李凡

最近一段时间以来，国际上民主发展有一种新趋势，就是在社会层面，从间接的代议制向更多的直接民主发展，社会直接参与程度逐渐扩大、加深。这个现象表明，在涉及到公众周边事务中的公共政策的时候，民主现在更倾向于由社会公众直接参与，做出决定。这种直接民主方式已经成为地方政府治理发展的新趋势，尤其在国外基层政府中很流行。这种社会公众直接参与的表现形式多种多样，其中，一种比较流行和普及的方式是参与式预算。

参与式预算源于20世纪80年代的拉丁美洲，巴西的阿雷格里港市是参与式预算诞生地。1988年巴西还处在军政府统治时期，反对党工党赢得阿雷格里港市长选举，但新政府面临的状况是财政状况吃紧、贫富分化、贪污腐败严重及官僚机构混乱。为改变这一局面，市政府决定让公民直接参与政府决策。为处理财政紧张状况做了多项尝试，参与式预算在这些尝试中脱颖而出，在1989年获得成功。在参与式预算开展的前两年，只有不到1000人参加这个活动，到1992年时，参与人数激增到近8000人，目前该市参与人数已超过4万人。

参与式预算在阿雷格里港取得成功后，逐渐开始在巴西其他城市推广。到2000年时，巴西已有130多个城市实施参与式预算。参与式预算在巴西的成功，引起拉美其它国家关注和竞相效仿，成为拉美各国普遍使用的地方治理方式，并因其在提高政府透明度和治理效果上发挥的重要作用，而受到世界其它地区的关注。在国际开发署、世界银行、联合国等组织的推动下，参与式预算在拉美之外的其他地区也得到发展。作为政府“善治”的一种重要方式，参与式预算不仅在许多发展中国家，而且也在一些老牌的民主国家得到推广，例如欧洲的法国、英国、意大利等，亚非的印度、泰国、韩国等，北美的加拿大，美国加州、威斯康星州、波士顿和纽约市等，都陆续启动参与式预算。截至目前，全世界约有2000个城市实施参与式预算。超越了党派和意识形态的限制，参与式预算已成为世界上非常普遍的、社会公众直接参与政府（主要是地方政府）公共政策制定的一个非常好的方式。

参与式预算之所以得到关注和推广，是因为它的内容涉及地方政府年度公共投资的方向和项目，与公众利益紧密相联，吸引公众参与。这样一来，参与式预算就成了地方政府和社会可以合作的公共平台，也因而成为国际上比较好的地方政府治理模式。

按照参与式预算的经典或一般性定义，参与式预算是在政府公共政策层面进行。参与式预算的对象是政府预算。从世界各国情况看，参与式预算的一般做法，是政府拿出政府预算的一部分，交由社会公众参与讨论，经过多轮讨论之后，形成共识，然后再投票决定，确定预算资金的最终使用内容。社会公众的讨论方式有两种，一种是社会推选出来的代表，一种是全体公众都可以参加。在交由公众讨论之前，或经过议会授权，或经过政府授权，这部分经由社会公众讨论确定的政府预算就不再由议会或政府再行讨论或确定，而直接成为政府新年度的预算。这样的参与式预算的做法由于将政府预算的一部分交由社会自行讨论确定，应该是一种社会高度参与公共事务的方式，直接决定了政府的公共政策。

因各国环境不同，参与式预算往往结合本地特点，没有单一模式。而且，何为参与式预算，目前尚无统一定义。尽管如此，参与式预算仍有一些共通要素，根据这些要素，可以界定为：参与式预算是一套有助于提高地方治理能力的协商机制，在这个机制下，普通社会公众可以直接或间接参与决定全部或部分政府公共资源的使用和分配，或者至少是通过对预算进行分析或提出建议，间接影响预算决策。联合国的定义即称，“参与式预算是人们对于全部或部分公共资源配置的决策制定或参与决策制定的机制”。此为广义上的概念。狭义的或典型的参与式预算则是指任何有参与意愿的公众直接参与部分公共资源使用的决策，且通常是在地方政府层面上参与当地公共资源分配的决策。

在参与式预算影响下，世界各地社会公众对公共事务的参与有了大幅度提高。其主要原因是参与式预算涉及公共资金的使用，与公众切身利益紧密相联，因此公众参与热情相对比较高。参与式预算的方法也在不断扩大，开始从原来的政府预算范围延伸到一部分公共资金的使用领域。例如，法国几年前就将政府准备在公立学校花的钱，直接交由学校的中学生来讨论如何使用，纽约也有这样的计划；美国计划将政府对公共住房的补助资金交由居民来讨论如何使用，等等。按照参与式预算的一般定义，这些预算已经政府确定，不属于参与式预算的范围。但是这些资金具体如何使用，却是参照参与式预算方法，由使用者讨论和做出最后决定。因此这样的方法也是一种广义上的参与式预算，至少可以认为是一种参与式预算方法的扩大应用，这对扩大社会公众的参与也是有益处的。

中国各地协商民主正在不断推进，契合协商民主概念的参与式预算最近几年也在不断发展。从各地案例看，不同形式的适合中国特点的参与式预算正在出现。例如，浙江温岭乡镇政府制定预算过程中的公众直接参与讨论的做法，上海的一些地方政府制定的一部分预算项目的“菜单”由公众和人大代表“点菜”的做法，以及北京麦子店街道由居民讨论和决定政府部分民生预算项目的做法，都可以算作是参与式预算在中国的探索。这些案例内容都符合参与式预算的一般概念，都是在政府预算层面进行的。区别是做法不同和参与程度不同。有的参与程度高一些，例如温岭人大和公众的共同介入；有的低一些，例如“点菜”方式。从中国经验看，参与式预算源于中国政府的公共预算改革，以及各地出现的社会对地方公共政策的参与。但是由于中国预算改革起步比较晚，成就有限，因此参与式预算起步也比较晚，发展程度有限，公共参与的程度也比较低，方式也不够多样性。

虽然中国起步比较晚，但对参与式预算已经形成一些较为成熟的认识。从中国的经验中得出来的对参与式预算的基本认识，以及为什么要做参与式预算，可以这样表述：大多数政府都认为了解社会的真正需要，也认为政府可以做到社会所需的要的，因此认为政府的政策和决定是符合社会需要的。但实际上真正了解社会所需是社会自己。因此，与其政府关起门来做决定，不如给社会一个参与空间，让社会公众有规则参与，互相讨论，最后在共识基础上决定他们所需要的是什么。这就是中国式参与式预算的核心概念。这个从中国案例中推导出来的核心概念，既适合中国，也适合全世界的参与式预算，解释了参与式预算出现和推广的基本原因。

从当前推动参与式预算在中国的发展来看，除了要认真总结已有经验之外，也可以像国外一样，将参与式预算边界扩大，在社会公众（居民和社会组织）、政府、企业使用公共资金方面，引入参与式预算方法，在基层推动协商民主。

其实，从宏观角度看，参与式预算本身就是一种很好的治理方法，可以推动协商民主发展。温岭政府使用参与式预算启动人大，推动了人大改革。一些地方政府准备在城市社区用协商方法来决定政府的公共资金使用，这完全可以采用参与式预算的方法。居民通过自己的讨论和决定，提高自治能力，加强与政府的合作能力。参与式预算方法也可以应用到中学和大学，学校资金如何使用，完全可以由学生来讨论并决定，以此提高年轻人的社会责任感和参与感。再比如，一些用于残疾人的政府资金或老年人的养老资金，也可以交由他们自己讨论。参与式预算方法应用到社会基层的不同方面，不但可以提高、完善参与式预算的应用，也可开拓协商民主范围，提高中国地方治理能力。

从世界各地进展和中国经验看，参与式预算都走向多样化的发展趋势。根据各地不同的条件，例如预算内容、项目设立、资金多少、社会发展情况、政府改革意愿和决心程度、政府层次和组织结构、地域大小等，几乎很难找到完全一模一样的做法。应该鼓励更多方式的探讨，提倡参与式预算的多样性。从我们的经验看，参与式预算推动中国民主发展，提高地方政府治理能力，因而值得在中国推广。

（作者为世界与中国研究所所长）