秦梦蔚 丁逸

摘 要：本文以不动产登记制度的弊端与解决思路为研究对象，论文首先分析了不动产登记不统一的弊端，论文主要分析了四个方面，在此基础上，论文论述了建立我国不动产统一登记制度的几点思考。论文是笔者长期从事国土工作基础上的理论升华，相信对从事相关工作的同行能有所裨益。

关键词：不动产登记制度 弊端 解决思路

中图分类号：D923 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2016）02（c）-0000-00

1 不动产登记不统一的弊端

1.1 造成了登记范围的不明确

登记范围的确定，是不动产登记中首先要解决的难点问题。《物权法》对什么是不动产、不动产登记的范围未作明确规定，不动产登记制度主要散见于国家多部法律、法规和规章之中，缺乏统一的规定，加之各地经济差异加大，地方立法对不动产登记范围的规定也不尽相同，各种规定之间存在不相和谐甚至相互矛盾的地方。

一是纳入不动产登记范围的权利客体过窄。目前我国不动产登记的权利客体主要有土地、房屋、林木、草原、海域、滩涂、矿藏等，但随着经济和社会的发展，传统的不动产开始分化和组合 ，一些新型的不动产权利开始出现，如土地空间权、地下权等逐渐受到人们的重视，涉及这些不动产客体的登记法律没有规定；有些不动产仍未进入或未完全进入交易市场，如铁路、电网、公路、输油（气）管道、城市地下管道等等，也未列入不动产登记的范畴；某些市场交易频繁的不动产未能登记，如农村房屋的买卖。这不仅与我国深化市场经济体制改革的要求不符，更使权利人利益难以得到保护，不利于发挥物的使用价值。

二是不动产登记的种类存在冲突。以土地和房屋登记为例，《土地登记办法》中专设总登记一章，其他登记包括更正登记、异议登记、预告登记和查封登记，而在《房屋登记办法》中不仅无总登记的概念，其他登记包括的则是更正登记及异议登记，预告登记另设章节；《土地登记办法》中权利归属及其他记载内容的变更、他物权的设立放在变更登记的规定里，而在《房屋登记办法》中所有权登记下包括初始登记、转移登记、变更登记及注销登记，地役权登记、抵押权登记另设章节。这种在登记类型上的冲突，容易导致理论认识和事务操作上一定的混乱，给不动产物权市场交易带来安全隐患。

三是不动产登记对象不统一。按照物权法定的原则，法律应该对纳入不动产登记的物权要作出明确的规定。但由于我国尚未制定出台统一的不动产登记法，有关不动产登记范围的规定散见于不同的法律、法规和规章中，如不动产所有权、使用权、抵押权、地役权、土地承包经营权以及林木采伐权、滩涂养殖权、采矿权等准物权，但有些地方性法规中还规定租赁权也可以登记。

1.2 阻碍了不动产市场的交易

前面分析到，我国现行不动产登记实行多部门登记制，至少存在土地、房产、农业、林业、渔业、海洋、地质、矿产等八个部门进行不动产物权登记，并且依据各自的法律还实行分级登记。这种多部门多级别的登记制度是难以适应市场经济发展的，其弊端很明显：

1.2.1 影响不动产交易的安全

不同的登记部门依据的法律不尽相同，而且法律规定之间有很多矛盾和冲突之处，容易产生对同一项不动产物权实行不同的政策，使不动产市场交易的主体无所适从，影响他们的投资热情和交易的安全感。即使依据同一部法律，多部门登记也会造成当事人的权利难以实现。例如，按《担保法》规定，在不动产上设立抵押权时，若地上无建筑物，由土地管理部门登记；若地上有建筑物时，则在房管部门登记。按照“房地一体主义”原则，在土地权利上设立抵押权，地上物同时纳入抵押；在地上物上设立抵押权，土地也同时纳入抵押。那么，会导致这样一个问题的产生：实践中土地权利人可以为开发土地而借贷，并为该债权在土管部门登记设立一个抵押权；在房屋建成后，他为经营生产又要借贷，为这个债权又在房管部门设立一个抵押权。但上面两个抵押权的支配范围是重合的，后设抵押权的权利人对先前在土地上设立的抵押权并不知情，并且这两个抵押权登记在不同的登记簿上，它们在法律上没有顺位的先后，要依法确定哪个抵押权先实现，当抵押物价值不足以偿还两个借贷时，到底要维护哪个抵押权人的权利时，在法律层面就显得难以解决了，这样“多头登记”就严重威胁到登记的法律效力和相应的强制执行力，阻碍了不动产的交易。正如孙宪忠先生认为的“当两个或两个以上的登记机关权力交叉重合时，不但会损害当事人的正当利益，增加其不合理负担，而且会扰乱正常的法律秩序”。

1.2.2 增加了权利人的登记成本

权利人在进行不动产登记前，往往要花费一定的时间和精力，首先搞清楚将要登记的权利归哪家部门管理，对登记具体有哪些程序和实体的特殊要求，这在无形中增加了当事人的登记成本。由于不动产自然联系上的紧密性，权利人就一项不动产物权的变动，往往需要到不同的部门分别登记，重复交纳高昂的登记费用。同样，如果权利人同时拥有多个不动产权利，也需要到不同的登记机关分别提出申请，耗费权利人的时间成本和费用成本。

1.2.3 造成了登记资源的浪费

土地、房产、林地等不动产权利在不同的部门分别登记，均需要专业的登记人员队伍和专项财政保障，不仅机构臃肿，大大增加了政府负担，而且由于登记信息由各个登记机关垄断，不能实现有效的资源共享，容易造成大量的错登、漏登情形，降低了服务效率，从而造成了登记资源的大量浪费。

1.3 导致了登记程序的混乱

尽管《物权法》对不动产登记程序进行了原则性的规定，但不动产登记程序是具有明确法定性、严格的顺序性以及过程完整性的活动，不进行明确规定，容易造成实践中的混乱。遗憾的是，现在没有新的法律、行政法规规定不动产登记程序，主要还是靠部门规章和地方立法进行规定，立法层次低，加上各地理解不一，不仅破坏法律的严肃性，而且对不动产统一登记是背道而驰的。

1.4 降低了登记信息的公开程度

不动产登记信息公开是登记体现公信力的重要保证，但是现在这项制度还存在很多不足，表现在：

1.4.1 信息公开不足

尽管各登记机关均承诺当事人可以公开查询不动产登记资料，但由于计划经济时代行成的思维定势，登记机关仍对不动产登记资料信息的查询设置了严格的限制，当事人只能查看到一些比较简单的粗略的内容，这与物权变动公示公信原则要求的登记信息充分、有效的公开相差很大。

1.4.2 查询程序不够明确

除国土资源部的《土地登记资料公开查询办法》对土地登记资料查询程序做了较详细的规定外，其他相关法律、法规和规章缺少对不动产登记的查询规定。很多地方立法中也只笼统规定土地登记资料、房屋权属状况可以查询等内容，极少有涉及对登记查询具体程序和范围的规定。

2 建立我国不动产统一登记制度的思路研究

建立国家不动产统一登记制度，目前在立法界和理论界并无疑义，《物权法》第 10 条第 2 款也明确规定“国家对不动产实行统一登记制度”，可谓是大势所趋。但《物权法》施行后的几年来，国家法律、行政法规并没有出台不动产统一登记的立法，可见要建立不动产统一登记制度的艰巨性和复杂性，特别是在我国地域辽阔、区域间发展极不平衡的国情下，如何构建不动产统一登记制度、要建立什么样的不动产统一登记制度等等问题，确实值得我们思考和探究。

2.1 完善的不动产登记制度的几个特点

布立克德尔曾言，一个完善的不动产登记制度，应具备下列几项条件，此乃办理不动产登记不变的原则：稳固、简易、精确、适境。结合我国实际，笔者认为，完善的不动产登记制度至少具有以下四个特点：

2.1.1 登记机构的统一

登记机构不统一，容易造成不动产登记体系散乱，政策规定前后矛盾，登记信息不完整，登记成本提升，登记公信力下降等种种问题，我国现行“政策多门”、“多头登记”的不动产登记体制已暴露出许多弊端。统一不动产登记机构，不是仅仅满足国家行政管理的需要，而是要根据现代社会不动产市场交易的特点，充分体现物权公示公信原则，对产权人权利和交易安全进行有效的保护。

2.1.2 登记程序的便捷

市场经济社会财货交易十分频繁，大量的交易需要快速的流转，这影响着社会财富的增加。登记既然作为不动产物权变动的公示手段，为加快不动产交易的节奏，登记也必须“提速”，这不仅能节省权利人的登记成本，而且能使买受人避免遭受限制登记的处分，保证取得权利的安全。

2.1.3 登记信息的真实

不动产登记的基本法理，就是作为物权公示原则具体表现方式的不动产登记，必须要在物权变动中发挥实质性的决定作用，而且要发挥积极的权利正确性证明的作用。

无论从登记发挥促进私权交易、保护交易安全、降低交易成本的功能，还是从登记作为国家管理社会重要资源的目的来看，登记信息的真实性均不可或缺。

2.1.4 一定公权力的介入

登记之所以能成为物权变动的公示手段，具有公信力，与国家公权力的介入是分不开的，是国家专门机关将权利人的申请事项记载于不动产登记簿后，才赋予了登记强大的公示公信力。同时，登记还有一个利益平衡的问题，作为国家管理和规范社会财产交易秩序的依据手段，也需要一定公权力的介入。

2.2 建立我国不动产统一登记制度的几点思考

根据《物权法》规定，我国目前急需制定一部《不动产统一登记法》或《不动产统一登记条例》（以下统称“不动产统一登记法”）。在这部统一的不动产登记法里，我国要改变现行的登记管理体制，对土地、房屋、森林、水面、滩涂、道路等各类不动产适用统一的登记办法。

结合上文对完善的不动产登记制度和我国建立不动产统一登记制度注意问题的分析，笔者认为，我国要制定不动产统一登记法，应该从以下七个方面，努力建立统一的不动产登记制度。

2.3.1 明确不动产登记范围的标准

登记作为不动产物权的表征方式，其登记的范围和内容也必须遵循法律规定，物权法定原则也是登记制度的基础。目前我国尚处于经济转型期，没有严格遵循物权法定原则，物权设立处于开放状态。这不仅有违物权的绝对性和排他性，而且容易导致以物权为内容的契约不能明晰权责，给市场交易安全带来隐患。这反映在不动产登记制度上，表现为登记范围不明确、登记内容和程序混乱等种种问题。再者，由于我国《物权法》对不动产登记只作了原则性的规定，对不动产登记范围的规定散见于国家部门的规章和各地地方立法，实际上导致了部门规章、地方性立法在创设登记的物权，这对经济社会的发展是极为不利的。因此，笔者认为，法律应当根据社会生活的需要设立新的物权，以市场需求为标准确定不动产登记的范围。对于有市场需求的不动产，应当及时纳入登记范围；对于没有市场需求的不动产，即便其价值重大，也不宜纳入登记范围，这也是前文提到的节省社会运行成本的要求。

2.3.2 统一不动产登记机关

前文提及，我国现行的不动产登记实行“多头登记”、“分级登记”，由不同部门负责不同类别的不动产登记，在同一登记机关内根据不动产的性质和规模，还实行不同级别的机构分别登记，如此复杂的登记机构设置方式，弊端多多，在此不一一列举了。笔者认为应该建立由土地管理部门（在实行房地统一登记的地方为土地和房屋管理部门）负责统一的不动产登记制度，具体制度设计上也统一于土地为中心，并对管辖范围作出适当的调整，实行不分级登记和属地管辖原则，即不动产登记在其所在的县（市、区）土地部门登记，国家和上级土地主管部门进行指导和监督，不具体办理登记事务。

2.3.3 明确不动产审查方式

登记范围的审查。为了充分发挥登记作为物权变动公示手段的功能，增强登记的公信力，保障不动产权利交易的安全，登记机关应该对引起物权变动的原因进行适当地审查，重点放在民事主体是否适格和意思表示是否真实方面，以保证登记结果的正当性。在不动产登记为使登记的内容与真实的权利相一致，就应对登记的内容进行实质性审查，实行实质性审查，是登记具有公信力的必要前提。

同时，登记机关审查的权利必须与责任的承担应当挂钩，遵循权责一致的原则，因审查不实导致登记错误，登记机关也须依法承担相应的责任。登记信息真实性的审查。信息的真实性，是不动产登记制度赖以存在和作用发挥的基础，其重要性不言而喻。

2.3.4 统一不动产登记效力

统一不动产登记效力，也应该结合我国的现实，充分考虑社会、经济、文化背景等因素，根据不动产市场交易安全和效率的需要，来作出分析和构建制度。目前，我国社会经济处于转型期的现实决定了不动产市场培育还不健全，市场交易的风险相对较大，各种扰乱市场交易的行为仍然存在。在这种情况下，法律应更关注对不动产交易的安全，不动产登记采取登记生效主义模式。赋予登记更强的公示公信力。这符合目前市场经济条件下交易频繁的社会保护交易安全和善意第三人的价值取向，同时对真正权利人则给予制度上的救济。

2.3.5 统一不动产登记簿和权属证书

我们应该设计相应的制度来统一不动产登记簿和权属证书。

一是采用“一登记一用纸”模式。在登记簿册中用一张登记用纸记载一项不动产物权的各种状态，完整地反映设在某项不动产之上的各种物权，有效解决因登记不统一带来的交易混乱问题。

二是以土地信息为基础编成登记簿。因为土地是其他不动产权利的载体，且其在地理上具有不可移动性、不重复性和完整性的特点，在“一登记一用纸”的基础上，以不动产的地理位置、编号为序编成不动产登记簿册，登记的物权信息更加明了和完整，便于当事人查询和登记规范管理。

三是公开登记簿内容。鉴于不动产登记的公示和公信力，登记簿里记载的不动产物权状态不仅要真实、完整，而且要将除涉及个人隐私、商业秘密和国家机密之外的所有内容向社会开放。民众均可依照规定程序提出有关不动产登记内容的查询，除法定理由外登记机关不得拒绝。

3 结论

不动产登记制度是《物权法》中的一项重要制度，目前我国不动产登记不统一的现状严重影响了登记功能的发挥，不利于当事人权利的保护，不利于市场交易的安全，不利于管理的规范，必须予以改变。

参考文献

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