许忠

摘 要 加快土地流转是推动农业适度规模经营，实现农业现代化的基础。揭示土地流转阶段性的特征，剖析新时期土地流转面临的困难和不利因素；同时，提出相应的对策建议，以期为土地流转政策研究提供理论参考。

关键词 农村；土地经营权；土地流转；调查思考；重庆市永川区

中图分类号：F301.24；F323.8 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2016）15--02

当前，我国土地流转呈现出良好的发展态势，但也暴露出流转服务机制不活，流转后劲乏力等不利因素，对此，必须加强政策研究，为持续、深入推进土地流转保驾护航。

1 土地经营权流转具有鲜明的阶段性特征

1）乡镇企业异军突起是加快土地流转的重要一个阶段，乡镇企业占地需求是推动土地流转的主要因素。土地流转形式以租用为主，流转双方直接签订土地协议即可，流转程序不统一、不规范，容易产生纠纷。

2）物质文化生活水平的迅速提高是加快土地流转的又一个重要阶段，种养殖业用地需求是推动土地流转的主要因素。土地流转形式以互换和转包为主，互换一般采取口头协议，容易产生纠纷，转包流程一般采取草拟合同→镇农经站鉴证→签订合同，合同文本统一，流转程序规范，镇农经站负责合同管理，指导、鉴证和纠纷的调解。

3）农业现代化建设是加快土地流转的又一个重要阶段，新型农业经营主体的培育和发展是推动土地流转的主要因素。流转形式以转包和租用为主，在区（县）农委和镇（街）农业服务中心的指导下，转包流程一般采取草拟合同→村民小组、村民委员会、镇（街）农业服务中心分别审核，鉴证→签订合同，合同文本统一，流转程序规范，村民小组、村民委员会、镇（街）农业服务中心共同负责合同管理，指导、鉴证和纠纷的调解。

土地流转的总体趋势；一是土地流转规模逐步扩大，由小规模集中转变为适度规模的集中；二是土地流转程序逐渐规范，由自发流转到自觉接受农业行政主管部门的指导；三是流转作用机制不同，由市场作用机制转变为财政引导、市场作用的双重推动机制；四是土地流转呈现的不利因素不断变化，由程序规范问题转变为规模流转困难问题。

2 新时期土地流转存在的困难和不利因素

2.1 流转土地有风险，影响各方积极性

一是公共财政对农业的支持保护力度偏弱，农业投入高、风险高、利润低的特性未得到根本转变，影响新型农业经营主体投资积极性。二是转包群众有双重风险，首先是租金收入风险，一旦经营主体亏损无力支付租金，转包群众将蒙受租金损失；其次是还耕风险，一旦实施农田整治、农业设施等基础建设项目，原有田土界线被打破，还耕工作变得异常艰难，抑制了群众流转土地的积极性。三是农业行政主管部门有责任风险，一旦出现还耕困难，租金支付等有关矛盾，农业行政主管部门难逃其责，影响着镇（街）农业服务中心推进土地流转工作的积极性。

2.2 土地兼具保障功能，群众不愿轻易流转

虽然工业化、城镇化的同步推进转移了大量的农村劳动力，为土地适度规模经营奠定了基础，但土地对农民仍然具有一定的保障功能，导致群众不愿轻易流转。首先，土地流转给群众带来的经济收益不高，即使粗放经营或者撂荒，仍然可以享受财政补贴带来的收益，导致群众流转土地的愿望不强烈。其次，土地征用与土地流转利益差别悬殊，一旦因为土地流转影响到日后土地征用的收益，后果得不偿失，降低了部分潜在群众的流转需求。最后，土地具有一定的社会保障功能，城镇农民享受不到城镇社会保障，危机感迫使他们不得不抓住土地经营权。

2.3 农业基础条件参差不齐，推动土地流转后劲不足

一是资源禀赋好的良田肥土流转情况较好，普通田土流转较为困难，田块流转情况较好，土块流转情况较差。二是水利、道路等基础条件好的土地流转情况较好，反之则流转困难。三是近年来流转好田好土的速度较快，后续流转一般田土比较困难，以重庆市永川区为例，2013年以来，发展势头可谓迅猛，但是水源充足的河流两岸，交通便利的公路旁边和农业综合开发整治的土地几乎流转殆尽，继续流转则困难较大。

2.4 土地流转服务体系单一，体制不活服务能力不足

目前，土地流转服务依靠镇（街）农业服务中心，服务体系单一，存在的突出问题表现在：体制活力不足，队伍结构老化；人才流动缓慢；知识更新跟不上；监管监测不到位，服务经费保障不足。

3 推进土地流转的思考

3.1 建立财政投入增长机制，健全农业风险保障体系

一是加快新型农业经营主体的培育力度，不断优化公共财政支农结构，加大财政补贴力度，加强农业保险制度，健全农业服务体系，全面降低农业经营风险，努力推动新型农业经营主体发展壮大。二是政策兜底，消除转包群众双重风险，首先，建立健全租金风险保障机制，采取公共财政投入、经营主体投入和保险公司保险模式，切实保障流转群众租金收入；其次，加快制定三轮土地承包政策，保持土地流转制度的连续性、稳定性，为农业经营主体长远发展奠定基础。三是建立健全科学的绩效考核机制，确保管人与管事的有机结合，事权与财权的有机统一，合理制定岗位职责，科学考核履职效果，全面提高基层农业服务部门的积极性、主动性和创造性。

3.2 加强城镇农民社会保障，降低农村土地保障功能

一是建立健全利益导向机制，推行城镇流转土地农民享有城镇居民在医疗保险、养老保险等各个方面同等的社会保障权利，降低城镇农民对土地的依附作用，鼓励城镇农民主动放弃土地承包权，逐步解决城镇居住农民的“两栖化”问题。二是加强农业执法打击，制订切实可行的农业行政执法政策，打击和处罚耕地粗放经营特别是撂荒行为，加大撂荒成本；同时，降低耕地的普惠性财政补贴，减少土地经营权带来的经济收入，有利于加快土地经营权的流转。

3.3 改善农业基础条件，增强土地流转后劲。

一是加快建设农村公路网络体系，改善农村交通条件。二是加快规模流转土地的综合治理，完善水利排灌设施，机器耕作道路，改善农业生产条件，降低农业生产成本。三是加强政策宣传，鼓励基础条件较差的地方运用“反租倒包”等模式，争取公共财政支农项目，改善农业生产生活条件，增强土地流转活力。

3.4 建立多元化服务体系，全面提升管理服务能力

一是构建以农业行政主管部门为流转服务主体，多种社会化服务组织并存的服务体系，引导和支持农民专业合作社、农业专业服务等社会化组织围绕土地流转开展服务。二是加强基层农业行政主管部门队伍建设，建立能进能出的人才流动机制，适时选拔科技人才进入队伍，建立知识更新长效机制，切实提高管理服务能力。三是建立农业行政主管部门经费增长机制，确保经费增长率高于经常性财政支出增长率，切实提高基层农业行政主管部门人员待遇和工作经费；同时，将工作经费纳入政府财政预算，保障农业服务工作经费专款专用。四是强化农村土地流转管理服务，首先，要加强土地流转价格监测，引导双方合理确定价格；其次，要加强土地用途监管，保障土地农业用途。再次要健全承包经营调解仲裁体系，加强矛盾纠纷调解工作。

4 结语

推进土地流转责任重大，不利因素错综复杂，关键在于抓住经济发展这个牛鼻子，只有国民经济做大做强了，才能统筹解决农村劳动力过剩、城镇农民社会保障不足等一系列不利因素，才能加大财政支农保护力度，推动农业经营主体增收增效，以农业的发展拉动土地流转。

（责任编辑：刘昀）