作用，规范培训教材，培养师资力量，建立长效的培训机制，加强能力建设考核评估，切实提升能力建设水平与成效。

总之，建立全国碳排放权交易机制仍然面临政策法规体系建设、技术支撑体系建设、资金支持与能力建设等艰巨的挑战，需要各级碳交易主管部门、核查机构和重点排放单位共同高度参与，需要各相关方践行碳排放预算管理、碳信用创新使用和加强碳交易事后评估的理念，解放思想、坚持不懈、积极探索，建立适合我国国情的全国碳排放权交易市场机制。

作者为国家应对气候变化战略研究和国际合作中心碳市场管理部副主任、研究员