赵晓琳

（中央民族大学经济学院，北京100081）

关于西藏城镇化发展的几点思考

赵晓琳

（中央民族大学经济学院，北京100081）

城镇化战略是经济社会发展到一定阶段的产物，在原始社会，由于基本没有剩余产品，所以没有城镇。到了阶级社会，出现了剩余产品以及剩余产品的流通，出现了国家和国家机器，城镇也就应运而生了。只有当乡村经济能够产生剩余劳动力、剩余农副产品和提供富余的土地的时候，城镇经济才具有可靠的基础，城镇经济的发展一定是离不开乡村经济的发展，而且大部分的城镇都是乡村经济在转型过程中内生出来的。

西藏；城镇化；发展战略

城镇化，就是农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程。城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社会结构的变迁过程。城镇化的本质特征：一是农村人口在空间上的转化；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农劳动力转移。城镇化有力地吸引生产要素向城镇聚集，促进了产业结构的调整和资源的优化配置，成为解决就业、实现市场扩展、推进新型工业化的重要举措，还有利于解决城乡二元结构的现状，承接农村大量的剩余劳动力，促进农民增收，进而缩小城乡差距。

一、西藏城镇化的现状

一个地区城镇化的发展能够体现当地经济的发展状况和当地居民的基本生活水平。西藏的城镇化步伐相比全国来说要慢一些，但也在不断的增加和扩大，基于西藏特殊的地域环境，西藏主要是发展一些小城镇的建设。

表1 西藏城镇地区分布及数量

西藏自治区的小城镇发展可以按空间布局划分为五个区域：藏中南宽谷山原城镇发展区、藏东南山地城镇发展区、藏东“三江”流域城镇发展区、藏北高原城镇发展区、藏西高原城镇发展区。

二、西藏城镇化发展过程中存在的问题

在国家政策和各省市的支持下，在藏汉同胞的共同努力下，西藏的城镇化有了巨大的发展，规模也在扩大。目前西藏的城市化率为25%，增长不断加速，形成了较为合理的城镇化发展体系。由于西藏自身有一定的限制性因素，所以在发展的过程中难免会出现这样或者那样的问题。

1、城市规模小，数量少，城市化水平低

西藏的国土面积约123万平方公里，小城镇数量只有140个，分布在七地区（市）。规模总体偏小，除了地区行署所在地城镇稍具规模外，其余多数小城镇仅有2000—4000人，甚至一些小城镇人口只有1000人左右，而且城市市区面积和建成区也相对较小。西藏目前的城镇化率仅为25%，与全国平均城镇化率（51.27%）相差甚远。

2、城镇空间分布不均

由于受自然和人文环境的影响，西藏城镇的空间分布呈现出了明显的不平衡分布特点。西藏的小城镇主要集中在“一江三河”中部流域、藏东三江流域的城镇，其规模相对较大，人口密度相对较高。西藏各地市的市镇人口及密度差别明显，在自然条件以及经济条件较好的拉萨市，其人口密度最大，达到了两位数；而在条件不理想的阿里和那曲地区，其人口密度均小于1人/平方公里。市镇的人口密度更低，全区平均的市镇人口密度只有不到0.9人/平方公里。

3、城镇发展缺少完善的动力机制

改革开放以来，国家不断地加大对西藏城镇建设的投资力度，加之内地各省份对西藏各地区的支援，西藏城镇发展迅速。但由于投资主体的相对单一，完善的市场经济投融资机制还没有建立起来，人民思想观念滞后性等社会因素的影响以及本区恶劣的自然地理环境严重制约着人为经济等活动的开展，使西藏城镇发展的动力远远不足。对于刚刚发展的城镇，自身建设缺少“造血”功能，大都需要中央财政的“输血”。因此，西藏城镇发展受其内外因素的制约，城镇发展的动力不足，急需建立完善的动力机制和市场经济体制。

4、政府在城镇化进程中起主导作用，城镇的综合服务功能不齐全

西藏由于历史和自身区位因素的影响，所以计划经济的成分较多。政府对经济和社会发展的主导作用较强，在城镇化方面的发展也是如此。西藏现有的城市和建制镇都由政府批准，城镇的基础设施建设都是政府规划并主导实施的。西藏小城镇多数处于小、散、低、弱状态，经济基础薄弱，市场体系起步晚，综合服务功能还没有完全形成，尤其是科技、教育、医疗卫生等满足不了城乡人民的需要，难以发挥区域经济的中心作用。

5、城镇的基础设施落后

近年来，西藏的基础设施有了快速的发展，但是对其当地经济发展来说是远远不够的。由于自身的地理环境，基础设施的建设有一定的难度，而且基础设施建设的资金欠缺，投资渠道单一，没有固定的资金来源来保证相关的电力、交通，通讯能够配套。另外，基础设施建设的空间分布不均匀，“一江两河”流域基础设施相对完善，藏西北、藏东基础设施严重滞后；城区内基础设施相对完善，农牧区基础设施滞后。

6、土地使用率低下，浪费了大量土地资源

西藏的许多城镇规划滞后，甚至有些小城镇根本谈不上规划，还处于一种乡村化状态，在建设过程中，乱盖乱建，严重浪费了土地资源。一些城镇沿过境公路开发房地产，形成了公路城镇，致使基础设施和公用设施配置困难，投资过高，浪费现象严重，土地利用率极低。据有关研究表明：这样的公路城镇一般要多占地20%左右，而单位面积提供的GDP仅相当于全国城市平均水平的33.3%。建筑缺乏特色，布局分散，占地面积大，建筑物平均高度不到两层，容积率仅为1.2左右，这样造成土地资源浪费严重。

三、西藏城镇化存在问题的成因

1、城镇功能不完善、不健全

由于受自然地理和人口分布等条件的限制，西藏的城镇分布比较疏散，除少数几个地（市）级政府所在地的人口规模在3万人以上外，大部分县城和镇的人口在万人以下。由于规模偏小，城镇功能多以行政职能为主，其经济职能薄弱，导致其辐射区域狭小，对资源的聚集能力小，从而未能充分发挥应有的推动非农经济发展，吸纳农牧区过剩人口、增加城乡居民收入作用。

2、城镇化的动力不足

农业发展滞后主要表现为农畜产品产量不高，质量差；粮食作物面积过大，根据产业结构高级化理论，第一产业的发展是二三产业发展的重要基础。由于西藏第一产业不发达，影响了二三产业的发展。第一产业生产率低下，滞留过多的劳动力等，造成了产业结构偏离度过高的现象。工业发展缓慢。城市化和工业化如同一个硬币的两个方面，工业化是城市化的根本动力，一个地区的城市化水平取决于工业化水平，没有一定程度的工业化就难以有效地促进城市化，我国中东部的发展经验已经证明了这一论点。第三产业的发展缺乏后劲，目前西藏的一二三产业之比为：9.9：36.6：53.5（西藏统计年鉴，2015），从2010--2014年，西藏第三产业所占比重一直都在50%以上。由于第二产业发展缓慢，虽然第三产业发展较快，但还是缺乏第二产业对第三产业的支撑。没有第二产业强有力的支撑，第三产业的发展是泡沫型的，是缺乏后劲的，甚至有可能出现“停滞”的现象。

3、体制与主观意识的落后

经济体制的落后必然会对居民的主观意识产生影响，但是西藏的经济发展较慢，当地居民的主观意识落后，加上基础设施不完善，当地居民的文化水平也不能很好的提高，那种原始的自给自足的思想根深蒂固，于是不能推动当地工业化的发展，从而影响了城镇化的进程。体制的落后还主要体现在城镇的管理体制上，西藏城镇发展缺乏合理有效的规划体制和管理体制，造成城镇布局不合理，资源浪费，城镇功能得不到有效发挥，行政管制体制更是不能与时俱进，管理效率低下，造成资源的严重浪费，且行政中一些不合理管制在西藏城镇发展中的阻碍性较大。

4、环境承载能力差

西藏自然环境恶劣，在4000米以上的区域占该区总面积的86.1%，大量的冻土分布，草场以每年5%的速度退化，目前西藏沙化土地面积达22万平方千米，荒漠化土地面积达43万平方千米，分别占全区土地面积18.1%和36.13%，仅次于内蒙、新疆，居全国各省（区）第三位（刘雨林，2008）。近年来，随着人口的增多，生态环境的恶化，地区承载力逐步下降，限制了西藏城镇发展的力度和广度。西藏城镇的发展要因地制宜，合理适量的发展城镇化，才能更好地保护本地区的生态环境，促进自治区经济的可持续发展。

四、西藏城镇化的发展战略

1、西藏城镇化的目标模式

自西藏和平解放以来，中央一直给予了西藏许多的优惠扶持政策，从1994年中央第三次西藏工作座谈会以后，中央加大了扶持西藏的力度，安排了部分省市对口援助西藏的政策。在这种良好的政策条件下，西藏的城镇发展也具备了良好的条件。鉴于目前资源环境条件、产业结构、人口分布的状况，西藏仍不具备推向全面的、大规模的城镇化的条件。因此，西藏既要抓住发展的机遇，适当加快城镇化继承，又要在城镇建设方面发挥自身的特色和优势，推行有重点、不平衡的城镇化战略。

我国的城镇化发展要坚持可持续发展的原则，在发展城镇化的同时还要注意保护周边的环境和当地文化的需要，实现人口、资源、经济和社会的良性互动的发展。发展的过程中要坚持以人为本，这也是发展城镇化的要求，人是社会的主体，坚持以人为本才是社会发展的需求。在西藏发展城镇化，一定要和当地的实际情况结合起来，要坚持“西藏特色”的原则和方针，战略目标：争取在未来30年，大大缩小与中东部省份城市化率的差距，到2040年，实现本地区城镇化率达到50%左右，城镇GDP每年以10%左右速度增长，城镇化发展模式更加符合藏区实际，城镇的规划布局更加合理，区内基础设施更加完善，人口相对集中，更多民众享受到城市文明和城市发展带来的实惠。西藏发展城镇化发展的战略理念：每一座城市都是生态城市，每一座城市都是根据当地特色，无以复制的城市，每一座城市建设都是为了保护西藏的生态，为了西藏发展的明天。

西藏的小城镇发展在具体运作方式上，要做到“六个结合”，即把发展小城镇与农村产业结构调整及城镇产业结构升级相结合；把发展小城镇与乡镇企业二次创业相结合；把发展小城镇与发展非公有制经济相结合；把发展小城镇与突出地域经济文化特色相结合；把发展小城镇与促进科技进步相结合；把发展小城镇与缩小城乡收入及生活差距相结合。同时，要把发展小城镇的突破口放在着力破除城乡二元结构的体制障碍上。

2、确立符合西藏实际的小城镇发展模式

西藏与内陆沿海城市发展城镇化的路径是不同的，由于有自身的环境特点，所以不能生搬硬套内地城镇化模式。在西藏发展城镇化的发展的路径的主要原则：一是要广泛的吸取国内外城镇化发展的经验，尤其是我国中东部地区发展城镇化的经验，吸取可用之处，避免多走弯路。二是是要结合当地的实际，走出一条具有地方、民族特色的城镇化的道路来。

我国小城镇发展模式主要有以下几种类型：工业主导型、特色农业主导型、商贸主导型、交通主导型、旅游主导型。第一种模式类型显然不适合西藏，其他模式类型也只部分地适合西藏。因此，西藏不能照搬内地的城市化发展模式，要考虑本地的环境、资源、经济、人口等特殊条件。大致可以考虑发展以下几种城镇：一是增长极型小城镇。西藏土地面积大，城镇数量少，规模小，分布疏散，城镇之间的距离较远。外部资本、产业难以输入，这类区域中大道一定规模和经济实力的城镇型建制镇和中心镇、特别是县级政府所在地的建制镇，通过集中发展，增强非农产业和人口的集聚规模，可能成为区域社会经济发展的增长极。二是农副产品加工业牵引型。西藏是以农牧区为主，农牧业基础条件较好，农牧产品种类多，农畜产品外销潜力巨大，完全有条件根据本地的农牧业生产条件，发展农畜产品加工产业，推动小城镇的建设和发展。三是资源开发型。西藏自然资源十分丰富，有矿产资源、水力资源、森林资源、藏医药资源等等，因此，许多资源所在地有条件成为资源开发型小城镇。四是旅游开发型。西藏有丰富独特的旅游资源，旅游业已经成为西藏重点扶持的第一支柱行业。有利于催生旅游开发型城镇。

[1] 2015年西藏统计年鉴[Z].

[2] 罗莉、拉灿著：西藏50年[M].民族出版社，2001.

[3] 毛阳海等著：西藏经济结构转型研究[M].东南大学出版社，2012.

[4] 邓发旺、徐爱燕：西藏城乡发展差距分析[J].拉萨：西藏研究，2010（5）.

[5] 李涛：西藏与内地沿海城市化比较研究[J].民族研究，1999（1）.

[6] 冯更新：21世纪我国小城镇的发展[J].经济学动态，2001（2）.

[7] 廖丹清：论我国城市化道路的选择[J].经济学动态，2001（9）.

[8] 杨剑萍：对西藏小城镇建设的探讨[J].西藏发展论坛，2004（5）.

（责任编辑：李桐希）

国家社科基金，农村基础设施投资公平性研究，编号：14BJY099。