规范党与人大关系的路径研究

2016-08-05莫夕成苏州大学江苏苏州215123

人间 2016年10期

莫夕成（苏州大学，江苏苏州 215123）

规范党与人大关系的路径研究

莫夕成
（苏州大学，江苏苏州 215123）

摘要：党与人大关系问题是在国家运行的最高层面上规范党政关系的重点，也是推进国家治理体系和职能能力现代化的应有之义。现今党与人大关系不清导致人大不能顺利发挥其人民民主的代议机关作用，也威胁了党的领导的地位。当前，应规范党领导下的党与人大关系，重塑人大代议机关的职能，加强党领导的合法性。

关键词：党；人大；关系；规范

党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。为此，就必须要提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平，其中最关键的就是要在国家运行的最高层面上，规范作为国家运行指向针的党和作为全国和各级代议机关的人大之间的关系。

多年来，党委代行人大职能的行为屡见不鲜，人大成为党的橡皮图章，以党代政的现象层出不穷，更有以党代法的行为，不仅威胁了党的合法性，也削弱了党的领导。

一、党与人大关系不清的现象分析

人大是全国和地方各级的最高国家权力机关，在我国政权机关中处于核心地位。为保障人大工作的顺利开展，宪法中对人大的赋权概括起来可以分为立法权、监督权、重要人事任免权和重大事项决定权。但是由于党与人大长期的关系不清，人大的这些职能或多或少都被党委代行。

（一）党与人大关系不明削弱了人大对重要人事任免权的行使。

重要人事任免权是各级人大特别是基层人大的基本职能之一。但从民主选举实践的伊始，人大就一直处在尴尬的位置上。作为率先开展基层民主实践的Q市，那里的民主选举是在人大的安排下进行的，但由于缺乏与当地党委的沟通，民选代表在最后阶段都被当地党委以各种理由而排除在正式名单之外。相反，在云南省S县进行的选举活动因为得到党委的首肯，选举活动得以顺利展开。在一些地区，由于制度的不健全，党委会将自己心仪的人选提名为村委会候选人，并让乡镇政府在选举中下达各种任务指标，让参选的其他候选人知难而退，最终让党委的人选参与到村委会班子中。地方人大的人事任免权利落到了地方党委手里，当选者也自然只对党委负责，对人大负责则成为一纸空谈。

（二）党与人大关系不明影响了人大对监督权的行使。

监督权是人大权威性的重要体现。在省级人大和享有立法权的市级人大，人大的权威性主要体现在立法上，在其他地方人大，人大的权威性则主要表现在监督权上。由于政府往往属于多头领导，上级政府、同级人大以及同级党委都对政府有监督权，加之人大都是由兼职人员组成，在监督过程中，常常出现多头监管，或者是无人监管，人大的监督权很难真正得到保障。而且由于地方人大往往与同级党委联合发文和开展活动，在发文和活动开展过程中又权责不明，人大的监督权又进一步受到威胁。

（三）党与人大关系不明削弱了人大对重大事项决定权的行使。

重大事项决定权保障了人大及其常委会对于重大事件有充分知情，并表达自己真实意愿的权利。在国家权力运行过程中，党委将决策提交人大，由人大决定党委决策的执行与否，再由具体的政府部门负责决策的具体实行。但在山东省委党校开展的一次面向人

大代表的问卷调查显示，在监督权、重大事项决定权和人事任免三项人大职权中，只有10%的人认为落实最好的职权是重大事项决定权，而认为重大事项决定权落实最差的比例高达63%。谈及影响重大事项决定权的因素，近4成的人认为是党委和人大的关系。①P42建国以来我国的权力运作模式就一直是“党委决策，政府执行”，长此以往就会有人错误地把人大行使重大事项决定权看作是与党争决策权、抢政府行政决策权的行为，这又更进一步削弱了人大对决定权的行使。

二、党与人大关系不清的原因分析

正所谓罗马不是一天建成的，党与人大关系不明也有其深刻的制度惯性原因。还有党在人大中占比不合理和法律漏洞。

（一）制度惯性导致当与人大关系不明长期存在①

党与人大关系不清有其巨大的惯性原因。政党政治的形成大概有两种路径。一种是民主途径，如西方各国，另一种是非民主途径，也就是暴力或政变。前者，政党执政依据来源于选民的支持，他们的政治行为也必定要顺从民意，执政党的政治行为被限制在行政权之内。而通过暴力夺取政权的政党为了战时需要，自然地将政治、经济、文化、立法、行政、司法，中央、地方高度整合，由于战后国家重建的客观需要，党将这种执政方式带入国家的现代化治理中，在重大事项决定、人事任命和监督上继续越过人大，将党委的决定直接下达给政府。长此以往，人们也会忽略人大的存在。

（二）人大构成人员比例不合理。

1992年9月，中共中央在《关于做好地方各级人大换届工作的通知》中提出要注意代表的广泛性和代表性，并提出中共党员在地方各级人大代表中占有的比例以不超过65%为宜，同时要保障民主党派和无党派成员占有一定比例。②P26但在我国目前的人大构成中，党委和政府代表在地方人大中所占比例高达70%，而这些党委和政府代表的政治身份以党员为主。占社会阶层比重最大的工人和农民代表在地方人大中所占的比例却不超过10%。③而且即使是这些农民和工人代表，也有许多乡镇党政领导、“劳动模范”和“先进工作者”，其他党派人士或者真正来自社会最底层的普通民众却少之又少。“官多民少，中央党员多非党员少”越来越成为我国人大发展的趋势。

当然，并不是说人大中就不应该有党员存在，脱离党的领导，就很难保证人大的发展不偏离方向。但是，人大作为全民的代议机关，若出席人大的绝大多数都是党员，那么人大发出的声音必都是来自党员的声音，人大就会成为党员的一言堂，进而成为党组织的下属机关，人大也就失去了其作为代议机关的作用。

（三）相关法律法规的缺失。

法律法规的不完善不但包括相关法律法规的缺失，也包括法律法规的不严谨，和对相关法律法规的不作为。例如，在监督权的行使过程中，由于机构设置重叠，领导分工交叉，工作权限和职责不清，对同一件事，党委、人大、政府几家都有监督权，法律却并没有具体规定，党委有分管副书记，政府同时设有分管的副市长，临时性机构和各种领导小组太多，有的领导干部所兼职务由二三十个之多,既影响了监督权的形式效率，彼此之前也会产生矛盾，威胁人大的监督权。

三、规范党与人大关系的路径

宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，管理国家各项事务的权力本是应由人民来掌握的，但我国正处于社会主义初级阶段，由于各种原因，现阶段只有通过代议的方式，通过人民选出的代表在人大代表人民表达意志。因此，要发扬社会主义民主法治最关键的就是要规范党与人大之间的关系，发挥人大代议制机关的作用。

（一）厘清党领导与人大最高权力机关的关系。

党在国家治理中扮演着领导党的角色也扮演着执政党的角色，这是我国政党模式区别与西方国家的重要标志，也是我国政党制度最具特色的一点。在党的领导下走上富强民主的社会主义道路，是党领导和执政的最终目标。坚持党的领导与“人大的权威性”，是完全一致的，“人大的权威”是人民代表大会制度在党的领导下充分发挥根本政治制度作用的体现，相反，人民权力机关缺乏权威，恰恰是党的领导方式和执政方式有待完善的体现，不利于实现和加强党的领导。④

从只能上看，政党不是国家权力机构。党对国家的作用方式是间接的，西方政党通过党团传达党的方针，影响议会的决策，把握的是国家运行的大方向，并不插手具体的行政事务。而人大作为代议机关，代表人民行使公共权力，直接影响行政事务的决定。

从权力运行上看，共产党作为工人阶级的先进分子自愿组织起来的政治组织，党的命令只对于党员有和党团有强制力，但任何党员和党团都不能直接强制命令政府和群众。而人大作为国家权力机关，它的命令对于政府、辖区内所有人民乃至政党是具有强制力和约束力的。

人大在国家治理中的地位来源于党的领导和认可；人大在国家治理中又处于核心地位，党的领导和执政权力来源与人大；中央和地方政府是由中央和地方人大选举产生，他们的行政行为受人大监督并要对人大负责。作为国家运行的重要主体，两者的地位和作用不可相互替代，如果在国家治理过程中只强调政党的作用而忽视人大，那么人民当家做主的地位就不能体现；如果只强调人大的作用忽视党，社会发展就有可能偏离方向。

（二）完善人大人员构成。

要改善人大成员构成，首先要完善对人大中党员比例的控制。当前，人们普遍认为党员在人大中所占比例以70%—73%为宜，所以首先人大必须保证剩下的27%—30%代表的政治身份真正是无党派人士或民主党派人士，而不能让党员以“农民”、“知识分子”、“工人”等身份“冒充”进非党员代表的队伍中。

其次要加强普通工农代表的文化、法律素养。对于大部分选民来说，他们想选的是一个能“有能力回应本选区人民意志、利益和需求的人”，所以，要提高人大代表对自身地位和自身角色的认识和觉悟；要加强对普通民众的素质教育和法制建设，让普通民众也具有参政议政最基本的素质和能力；同时身为官员和精英的其他代表也要在人大中支持和鼓励普通民众代表发声，重视普通民众的意见，悉心听取他们的看法。因为“不管是官员还是精英，他们在层层间接选举的架构下是无法直接回应大众的意志、利益和需求的”。⑤P989

（三）完善法律。

“职权法定”是现代政治的基本逻辑之一，党和人大关系的规范化也离不开这一逻辑。

为此，首先要完善实体法，现阶段我国的关于人大的实体法存在着规范笼统，无法操作的缺陷。例如地方组织法规定地方人大及其常委会由“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、卫生环境和资源保护、民牧、民族等工作的重大事项”，那么对究竟达到什么标准的事项才算是可以由地方人大自行决定重大事项等，法律应该更加清晰地予以界定。其次，要完善程序法，如果仅有实体法律规定，却没有具体操作步骤的相关配合，那么即使人大想行使权利也会面临着执行无门的境地。党如何通过法定程序把自己的意见转变为国家意志，党组织如何向人大推荐领导干部，执政党在人大中如何开展活动等，都要通过相关的程序法律进行规范。⑥P55

党政问题的出现，主要还是由于党的力量太强，人大力量太弱造成的。普通代表的素质和觉悟偏低，参政议政的能力不高，加之缺乏相应的法律法规的制衡，更加深了党与人大的力量对比。党在国家运行中的地位不可动摇，当下，我们必须从多方面努力，在党的领导下提高人大的参政能力，完善人大建设。

注解：

①钟丽娟，地方人大常委会重大事项决定权行使状况研究，中共中央党校学报，2013年第4期。

②赵晓力，论全国人大代表的构成，中外法学，2012年第5期。

③资料来源：张海涛，从“衡阳贿选案”论现阶段“代表构成”和代表的“代表性”问题，人大研究，2014年第3期。

④孙钦伟，进一步探索处理好党和人大的关系，上海人大月刊，2014年。

⑤赵晓力，论全国人大代表的构成，中外法学，2012年第5期。

⑥朱光磊，党政关系规范化研究，政治学研究，2004年第3期。

参考文献：

[1]张海涛，从“衡阳贿选案”论现阶段“代表构成”和代表的“代表性”问题，人大研究，2014年第3期。

[2]钟丽娟，地方人大常委会重大事项决定权行使状况研究，中共中央党校学报，2013年第4期。

[3]刘力，地方人大监督政府全力弱化的原因初探，鞍山师范学院学报，1999年第2期。