龚周杰（贵州警官职业学院，贵州 贵阳 550005）



全球化背景下的“双重国籍”探析

龚周杰（贵州警官职业学院，贵州 贵阳 550005）

摘 要：从历史角度看，在1949年以前乃至新中国成立初期，中国政府对双重国籍一直持明示或默认的肯定态度。我国现行的国籍法明确规定中国公民不具有双重国籍，这一国籍原则在当时的特殊背景下曾发挥了积极作用。但随着全球一体化的加快和改革开放的不断深入，单一的国籍政策已经滞后于国家社会的发展，改变现有的国籍政策迫在眉睫。我国应该学习其他国家的成功经验，逐步放开国籍政策。

关键词：国籍；双重国籍；国籍法

国籍对个人和国家都有十分重要的意义，我国现行法律对于国籍问题的态度是不承认双重国籍。是否承认“双重国籍”，这已成为社会的热点话题。随着全球一体化步伐的不断加快，双重国籍事关国家社会生活中的经济建设、人才引进等诸多问题。笔者尝试从我国国籍法的历史沿革、现代国籍法的发展趋势、修改国籍法的必要性、修改国籍法的措施等方面展开讨论。

一、我国“双重国籍”的渊源考察

国籍分为广义的国籍与狭义的国籍。广义上的国籍包括自然人、法人、船舶、航空器等的国籍；狭义上的国籍仅仅是指自然人的国籍而不包括法人、船舶、航空器等的国籍。笔者在本文中所提的国籍仅指狭义的国籍，是指一个人属于某个特定国家成员的一种法律上的身份，是区分本国人和外国人的法律上的标志。“双重国籍”，简言之，就是指一个人同时拥有两个国家的国籍。我国国籍法的历史并不长，在20世纪以前，还没有一部成文的国籍法法典。

（一）序幕：《中美续增条约》

1868年的《中美续增条约》（即《蒲安臣条约》），拉开了中国国籍法立法的序幕。《中美续增条约》是最早涉及我国国籍问题的双边条约，它明确了一些血统主义的国籍原则。①《中美续增条约》第5条：“大清国与大美国切念民人前往各国，或愿常住入籍，或随时来往，总听其自便，不得禁阻”；第6条：“美国人民前往中国，或经历各处，或常行居住，中国总须按照相待最优之国所得经历、常住之利益，俾美国人民一体均沾；中国人民在美国，或经历各处，或常行居住，美国亦必按照相待最优之国所得经历与常住之利益俾中国人一体均沾。惟美国人在中国者，不得因有此条，即时作为中国人民：中国人在美国者，亦不得因有此条，即时作为美国人民。”从注释的条约条款可以看出，《中美续增条约》确立的出生国籍是以血统主义为原则的，这也为后来的国籍立法开创了先例。

（二）第一部国籍法：《大清国籍条例》

1909年3月18日，清朝政府颁布了我国有史以来的第一部国籍法，即《大清国籍条例》。这一国籍法分为固有籍、入籍、出籍、复籍及附条，共5章24条。其关于国籍问题的规定，从条文内容上看，沿袭了《中美续增条约》的规定，属于典型的以血统主义为主、出生地主义为辅的原则，并且均以父系血统主义为赋予原始国籍、继有国籍的原则。由于当时的历史背景，《大清国籍条例》导致了海外华人事实上存在双重国籍。②《大清国籍条例》第1条：“凡左列人等不论是否生於中国地方均属中国国籍：（一）生而父为中国人者。（二）生於父死后而父死时为中国人者。（三）母为中国人而父无可考或无国籍者。”第2条：“若父母均无可考或均无国籍而生於中国地方者亦属中国国籍。其生地并无可考而在中国地方发现之弃童同。”

（三）第二部国籍法：1912年《中华民国国籍法》

辛亥革命以后，清政府被推翻，1912年11 月18日，中华民国政府正式颁布《中华民国国籍法》及其施行细则，两年后的1914年11月30日，中华民国政府修正了《中华民国国籍法》，颁布了新的《民国三年修正国籍法》及《中华民国国籍法施行细则》。其对于国籍的确定原则仍然沿袭了老的规定③1912年《中华民国国籍法》第2条：“有下列各款情形之一者，属中华民国国籍：一、出生时父或母为中华民国国民；二、出生于父或母死亡后，其父或母死亡时为中华民国国民；三、出生于中华民国领域内，父母均无可考，或均无国籍者；四、归化者。 前项第1款及第2款之规定，于本法修正公布时之未成年人，亦适用之。”，对双重国籍持默认的肯定态度。

从条文内容可以看出，1912年《中华民国国籍法》对原始国籍的确定仍然沿袭了《中美续增条约》和《大清国籍条例》血统主义的原则，不同之处是改变了以往单纯的父系血统主义，这体现了时代的进步。

（四）第三部国籍法：1929年《中华民国国籍法》

1929年2月5日，中华民国南京政府在修订1912年《中华民国国籍法》的基础上颁布了《民国十八年修正国籍法》，该法在原始国籍问题上原封不动地继承了1912年《中华民国国籍法》的规定，对双重国籍仍然持默认的肯定态度。

（五）新中国时期

1949年新中国成立后几年里，没有颁布新的国籍法，事实上新政府对待国籍问题的态度基本沿袭了传统的依照血统主义来确定海外中国人国籍的做法，因而还是默认双重国籍。随后由于某些原因，1955年开始至1975年期间，新中国先后同印度尼西亚、马来西亚、菲律宾等东南亚国家分别以条约、协议、公报、声明等形式，不再承认海外华人华侨及边民的双重国籍。1980年9月，第五届全国人民代表大会第三次会议正式通过《中华人民共和国国籍法》（以下简称《国籍法》），第一次以法典的形式向世界表明了中华人民共和国不承认中国公民双重国籍的原则和主张。①《中华人民共和国国籍法》第3条：“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。”第5条：“父母双方或一方为中国公民，本人出生在外国，具有中国国籍；但父母双方或一方为中国公民并定居在外国，本人出生时即具有外国国籍的，不具有中国国籍。”第8条：“申请加入中国国籍获得批准的，即取得中国国籍；被批准加入中国国籍的，不得再保留外国国籍。”第9条：“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。”第13条：“曾有过中国国籍的外国人，具有正当理由，可以申请恢复中国国籍；被批准恢复中国国籍的，不得再保留外国国籍。”

从条文规定可以看出，1980年《国籍法》不仅在第3条中明确规定了中华人民共和国不承认中国公民具有“双重国籍”这一主张，并且通过第5条、第8条、第9条、第13条等条款进一步表明了新中国政府“不再承认双重国籍的态度”。

纵观我国国籍法的历史，事实上无论是旧中国还是新中国成立初期，一直对中国人的双重国籍问题都持明示或默认的肯定态度，可以说承认双重国籍是中国曾经的惯例。之所以后来不承认双重国籍，是由于特定历史背景下为解决特殊问题而作出的特别措施。

二、现代国籍法的发展趋势

从对待原始国籍取得方式的态度来看，在当今世界上，绝大部分国家均采用混合制的方式。不同的是，在大陆法系国家，采用的是以血统主义为主、出生地主义为辅的方式；而在英美法系的国家，采用的则是以出生地主义为主、血统主义为辅的方式。上世纪70年代，李浩培先生在其所著的《国籍问题的比较研究》一书中，收集了99个国家的国籍法及相关资料，在原始国籍的取得方式上，以“到底是采取血统主义还是出生地主义”为标准对这一情况进行了分类统计，统计情况如下表：

李浩培先生对原始国籍取得方式的统计表

从上表中我们可以看到，采取纯粹的血统主义原则的国家共有5个，采取血统主义为主、出生地主义为辅原则的国家共有45个，采取出生地主义为主、血统主义为辅原则的国家一共是28个，而平衡地采取血统主义和出生地主义的国家共有21个，但99个国家中没有一个采取纯粹的出生地主义。

从对待双重国籍的态度看，在全球超过200个国家和地区中，目前对双重国籍持承认或默认态度的大多数都是老牌的资本主义发达国家或是新兴经济体的国家和地区。这在一定程度上说明，双重国籍对国家高度开放、顶尖人才荟萃、经济高度繁荣有着巨大的推动和促进作用，甚至可以说双重国籍与国家的繁荣之间在某种程度上能够划上等号。纵观世界国籍法的发展历史，上世纪70年代以前，世界上绝大多数国家都是以“一人一籍”为原则，全世界承认或默认双重国籍的国家寥寥无几。但随着全球经济一体化和国际移民全球化的步伐越来越快，承认双重国籍的国家越来越多，一些国家逐步将弹性国籍政策作为一种重要的移民融合工具。因此，世界上承认双重国籍的国家越来越多，尤其是进入21世纪以来，以前对双重国籍持否定态度的国家很多都放开了双重国籍。比如，印度在2004年以前，不承认双重国籍，但在2004年，印度政府宣布修改之前的国籍政策，承认印度的海外侨民拥有双重国籍。韩国政府之前也不承认双重国籍，但在2008年，韩国政府宣布实施“有限承认”双重国籍的新国籍政策。其他的还有如菲律宾在2001承认双重国籍，越南在2009年承认双重国籍。这些国家，在看到美国、英国、加拿大、澳大利亚等国实施双重国籍的成功经验后，为了国家利益的最大化，纷纷开始改变过去的做法，逐步开始对双重国籍持承认或者默认态度。据有关统计，在全球范围内，有167个国家和31个地区允许或一定程度上允许双重国籍，占已经统计的225个国家和地区的比例为88%，以195个国家算超过85%是完全或一定程度上承认双重国籍的。联合国安理会5个常任理事国（英、法、美、中、俄）中，除了中国大陆，所有其他各国都承认或不否认自己国民的双重国籍。［2］在上世纪70年代以前绝大多数国家都否认双重国籍的这一背景下，近半个世纪以来世界各国放开双重国籍的速度极快。

三、我国现行国籍政策的弊端及放开“双重国籍”的必要性

现行的国籍政策使中国在全球的人才竞争战中处于被动和落后的境地，已经不适应当今世界的发展趋势。

首先，我国的国籍政策造成大量人才外流。当今世界的竞争关键是经济实力的竞争，但经济竞争的核心要素是人才的较量。改革开放30多年来，中国已成为全世界第一大人才流失国。据统计，自1978年改革开放开始至2007年底的约30年间，中国出国留学的总人数为111.17万，其中，归国人员总数为31.97万，占出国留学总人数的29%；未归人员总数为79.2万，占出国留学总人数的71%。［3］进一步细分会发现，中国出国留学生中，排除进修、公费等留学人员后，在国外名校拿到高学位的人才回来的比例比这一数据更低。未归人员中，取得所在国长期居留资格的很多都加入了所在国国籍。与之形成鲜明对比的是，我国人才流失的最大得利者美国对双重国籍的态度是模糊的默认。笔者认为，抛开环境、待遇等因素，造成这一后果的重要原因就是我国不承认双重国籍的国籍政策在与美国弹性的国籍政策较量中落了下风。

其次，我国的国籍政策隔断了祖国与海外中国人的文化、情感联系。据统计，定居世界各地的海外中国人总数约有5000万且呈逐年上升之势。［4］由于我国不承认双重国籍，加入外国国籍的海外华人华侨、留学生被迫失去了中国国籍，这些人成了与我们同宗同种同源的外国人，出入境十分不便，我国的国籍政策很大程度上阻断了他们与祖国的联系。因此，笔者认为，放开双重国籍尤其是针对海外中国人放开双重国籍显得十分必要而紧迫。

再次，从双重国籍对人才的吸引程度来看，相比较而言，实施双重国籍的国家对高级人才具有更大的吸引力。以印度为例，1955年，印度政府颁布实施了印度宪法中的国籍法令（印度没有专门的国籍法典，其国籍法令的条款包含在宪法典中），国籍法令规定不允许任何外国公民拥有印度国籍，国籍法令同时规定，任何印度公民在取得外国国籍时，意味着自动放弃印度国籍。这一国籍的立法原则50年未变，印度一直不承认双重国籍。直到2004年1月印度正式宣布承认双重国籍，2005年1月，印度出台的新的国籍法令在总统批准后正式颁布实施，新法规定印度裔的海外侨民可以同时拥有印度和外国国籍。［5］这一新规定出台后，与之前50年形成鲜明对比的是，原来与印度本土联系甚少的印度海外侨民，络绎不绝地回到印度，带来了大量宝贵的资金、技术、经验、人才。一定程度上说，印度经济近年来能够进入高速发展模式，与其国籍政策的放开有着直接而又必然的联系。

最后，我国改革开放和经济建设的迫切形势需要改变现行的国籍政策。改革开放30余年，中国经济经历了高速发展，已经从一个一穷二白的国家发展成世界第二大经济体。一方面，中国的经济建设已经进入瓶颈期和转型期，而转型的关键就是高科技，因此，国家未来的经济建设比以往任何时期都更加需要更多的高级人才；另一方面，我国不承认双重国籍对人才的引进带来了诸多的限制，使出国留学人才流失严重。实际上，双重国籍能够使国际上非常紧缺抢手的高端人才有更广阔的舞台，从而能够吸引更多的海外人才和更多的海外资金。

四、放开“双重国籍”的建议及措施

如何放开双重国籍，这需要凝聚很多人的智慧，从法律、政策、经济等多个层面去逐步解决。因此，笔者认为，双重国籍问题也绝非一朝一夕能够解决的，可以循序渐进地采取以下步骤：

第一步，降低我国的“绿卡”门槛，放宽我国的“绿卡”条件。2004年8月15日，经国务院批准，公安部、外交部颁布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》，第一次正式出台了我国的“绿卡”制度。但由于我国的“绿卡”制度门槛较高，条件非常严格甚至于苛刻，使得在人才引进方面发挥的作用非常有限。据统计，自我国实施“绿卡”制度以来的10余年间，累计获得中国“绿卡”的人数不过5000人。而大洋彼岸的美国每年发放的绿卡约为100万张。［6］因此，降低我国的“绿卡”门槛，放宽我国的“绿卡”条件势在必行。

第二步，借鉴其他国家的先进经验，尽快推出专门针对海外华人的双重国籍。笔者建议，我国可以借鉴印度关于双重国籍的经验，如前所述，印度承认的双重国籍仅限于印度裔海外侨胞。因此，我国的双重国籍原则可以设定以下条件：第一，我国的双重国籍只授予离开中国（含港澳台）60年内的海外华人及其直系血亲以及具有中国血统的三代以内的旁系血亲；第二，拥有双重国籍的人不能享有选举权和被选举权，不得担任国家机关公职人员，不得担任各级人大代表、政协委员；第三，拥有双重国籍的公民除政治权利受到限制外，其他经济、文化、教育等方面的权利与其他公民实行平等对待；第四，我国的双重国籍可采取对等原则，暂时只给予欧洲、美洲等与我国不会引发外交纠纷的国家，而对于曾与我国因华人华侨的国籍问题产生过外交纠纷的国家，可以采取暂缓承认。

第三步，尽快修订现行《国籍法》，修改现行国籍法关于“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍”的条款。虽然这一国籍原则是在当时的特殊背景下产生的，但随着全球一体化的加快和改革开放的不断深入，单一的国籍政策已经滞后于国家社会的发展，改变我国现有的国籍政策迫在眉睫。最近一段时间以来，要求尽快修订《国籍法》的呼声越来越强烈，包括海外华人、国内的有识之士。［7］笔者建议，在当今世界如此竞争激烈的时代背景之下，在前两项举措尽快出台落实的基础之上，全国人大应尽快调研，争取早日在立法层面确认我国新的国籍原则。

五、结语

不可否认的是，推行双重国籍政策，会在带来利好的同时也会带来一定的弊端。比如实行双重国籍制度将会给官员外逃、不法分子逃避法律制裁提供某种便利，会导致管辖的冲突等。但笔者以为，任何一种制度的建立都会有利有弊。修改《国籍法》，放开承认双重国籍，对于处于经济发展转型期的中国来说，利远大于弊。尽快修改法律，为扭转国内人才外流、引进海外尖端人才注入强大的正能量，为我国新时期的经济建设插上腾飞的翅膀。

参考文献：

［1］李浩培.国籍问题的比较研究［M］.北京：商务印书馆，1979：88.

［2］陈树庆.各国承认双重国籍状况的最新分析统计.［EB/ OL］.（2012-09-04）［2015-09-10］http://blog.sina.com. cn/s/blog_5ef1fe090102e5fj.html..

［3］王子昌.海外华人与国籍法——国籍法的社会学分析［J］.现代法学，2003（2）.

［4］刘华.国籍立法：华侨国籍问题与中国国家利益［D］.暨南大学博士学位论文，2003.

［5］滕海区.印度“双重国籍”政策探析［J］.湛江师范大学学报，2012（2）：28.

［6］王真.中国实行双重国籍可行性的SWOT分析［J］.湖南公安高等专科学校学报，2010（5）：27.

［7］张晶晶.对双重国籍的思考［J］.牡丹江大学学报，2011 （4）：21.

责任编辑：杨 蔚

Analyses of Dual Nationality in the Global Context

GONG Zhou-jie
（Guizhou Police Officer Vocational College， Guiyang 550005， China）

Abstract:From a historical perspective， dual nationality was recognized explicitly or tacitly by the Chinese governments prior to 1949 or even the government of the People's Republic of China in the early years. The current Nationality Law of China stipulates that the People's Republic of China does not recognize dual nationality for any Chinese national. Although the unitary policy of nationality once played a positive role in special historical periods， it has increasingly lagged behind the social development with the acceleration of globalization and the deepening of China's reform and opening up. Therefore， it is urgent for China to learn from the successful experience of other countries and make gradual changes to the current policy of nationality.

Key words:nationality； dual nationality； nationality law

［中图分类号：D998

文献标识码：A

文章编号：1671-5195（2016）03-0088-05］

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.03.013

收稿日期：2015-10-10

作者简介：龚周杰（1982-），男，贵州松桃人，贵州警官职业学院法律系讲师。