□ 郝治中



“以钱养事”机制需完善

□ 郝治中

“以钱养事”改革是湖北省乡镇事业单位改革的创新之举，是将原农技、畜牧、农机、文体、广播等“七站八所”事业单位全部转制为社会中介服务组织，由基层政府与这些承担农村公益性服务事项的社会中介服务组织签订合同，完成约定的服务合同事项后，支付相应的服务报酬，变“以钱养人”为“以钱养事”。湖北省农村公益性服务“以钱养事”机制运行十年来，取得明显成效，但也面临诸多难题亟待破解，主要表现为：

1. 设定公益性服务岗位职数与“以钱养事”名不副实。省委、省政府关于深化农村综合改革的意见（鄂发【2007】7号文件）第16条规定：各地安排“以钱养事”经费预算、确定服务人员的平均报酬水平时，要按不低于本地乡镇公务员的收入水平掌握。每当乡镇公务员、教师上调工资时，部分公益性服务人员把大部分时间和精力用于自营创收的同时，集体上访要求提高其服务报酬，导致出现新的不稳定因素，“以钱养事”经费被迫用到养人上。同时，相对实际工作量而言，公益性服务岗位控制指标显得过于机械。鄂办发【2007】17号规定：乡镇公益性服务岗位以县为单位，实行总量控制，大乡镇最多不超过50人（包括财政所和延伸派驻机构在职在编人员）。根据这一控制指标测算，农机服务中心按规定每镇只能设一个岗位。以某镇为例，该镇农业人口7.46万人，耕地面积12.86万亩，农户1.91万户。按规定设置1个农机服务岗位，需要服务如此庞大的服务对象，服务质量和效果可想而知。众所周知，农村公益服务实行“以钱养事”，是以政府为责任主体，花钱买服务，只需对服务项目通过公开竞标的方式，实行合同管理，严格考核兑现，把公益服务项目落实到位即可。同时，乡镇农技、畜牧等服务中心已进行转制，人员身份已进行置换，农村公益服务人员退出了财政供养人员序列，通过政府购买服务的方式，按照多劳多得的原则，获取服务报酬。因此，公益性服务岗位的设定既不科学，也不符合实际，没有必要控制公益服务人员职数。

2. 少数服务中心运作不够规范。有的服务中心成立后，没有按规定制定组织章程，服务中心法人代表的产生、上岗人员竞聘等没有完整的工作规章，没有按规定对法人代表和服务人员定期进行选举和招聘，由此出现新的“铁饭碗”和“终身制”的问题，不利于“以钱养事”机制的巩固完善。

3. “以钱养事”考核有待完善。一方面，省级制作的服务合同样本，对服务项目内容过于理论化，在实际考核中缺乏可操作性；另一方面，有些考核单位在考核工作中，责任心不强，不能如实反映服务人员的服务质量。

4. 社会保障体系不够完善。乡镇基层站所转制后，由于地方财政困难，对转制单位分流人员没有买断身份，每年用“以钱养事”资金为分流人员支付单位应承担的养老保险。但是，对于转制人员的医疗保险，至今仍没有明文界定转制人员究竟是参加城镇居民医疗保险，还是参加城镇职工医疗保险，或者参加新农合，部分转制人员为此上访不断。由于全省没有出台统一的政策，基层难以操作。这三种不同的参保方式，单位（即财政）缴费额度悬殊较大，若按城镇职工参加医保，各县（市）区需增加一大笔开支，势必挤占“以钱养事”经费。此外，随着社平工资逐年提高，转制人员养老保险缴费基数按政策同步提高，单位应负担的养老保险费相应增加，势必挤占“以钱养事”经费。

5. 省级“以钱养事”资金在各服务中心之间的分配差距过大，存在不均衡现象。省相关文件规定：以钱养事资金80%用于农技推广和动植物防疫，10%用于文化体育广播，10%用于水利服务。从目前情况看，各地“养事”资金总量已经不少，但在资金的分配上还不够科学、合理，在各服务中心之间存在不平衡的现象。若县级根据工作实际适度调整时，资金分配额度大的农业服务中心就会拿鄂办发【2007】17号文件说事，县级很难根据其承担的业务量进行调剂。

6. 少数地方业务培训不够到位。鄂办发【2007】17号文件明确规定，县级业务主管部门是公益性“以钱养事”服务人员业务培训的责任主体，每年至少组织2－3次业务培训。但由于诸多因素，少数县级业务主管部门对服务人员业务培训不到位，直接影响服务质量。

基于上述问题，笔者建议：

1. 农村公益性服务岗位不设职数，将政府购买的服务项目落到实处、群众满意作为对公益服务人员进行绩效考核兑现报酬的依据。落实单位法人用人自主权，优化岗位配置。乡镇基层站所改制后，服务中心已成为市场化运作、企业化管理的主体，服务中心聘用人员应具备自主权。建议上级在公益性服务岗位配置上，不作硬性限制，把用人自主权交给服务中心，用多少人，怎么用人，由服务中心自行确定。地方政府负责严把合同执行考核兑现关，确保完成合同约定的项目任务，促使其优化岗位配置，提高工作效率。

2. 完善转制单位管理机制。根据民办非企业中介机构管理的相关规定，服务中心法人代表每3-5年要进行一次换届选举，从事公益性岗位的服务人员也随之重新聘用。服务中心法人代表换届选举是一项既严肃又迫切的工作，稍有不慎将可能带来很多不稳定因素。其主要原因就是从事公益性岗位与从事经营性岗位人员之间两个群体的不平衡。从事经营性岗位人员认为，单位转制已多年，上岗服务人员的报酬年年增加，其岗位由改革初期的“泥饭碗”，变成了现在的“铁饭碗”，经营性岗位人员在心理上不平衡，要求换届选举并重新竞聘公益性岗位的呼声越来越强烈。而换届选举又容易使现从事公益性岗位的人员产生思想波动。这些公益性服务单位是否按规定进行换届选举，如何进行选举，建议上级有关部门尽快予以明确。

3. 完善绩效考核办法。各地应结合实际，制定切实可行的服务项目考核办法，强化考核措施，提高服务水平，提升服务对象的满意度。

4. 改进省级补助资金按乡村人口计算的补助方法，增加省级财政补助资金。近几年来，由于物价不断上涨，转制人员养老保险缴费基数逐年增加，转制单位负担的养老保险大幅增长，养事经费投入相对不足，影响了对农村公益服务质量的严格要求。虽然县级财政在十分困难的情况下，每年对“以钱养事”服务经费有所增加，但增加的服务资金远不能满足需求。建议省级财政加大对“以钱养事”资金的补助力度，确保“以钱养事”机制正常运行。

5. 将“以钱养事”资金使用范围的界定和各服务中心的使用比例，下放给地方政府。“以钱养事”资金分配，应由各县（市）区结合自身实际，根据各服务中心的工作量，在乡镇之间、行业部门之间合理分配，这样更有利于地方政府有针对性地开展公益性服务，便于乡镇政府抓住主要矛盾，促进农村各项公益事业均衡发展。

6. 完善转制人员参保办法。随着农村社会经济发展及物价上涨，适时调整乡镇改制单位人员缴纳养老保险的基数，达到社会灵活就业人员的缴费标准。建议省级相关部门制定改制单位人员参加医疗保险的相关政策，明确参保方式、种类和要求，以便各地规范操作。同时，建议将这部分支出纳入省级“以钱养事”资金安排范围，增强保障能力。

7. 加大业务培训力度。各业务主管部门应安排资金，采取多种方式，加强对农村公益性服务人员的业务培训，拓展视野，提升服务水平。

作者单位：（湖北省襄阳市襄城区财政局）