扶松茂

参与式预算理念源于巴西阿雷格里港城市治理的创新行动，参与式预算的实践则在世界各地都有探索与运行。联合国人居署认为参与式预算体现了城市善治的原则，将其作为一种城市治理的实践创新，正在全球范围内大力推广。

参与式预算不仅是促进城市善治的方法，其最重要的特点之一是与民主进程相关联，而且在短期内就有具体可见的成果，特别是在住房、医疗、教育设施等基本公共服务方面改善了城市贫民的生活水平。从公共预算角度来看，参与式预算正从政府公共预算的补充形式，逐渐发展为一种新的预算模式。参与式预算成为这样一个机制或过程——“公民通过这个机制或过程，直接或间接地参与公共资源分配使用的决策”。（联合国人居署：《参与式预算72问》）随着公共资源分配中市民参与的扩大与加深，参与式预算让城市更加包容，打破了以往边缘人群被排斥的局面，体现了善治的原则。参与式预算作为城市民主化的一个重要工具，被越来越多的城市所采用，并发展出参与式预算的地方多样性。

法理与实践基础

参与式预算作为一项治理工具，在中国的推广应用在政治上有其至上的法理基础。从宪法层面，我国宪法第2条规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这一规定为参与式预算在中国的发展奠定了坚实法律基础，参与式预算正是人民参与国家与地方社会事务管理的有效途径与形式之一。从制度层面上，基层群众自治制度推动社会主义基层民主的发展，畅通民主渠道，开展形式多样的基层民主协商，坚持广泛参与、多元多层，更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。这些为参与式预算在基层社会的推动提供了制度保障与实践创造的基础。从社会主义民主政治发展层面看，中共十八届三中全会提出加强社会主义协商民主建设，要推进协商民主广泛多层制度化发展，坚持广泛参与、多元多层，更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。坚持求同存异、理性包容，切实提高协商质量和效率。这为提升参与式预算的效能做出了明确的原则要求。

参与式预算是基层社会治理的重要创新，在世界各地都有原生型和借鉴型的发展。我国农村税费改革之后，在村民自治过程中形成的“一事一议”制度，就是参与式预算在我国的雏形，浙江温岭新河镇的恳谈式预算就是典型的原生型参与式预算；而哈尔滨、无锡市的参与式预算则为借鉴巴西的经验而做出的探索。此外，还有上海闽行区的“预算听证会”、上海浦东惠南镇的“菜单式”票决政府实施项目、北京市朝阳区的社区“参与式预算”、四川巴中市白庙乡的“透明政府”和河南焦作市的“公众参与预算”等形式不同的实践形式，正如火如荼，稳步推进完善。2011年8月，浙江省委在出台《关于加强“法治浙江”基层基础建设的意见》中，将参与式预算在全省推行。参与式预算目前在中国的实践，已经积累了一定的运行经验。

参与式预算在中国的推广，不仅有坚实的法理制度基础，也有独特有效的实践经验，前景广阔，大有可为。

理论价值与实践功能

公共预算涉及公共资源的配置。在国家层面，预算往往着眼于具有广泛共识的公共项目和特定的国家战略安排。对于一些区域性、社区性的公共资源配置，往往让区域或社区居民参与，更能有效、有感的合理配置资源。因为受益人的参与有助于按照其需要提供服务。这种参与会形成一种责任感和主人翁意识，从而鼓励用户关心基础设施并支付有关费用。应该有计划地争取在需求评估、规划、决策、执行和监测方面让受益群体参与。

事实上，参与式预算是参与式民主的一种形式，也就是直接民主或半直接民主的成分与代议制民主的结合。在中国，参与式预算对促进中国特色社会主义民主政治理论发展，有着直接的实践检验效应。它不仅能激发人民代表大会制度的人民民主活力（如浙江温岭），完善我国的根本政治制度，而且拓展了中国特色的协商民主理论的视域，增强了协商民主的制度支撑力。

联合国人居署根据世界各地参与式预算发展经验，发现其有如下非常显著的实践效能：提高公共管理的透明度和公共支出的效率；鼓励市民参与决策过程，参与对公共资金使用的分配和监督过程；增强对公共领域领导者和管理者的问责制；使集体优先和对各种资源的共同管理成为可能；增强政府和社会之间的互信；在社区中创造民主文化，加强社会凝聚力。

在中国，参与式预算的推广还可发挥以下实践功能：激活人大预算监督；普及并深化公民的预算观念；推动政府放权与基层群众自治；助力协商民主发展；激发公众的社会、政治参与意识；推动民生服务均等化发展。

困境与问题

参与式预算确实是非常有效的社区治理手段，但它不是灵丹妙药，无法解决自身运行所需的民主政治氛围和政府的改革意志力。在中国，参与式预算一般是在街道或者村级等基层层面开展。当前只在浙江全省乡镇基层政府、国内其他若干区县和市级政府推行，而且有的城市甚至因领导人的变换，参与式预算也夭折了。这说明在中国当前推动参与式预算还存在不少困境与问题。

参与式预算在中国发展面临的挑战与问题，主要表现为：

参与式预算观念未得到政府与公众的普遍认同。近年来，尽管各级政府推动预算公开成为改革的重要行动之一，但社会公众参与公共预算过程的积极性还没有调动起来，政府对公众参与预算的制度化吸纳机制也不健全，也就是说，政府与公众对公共预算还存在不少模糊认知，并未完全明白其属性与机理，更遑论参与式预算作为一种新的预算模式，能很快得到社会公众的普遍认同了。

政府改革意志力与社会组织推动力都不强。根据参与式预算在各国各地区推行的经验，需要满足一些基本的条件。一是市长和其他政府决策者应当对此有清晰的政治意愿。二是社会组织对此感兴趣并参与其中，如果全体市民都能如此就更好了。政府推动改革的意愿对于参与式预算整个过程的持续稳定是必要的，最直接体现这种必要性的是在实施阶段，即有无这种政治意愿决定着能否将承诺具体化为实际的投入。社会组织的有效参与推动对于相关实践的可持续性有决定性的影响。这两个条件犹如参与式预算改革的双引擎。在中国，当前大多数地方政府对推进参与式预算改革畏首畏尾、意志力不强，加上开展参与式预算宣传教育与鼓动督促的社会组织极少，且参与度不够，致使推动参与式预算改革的双引擎明显乏力。

参与式预算耗时较长与民生发展的迫切性之间出现紧张关系。参与式预算是地方政府解决民生问题的重要工具，但是整个预算周期通常需要一年时间，需要政府、社会组织与民众等各利益相关方的长时段协商、抉择、妥协并达成一致意见，而当前关乎民生发展的公共服务供给在时效性上要求非常迫切，致使政府对参与式预算的推行，缺乏较强的兴趣。

政府放权改革不到位致使公众与社会组织参与预算途径不畅。政治权力下放到地方一级是民主化、良好治理和公民参与的一个基本组成部分；通过对公民的包容和赋予权力而实现的参与应是地方一级作出决定、落实执行和持续跟进的一项根本原则。参与式预算本质上就是政府与公众、社会组织分享财政资源配置权，而不是由政府唱独角戏。这种权力分享，就是要求政府向社会放权，并包容公众与社会组织对公共财政资源配置的“品头论足”“指手画脚”。根据浙江温岭参与式预算改革的成功经验，可以反观在其他地方参与式预算为什么推广不开，一方面主要是一些代表的履职水平、群众民主参与意识不高，另一方面是党政机关是否有放权的勇气，是否愿意将权力置于群众监督之下。

地方政府财税自主权弱致使参与式预算难为无米之炊。纵观参与式预算在世界各地的实践，预算资金经常来自城市或地方政府自身所取得的收入（如税收、专业服务费、各项征费、服务性收费等）。世界范围内推动的权力下放改革，也极力推荐地方政府的相当一部分财政资源应是来自地方的税收、各种收费和扣款，用以补偿它们所提供服务的开支，而且它们有权确定这些税收和收费的比率，尽管法律可对此加以限制（税级）或进行协调。地方税收，如土地税等，最好由地方政府来收缴，条件是它们须有适当的能力，并且监督机制到位。目前，我国地方政府没有开征税收的权力，地方政府的土地出让金等大规模非税收收入日益减少，这对地方政府财政收入保障的可持续性有严重影响。如果地方政府财政成为“吃饭财政”，怎么可能有积极性推动参与式预算。

普及与探索

参与式预算没有一个单一的模式，它在不同地方各有创新特点，而且这些特点也在不断演化和改变。参与式预算的一个重要特点就是，它是一个随时间（通常是年周期）和地理空间（通常是城市）而变化的治理过程，其主体是地方政府、公民和社会组织。联合国人居署在世界范围内推广参与式预算，也日益关注中国各地参与式预算的普及与探索经验。为了坚定推动参与式预算在中国的发展，有必要深化以下几个方面的改革。

一是继续推动各级政府的简政放权改革。为营造参与式预算改革的良好政治环境，中央政府应将民生发展的公共资源配置权大批量地下放到省级政府（而不是仅仅把事务下放，资源还由中央部委独揽掌控），省级政府将这种权力下沉到基层政府、下放到社会。当然，中央政府可以先就涉及到教育、医疗或养老保险方面的资源配置，以项目的形式选择若干城市进行试点，发动公众及社会组织参与。

二是加强公共预算透明化改革的制度建设。公共预算透明是参与式预算的基本要求。我国各级政府的预算公开正在稳步有序推进，但是预算公开透明的制度建设还刚刚起步，务必要将预算公开的一些文件精神，转化为制度，形成规范，才能避免预算公开刮阵风、走过场。当然，新修订的《中华人民共和国预算法》推动全口径预算改革，为我国预算透明化的制度建设提供了法律支持，但国务院必须尽快根据预算法出台相应的实施条例，这样地方各级政府预算公开透明的制度建设，才有更具体的指导。

三是完善地方政府非税收入的监管机制。在我国征税权高度集中于中央政府的现行体制下，为保证地方政府财政的相对自主性，中央政府已经放开地方政府的发行债务权力，而且明确发债所得资金主要用于地方民生发展与社会建设，这会较大地改善参与式预算的资源保障。为了保证这类资源的可持续、有效的供给，有必要建立健全对地方政府的非税收入的监管机制，杜绝地方政府对公共资源的过度攫取、竭泽而渔，同时监督这些收入能真正通过参与式预算，有效地用于改善民生、建设社会。执行这种监管的主体可以是体制内的人大机关，也应将相应监管资质与能力的社会组织和中介机构包括进来。

四是培育、支持推广参与式预算的社会组织生长。参与式预算的一个重要主体就是社会组织。真正的政治参与必须是有组织的行动，参与式预算在各国的发展，有一个共同经验，就是由社会组织积极宣传参与式预算的理念、编制并推广参与式预算的规则流程，并持续鼓动公众积极参与、督促政府认真执行。目前，由于我国社会组织发展的体制机制障碍还较多，社会组织生长相对较难，而推广参与式预算的社会组织更是寥寥无几。因此，政府应该主动培育、支持这类社会组织的发展，为参与式预算的持续推广，凝聚社会动力。

五是探索建立参与式预算的社会问责机制。参与式预算的责任主体依然是政府，并不是说，有了公众和社会组织的参与，政府就可以回避预算失效、失败的责任。参与式预算不仅是公众、社会组织参与到政府的公共资源配置过程，更重要的是要发挥公众、社会组织对政府预算的监督与问责。因此，推广参与式预算，必须建立相应的社会问责机制，明确问责的事由、问责的门槛条件、问责的发起主体等。

（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）