宣晓伟



建国以来“中央集权制”的制度变迁
——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二十六

宣晓伟

现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者四个方面的积极性，也不利于实现现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。

——邓小平

上篇文章谈到建国以来“中央集权制”下政党政治的产生与官僚体系的扩张，计划经济与公有制的建立和转变，以及市场改革的推行与地方利益的固化分化，下面来看其他几个方面的制度演变和其实际表现：

宣晓伟，经济学博士，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员

农村体制改革与地方治理的变迁

在传统社会的“中央集权制”下，政府正式行政设置到县一级，地方的治理遵循“从上到下”的中央集权和“从下到上”的民间管理两条轨道。建国以来的中央集权制，在政党政治与官僚政治的结合下，地方治理在“从上到下”和“从下到上”方面，都发生了深刻的变化，具体表现在：

第一，政府对于地方的控制，经历了由进到退的历程。

建国后，在公有制经济下政府通过人民公社的方式，其控制力曾经深入达到了村一级，采用生产大队将农民组织在一起集体劳动，改变了历朝历代农民的生产模式。虽然当时有加快发展工业、实行统购统收、保证城市发展等多种客观因素的需要，但将千百万的小农组织了起来，由此中央集权制的动员力和控制力也达到了历史的高峰。事实证明这种模式是难以持续的，随着家庭联产承包制的改革，农村的制度改革拉开了帷幕。在“政社分开”（1983年）“村民组织法”（1988年）实施的一系列改革推动下，政府的正式行政层级退回到了“乡镇”一级。然而政府对于地方的管理目前处于进退两难的状态，一方面随着村民自治的推进，乡政府对村进行管理的权威性和正当性受到了动摇，乡干部感叹农民越来越不好管，农民的主体意识越来越强。另一方面，在农村税费改革之后，农业税被正式取消，乡一级政府失去了原先最为重要的责任，成为了一级“悬浮型”的政权，与此同时，它的逐利化取向却在市场改革下并未减弱，它在受到县政府严重制约的同时，又与县政府紧密结合在一起，使得县乡政权成为了既日益远离国家利益和民众利益，又很难受到上级有效的行政监管以及民众的社会监管，相对独立且内聚紧密的地方利益团体，而县乡官僚则蜕变成为一种“谋利型的政权经营者”（参见张静《基层政权：乡村制度诸问题》，2000；雷志宇《中国县乡政府间关系研究——以J县为个案》，2011）。

第二，由于受到不少基层政府的不当干预和控制，以及村民素质需要提高、家族势力过强等一系列因素的影响，村民自治艰难前行。

在传统的地方治理中，作为士大夫阶层的地方乡绅发挥着重要的作用。在政党政治替代士大夫政治的条件下，一个村的党员干部群体在起着相似的作用，成为乡村治理的骨干。在村民自治制度下，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此村支部和村委会就形成了互相融合、互相支撑但又互相排斥、互相冲突的局面。更重要的是，这两者的关系又涉及与上级乡镇政府层面的因素，而变得异常复杂，尽管村民组织法规定：乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”（《中华人民共和国村民委员会组织法》，第2～4条），然而在现实的事务尤其是在村民选举中，乡镇政府经常施加不当干预以保证自己属意的人能够当选。此外，在传统社会的地方治理中，是基于地方士绅的精英治理而非基于每个人平等权利的民主治理，所以村民在实行真正地方自治时，其公共参与意识、治理规则、治理经验等方面都有一个学习提高的过程。虽然村民自治的开展已有较长的时间，也取得了相当的进展，且在各地的情况也有很大的不同。但就现有的了解来看，各种贿选、家族势力操纵等不规范的情况仍较普遍，尽管这些现象的发生有多方面的因素，并非是村民民主素质的问题，但显然要真正培养起村民的民主治理习惯、发挥村民自治的作用，还有较长的路要走。

地方行政制度和区划的调整

在传统王朝的中央集权制中，如何安排省一级的行政区划始终是让统治者头疼的难题。若不设立，中央政府直接面对着几百个下一级政府，显然是难以顾及的；若设立，又极容易产生地方坐大和分离甚至分裂的趋向。建国以来的中央集权制，应当说在维护国家统一方面承担的压力要比传统时期小得多，毕竟现代化军事力量对于制止地方分裂的能力，完全不是冷兵器时代所能比拟的；而且政党政治与军队的结合，也有助于国家统一局面的维护，尽管也伴随着一些严重的问题。然而，新时期的中央集权制同样也面临着中央有令不行、有禁不止，地方势力坐大、自行其是的严重局面，而这种情况的发生更多并非来自于地方在安全领域的分裂倾向；而是在经济领域的实际利益和发展冲动。

传统王朝的“中央集权制”是重点保太平、而非求发展的；而新时期的“中央集权制”却面临着极其迫切的发展压力和异常激烈的地方竞争。各个地方都想在经济发展中抢得先机，地方政府又在其中扮演最关键的角色。在现有的体制安排下，各级地方能够调动的资源是与其行政级别密切相关的。这样一来，无论是主观上还是客观上，地方政府多有上拔自己行政级别、扩张自身行政范围的强烈冲动和需要，由此造成地方行政制度和区划的频繁调整，使得中央政府应接不暇。

首先是省一级政府尤其是经济发达省份的影响力和话语权过大，影响中央的决策和政策执行。在以经济建设为中心的环境下，一个地方的经济发达程度对其能够获得的话语权有很大的影响。中国省的规模巨大，人口常达数千万甚至过亿，高于许多欧洲强国（德法英人口均不过数千万），因此很容易形成过强过大的地方利益，中央政府面对如此庞大规模的省级政府，在许多方面都会有力不从心、鞭长莫及之感。此外，在中国的政党政治安排下，省级地方大员历来有兼任党的中央委员的传统，毛泽东时代省级干部所占中央委员比例达到43%。所以在现有体制下，省级官员既是地方干部，又是中央干部（即中组部任命管理的“中管干部”），这样做的好处是保证了中央对地方大员在人事上的绝对控制权，但弊端也是显而易见的。因为在激烈的地方竞争下，省级干部也多是“利益决定立场”，把他安排在哪个地方，哪个地方的利益就成为他首先要考虑的，毕竟地方的发展关系自身的升迁。但与此同时他又具有中央干部的身份，这样一来中央的决策就不得不受到许多地方大员的直接或间接的影响了，而那些经济实力强、影响大的省份话语权就更强，中央的政策制定和实施也就容易受到地方利益的掣肘，而难以站在全国利益的层面加以全盘考虑了。

其次，省以下市和县、乡和镇等各级政府利益相互激烈冲突，由此导致异常复杂的政府间关系、以及频繁的地方行政和区划调整。中国激烈的地方竞争不仅是在横向展开、也在纵向展开 ，尽管在方式方法上有很大区别，毕竟后者有着明确的上下级权力关系的制约，更多会采取的是一种间接地、背后迂回的手段和方式。由于在经济发展的过程中，经济活动在空间分布的规律是会越来越集聚，因此由哪一块地方、哪一级政府来获得这种经济集聚的好处，就成为了地方竞争的焦点。

在传统社会的经济空间结构中，农业生产方式占主导，经济活动基本上呈现出平铺在区域上的特点；现代生产方式下，由于工业化和城市化的推进，经济活动就会高度聚集到几个点上。在中国现有地方行政框架下，就带来了原来是平铺的区域和新产生点状的区域之间的矛盾，这就是县与市、乡与镇之间的冲突。本来经济集聚归集聚、平铺归平铺，市归市、县归县，乡归乡、镇归镇，各自可以按照自身的规律发展。但在地方竞争的模式下，每个地区都要拥有自己的经济增长极，而且它还涉及城市化过程中土地增值的收益分配，大大增加了问题的复杂程度。由此导致的后果就是，县要变成市、培养自己的增长极；市要兼并县（至少是城市附近的几个区），扩张自己的范围，结果就是市又是县、县又是市、市不像市、县不像县（乡与镇的情况类似）；而且市县之间还牵扯到它们与省里的关系，使得权力和利益格局更为复杂。尽管目前总体来看，省管县已经成为一种趋势，而乡政县管也有不少的讨论，从而可能会形成省—县（市）—乡（镇）三级地方行政的主干架构。然而在地方竞争和行政级别支配资源配置的大环境没有发生根本改变的情况下，加上中国幅员广大、地方差异显著，在可以预见的将来，地方行政制度和区划的调整还将呈现纷繁复杂的局面。

建国以来“中央集权制”的实际表现

建国以来中央集权制的整体动员力、组织力和控制力大大增强、达到了前所未有的高度；但其合理性和正当性论述被削弱，放权化改革带来了地方和部门利益的日益固化分化，“中央集权制”整个体系日益呈现碎片化的趋势。

新中国引入了新的意识形态，建立起强有力的政党政治并将其渗透到社会领域的方方面面，并通过政党政治与官僚政治的结合将政府的管理能力深入到乡村甚至生产大队一级，由此建立起一个动员力、组织力和控制力远超历朝历代的新时期“中央集权制”，由此完成现代化建设的初步任务。但随着改革开放的推进，“中央集权制”的运行遭受了一系列的重大挑战。

首先在观念层面，伴随着革命道德的解体，造成了整个体系在超越价值层面的真空，尽管对于民族主义和国家主义的大力强调，在一定程度上可以填补这个真空，然而民族主义和国家主义毕竟是世俗层面的价值诉求，难以真正替代超越层面的诉求，它对于人们行为的影响仍然是有限的。而且民族主义和国家主义的宣传也是一把双刃剑，不宜无限拔高以避免带来难以遏制的负面效应。尽管在传统社会中，超越层面的心志伦理在公共领域尤其是政治领域有僭越责任伦理的弊病，但无论如何还发挥着影响人心和安顿心身的作用，一个社会中若缺乏超越层面的价值诉求将导致人心堕落的局面，即使在政治领域亦是如此，“中央集权制”需要超越层面价值诉求的支撑为其提供最为根本的正当性。

所以，对当前“中央集权制”进行合法性论证的观念支撑只能落到了政绩合法性和“父权型权威”的身上，按照韦伯的支配理论，这其实就是“魅力型”和“传统型”两种理想类型相结合的支配模式，而在现实情景中，“父权型权威”的传统型支配早就丧失了儒家传统下的伦理含义，它实际上是按照参与主体的实际利益来运作的，难以真正提供观念上的支撑。

其次，放权化改革不可避免地带来了地方利益的迅速固化且分化，而且“中央决策、地方执行”这种模式在地方竞争的激励结构下，必然导致地方在表面上遵循中央的政策，在实际执行过程中越来越按照自身的利益自行其是。整个“中央集权制”的碎片化趋势日益严重且难以阻挡。粗略地看，这个金字塔式的中央集权体制严丝合缝、上传下达、秩序井然、行动一致，每个地方都被要求与中央在精神上保持统一，严格地按照中央政策办事；仔细地看，构成金字塔的每一砖块几乎都是松动的，名义上是遵循中央，实际上自身的利益才是第一位要考虑的，中央的政策在地方的执行过程中极易走样，正如托克维尔描述传统时期法国中央集权制的特点：“条规强硬严峻，实行起来软弱松怠”。为了应对地方政府的不当行为，中央经常采取加强干部政绩考核、开展运动式治理等措施，然而在上下级政府存在激励不相容、信息不对称的情况下，这种依靠加强从上而下治理的方式，根本无法防范地方政府作假、共谋或讨价还价等现象，难以遏制中央集权制日益碎片化的趋势。

中央集权制的制度化、规范化、法治化程度大大提高，但差序格局下的关系本位模式在官僚体系中还处于支配性的地位，名实不符的现象仍很普遍和严重。

中国传统社会是依靠“尊尊亲亲贤贤”的礼治秩序和规范、以及“以礼入法”的法律体系和措施来保障中央集权制的具体运行的。新中国成立后，这套三纲五常、三六九等的礼治理念和规范显然已被革命所扫荡，建立了法律面前人人平等的制度规范。由于“人人平等”是社会主义理念中最为重要的价值诉求，所以人人平等的观念也深入人心，尽管在现实层面，政党政治与官僚政治的相结合必然产生统治的特权阶层，有着各种各样与普遍百姓不同的待遇，但在价值层面这种特权是无法得到公开承认的。加上革命道德理想对于“大公无私”的强调、对于传统文化的排斥和打击，中国传统几千年来以血缘亲缘为核心的小圈子关系模式也受到了严重的抑制，虽然在实际生活中这样的基于私人小圈子的人际关系是不可能被根本铲除的。

伴随着改革开放的推行，整个社会的制度化、规范化和法治化的程度明显增加。社会中各个群体的法律意识显著提高，整个国家官僚体系的制度化、规范化建设伴随着技术手段的进步取得了相当的成绩。按规矩办事、以法治国的理念也得到了社会的广泛认同。可以说，改革开放以来中央集权制的制度化、规范化、法治化程度大大提高。

然而，革命道德解体后也必然带来对基于血缘亲缘的私人关系的一定程度的承认。尽管整个社会的规范化和法治化水平在提高，但尚未达到有效约束权力拥有者的程度，当差序格局下的关系本位模式复苏后，马上就深深介入到权力和资源的攫取和分配的游戏当中。尽管官僚体系的规范化程度大大加强，但人际关系规则仍然深深影响着官场的逻辑。在传统社会中差序格局下的私人小圈子关系，或多或少还有些温情脉脉的伦理含义，由于超越层面价值诉求的缺失，当前官僚政治与政党政治的结合使得官僚们的行为越来越基于现实的计算，呈现出明显的短期化、利益化特征。由于差序格局下的关系本位模式对当前中央集权制的严重侵蚀，使得整个体制运行中人治的程度仍然相当严重，由此也妨碍了中央集权制对法理权威的获得，使其不得不严重依赖一把手的努力。

这样的情况在各级地方政府中的表现同样明显，尽管现在的政府早已不是传统社会意义上的“一人政府”，但各个地方的一把手仍然对地方事务有着决定性的权威，一言堂的现象难以遏制。虽然上级政府的监督规范和规章条例、政绩考核、一把手负总责等各种各样的约束多如牛毛，但下级政府的各种潜规则仍大行其道，各级官僚的滥用权力、贪污腐化也难以得到法律和民众的有效制约，表现出与传统社会极其类似的“既有法、也无法”的现象，在具体政策的制定和执行过程中中央政府有名无实、地方政府有实无名，各级政府权责不对等、名实不符的情况仍然相当严重。（下）