课题组



基于利益相关者的高职院校治理调研报告
——对全国10所高职院校的调查分析

课题组

摘要：通过问卷、访谈等方式调查发现，高职院校办学自主权未能很好地落实，企业参与高职办学还较为形式化，学术权力与行政权力关系边界模糊， 教职工代表大会未能发挥应有的监督作用，公办高职院校董事会未能很好地履行职能，参与到学校治理中。推进高职院校治理改革，需要推进依法治教(校)，落实主体责任；并提出在党委的领导下，建立以“人才培养为中心”的“利益相关者共同参与”的“协商制”治理模式。

关键词：高职院校利益相关者治理结构校企合作

近年来，我国高等职业教育发展迅速，已占高等教育的“半壁江山”，成为培养应用技术型人才的主力军。然而，就高职院校治理结构而言，仍存在诸多问题，严重制约了院校体制机制建设、人才培养和校企深度合作等关乎高职院校内涵发展的问题。 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》明确提出要“完善中国特色现代大学制度”、“完善治理结构”。推进高职治理结构改革是建立现代高职学校制度的必由之路。因此，了解高职院校治理现状， 准确把握其存在的突出问题，进而提出推进改革的措施，具有重要意义。

1调研说明

1.1调查目的

以公办高职院校为主要调查对象，调查、分析高职院校办学自主权及高职院校章程落实情况、企业参与度情况、学术权力与行政权力的关系、教职工代表大会、学生代表大会以及其他相关方面的现状与问题，为建设现代高职院校制度，完善高职院校治理结构提供现实依据。

1.2调查说明

以政府、社会与高职院校的关系以及高职院校内部治理为主线，选择若干重要领域， 设计36个问题(单选题)，结合相关研究设计问卷。共向全国10所高职院校发放问卷(电子版)400份，回收有效问卷341 份。对高职院校治理结构中，利益相关者各方冲突较大或是不太协调的主要问题做如下分析。

2现行高职院校治理结构的若干问题调查

2.1办学自主权落实情况

办学自主权是指学校为实现其办学目标依法享有的独立自主地进行教育教学管理，实施教学科研等活动的资格和能力。按照《高等教育法》的规定，高校应具有招生自主权、设置和调整学科、专业的自主权，制定教学计划，开展科学研究自主权等7项。

调查发现，仅31.25%的教师认为目前高职院校具有较大的自主权； 59.37%的教师认为高职院校只有部分的办学自主权，更有7.8%的教师认为没有办学自主权。可见，2/3 的教师认为高职院校还不具备充分的办学自主权。事实上，高教界及有关学者对“办学自主权”的呼吁从来就没有停止过，这说明我国传统的高校行政化管理模式目前还没有出现实质性的改变。

2.2企业参与度的情况

校企合作是实现高职院校培养目标的基本途径，也是职业教育之为职业教育的显著特征，高职院校治理尤其要倡导行业企业在内的其他主体参与。然而从调查看，70%的教师认为，当前行业企业参与度较低，且比较被动。对于其中原因，有18.7%的人认为学校吸引力不够；61.2%的人认为政府缺乏有效引导，缺乏激励机制；有10.2%的人认为企业缺乏社会责任。

2.3学术权力与行政权力的关系

实现高职院校学术权力与行政权力相分离并且协调一致， 是构建现代高职治理结构的基本要求。从调研来看，28.9%的教师认为高职院校行政权力部分干预了学术权力；有6.25%的教师认为行政权力严重干预了学术权力；只有31.2%的教师认为行政权力和学术权力比较协调。其中34.2%的教师并不清楚学校学术委员会的构成人员，学术委员会的运作透明度不够；50.3%的教师认为学术委员会中有行政职务的“领导”过多，官僚作风明显，行政化严重。

2.4教职工代表大会发挥的作用情况

教职工代表大会发挥作用是判断高职院校内部管理民主化程度的重要依据。调查显示，只有7%的人认为学校教职工代表大会发挥了很大的作用，选择“一般”、“不大”、“非常小，只是形式”的分别占到了45.3%，14.1%,13.9%，总计超过70%。可见，当前高职院校教职工代表大会未能发挥应有的作用。对于在学校治理中哪些利益相关者最重要，有25.8%的教师认为学校以行政为中心，学生和教师作为学校主体被边缘化。

2.5存在的突出问题

对于学校管理存在的问题，依次为：行政化严重，制度不健全，办事效率低，缺乏透明度，缺少公平公正。

对于行政化问题。在访谈中，一位从事行政工作多年的老师提到，上级部门下发行政指令太多，各种考核层出不穷，疲于应付，工作难有创新。也有老师提出，“去行政化”不等于“不要行政”，取消行政级别还有可能降低大学的社会地位，弱化大学的社会影响力，关键在于政府和学校权责关系还需要进一步明晰。

对于学校重大决策。一般认为主要是通过党政领导班子决定，有时咨询专家，征求教师意见，但真正提出意见和建议的教职工并不多。在访谈中，一位老师提出，在重大问题决策上，基本还是主要领导决定，教职工代表大会和学生代表大会大多走形式，没有起到应有的作用。普通教师和学生也并没有真正参与到学校治理中，缺乏话语权。

对于校企合作问题。不少高职院校看上去合作单位较多，而且有不少学校还成立了职业教育集团或者董事会，但一般教师仍然认为企业参与度低。从访谈中获悉，当前校企合作内容较多流于形式，企业的积极性和主动性并不高，主要限于提供实习实训岗位，为专业设置、教学改革提供咨询，而没有能真正地参与到高职院校决策、管理以及课程教学改革之中。还有一些教师认为受计划经济影响深，学校的开放度不够，引入市场机制不足，没有真正实现开门开放办学，对企业等利益相关者参与办学、决策等重大事项的意愿不强。

对于学校是否有章程。55.4%的教师回答有，17.1%的学校回答没有，17.2%的教师回答正在制定中。在访谈中，出现一种现象，同一学校的老师有的回答有章程，有的认为没有。这说明对于章程的宣传、组织学习和落实都不够。其中，还有55.6%的教师认为所在学校章程没有起到实际作用，只是个形式，或应付上级检查。

对于实现民主管理。有65.6%的教师认为应强化教代会和学代会的作用，突出教师、学生两大群体的主体作用。29.6%的教师认为应该“去行政化”，突出学术自由。29.7%的教师认为应该加强监督，引入第三方监督机构。

3对策建议

3.1明确各项权利职责关系和主体责任，推进依法治教(校)

建立科学合理制度体系，这是实现有效治理的根本保证。首先要切实按照党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，深入推进“管办评”分离，落实《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》等法律的相关规定，明确划分政府与学校的权责关系和主体责任，扩大和落实高职院校办学自主权。要明确章程在高职院校治理中的法律效力与地位，增强依法治教(校)意识，认真组织学习、研究和领会，并颁布实施细则，让依法治校真正落地；举办者依法对学校章程建设、执行不力的院校实施惩罚，并出台相关细则。要明确学校政治权、决策权、学术权、监督权等的边界，完善制衡和治理机制，明确相关责任，尤其是要明确学术委员的任职资格和权力范围，规范行政权力与学术权力的关系，真正做到“学术的事教授说了算”。

其次，校企合作是高职院校办学根本特点，推进校企深度融合，一是要加强政府引导力度，同时可以借鉴世界发达国家的治理经验，及时出台《高等职业教育校企合作法》等法律法规和激励政策，明确政府、行业企业和学校在校企合作中的责权利关系，有效推动行业企业积极主动参与。二是要积极探索发展混合所有制办学，在坚持公有制主体地位前提下，鼓励、引导、规范各种社会力量以资金投入、资源共享等方式参股高职院校，实现治理主体结构多元化。

最后，从“治理”的逻辑看，与传统的“管理”比较而言，需要更加注重协商、合作、沟通和交流，更加注重各利益相关者之间的互动关系。因此，要进一步明确教职工代表大会、学生代表大会的监督职责，赋予其建议权和监督权等，以及接受社会第三方机构的评议监督。

3.2高职利益相关者委员会的基本模式构建

当前，不少院校探索建立了理事会或董事会制度，以此推进治理结构改革。然而从调查看，多数公办高职院校虽然已经设有名义上的董事会，其主要职责和功能并没有起到对学校重大问题的决策和对学校监督的作用，而董事会的职责更多的是学校密切社会联系，争取社会支持，筹集资金，提供人才服务的一个平台，最大功能是咨询作用，如果为其定位的话，就是一个典型的咨询机构。实际的调查中也证实了这一点。有20%的教师认为本校的董事会并没有起到决策和监督的作用，只是个形式。由此看来，现阶段对于高职院校董事会的功能期望值上，还比较理想化。

另外，当前董事会作为学校决策机构缺乏明确的法律依据，在“党委领导下的校长负责制”这一模式下，照搬企业的“董事会”模式显然不太适合于现行的大多数公办高职院校。因此，必须结合“党委制”和事业法人治理结构的特点，一方面要保证党委统一领导学校工作，另一方面要实现利益相关者组织在学校管理方面由咨询转变为决策，切实参与到学校治理中。有鉴于此，提出在党委的领导下，建立以“人才培养为中心”的“利益相关者共同参与”的“协商制”治理模式，具体开展工作则是由校务委员会指导，即在校务委员会下设立利益相关者委员会，定位为民主决策和监督机构，而不是现行的咨询指导机构，并接受政府及学校党委的监督。

3.2.1高职利益相关者概念的基本界定

利益相关者源自公司的治理理念, 是指那些能够影响组织目标的实现，或者被组织目标实现过程所影响的个人与群体。高职院校是一个典型的利益相关者组织，所谓高职利益相关者是指受高职院校目标实现过程影响，同时其参与行为又影响高职目标实现的群体。从范围看，高职院校既有内部利益相关者，如教师，学生等，也有外部利益相关者，如政府、企业、社区、家长、媒体等，不同程度都对高职的发展有影响。为了使研究更有针对性，我们在众多对象中选取“与高职办学联系最为紧密、影响力最大”的重要利益相关者，以准确把握高职治理现状和突出问题，推进高职治理结构改革。

3.2.2利益相关者委员会的人员构成

利益相关者委员会的人员组成不仅要考虑政治权力、行政权力和学术权力、行业企业参与的协调，更要体现对基层民主权力的重视，为广大普通教师提供参与学校决策的有效途径。因此需要明确规定该委员会应由政府代表、校党委代表、校行政代表、各学院(系)普通教师代表、学生代表、 校友代表、企业代表、社会团体代表等人员共同组成，其中明确规定一线教师和学生的数量，适当限制有行政级别教师的数量。

3.2.3利益相关者委员会的选任机制

利益相关者委员会任期与校务委员会保持一致，即每届任期一般为4年，由各自所代表群体推选产生，连选可连任，同时基于“党委领导下的利益相关者共同参与”这一基本指导思想，该委员会的主任委员应由党委代表担任，其主要职责是在校务委员会开会期间召集并主持利益相关者委员会会议，在意见难以统一的情况下，依据相应程序，主任委员有一票否决权；普通教师代表则由各部门和各学院(系)民主选举产生，校友代表和企业代表则要有典型性，或是与学校有紧密合作关系，对学校有一定了解的龙头企业，或是行业专家。

3.2.4利益相关者委员会的定位与主要职能

利益相关者委员会主要职能应定位于维护好师生利益，平衡好各方利益相关者关系，起到民主决策与监督的职能。无论是规章制度的出台，还是政策性文件的颁发，都要经过一个利益相关者的民主表决程序，让各方利益相关者，特别是普通教师和学生代表直接参与到学校治理中来。因此，在校务委员会职责范围内，除校务委员会一般委员多数同意外，还须二分之一以上利益相关者委员会委员的认可方能通过以下事项：1.学校发展目标、发展规划等；2.学校重大改革方案(人事制度、机构设置改革等)；3.学校重大事项的决策(资源配置、基础建设、专业设置等)；4.学校重要规章制度的建立与废除；5.对学校工作、机构及内部人员的行为进行评议监督。

随着高等教育改革的深入，高校的管理逐步向分权化发展，在这一过程中，高职院校管理人员特别是二级学院(部门)管理人员的权力会越来越大，势必需要加以更大力度的监督，因此这一模式也可运用于二级学院的管理。

参考文献

[1]董仁忠.公立高职院校管理现状的调研报告[J].国家教育行政学院学报，2011(10).

[2]吴安新,等.政府和社会力量参与高校治理问题研究：基于“外部利益相关者”视角[J].现代教育管理 , 2012(3).

[3]刘维俭,董仁忠.公立高职院校法人治理结构若干缺失[J].职教论坛, 2010(31).

[4]韩婧极.基于利益相关者的高校腐败机理分析与治理研究[D].天津：天津大学，2010.

[5]张蓓，等.制定教育制度先进行听证[N].潍坊日报 , 2013-02-21。

中图分类号：G719.21

文献标识码：A

文章编号：1008-5580(2016)02-0214-04

基金项目：四川省哲学社会科学重点研究基地——四川省高等职业教育研究中心委托重点研究课题(GZY13A01)，四川省教育厅2014年度科研项目(14SB0278)。

收稿日期：2016-02-01

课题组成员：周红(1966-)，女，硕士，教授，研究方向：高等职业教育、思想政治教育；唐辉(1975-)，男，博士，讲师，研究方向：思想政治教育、高等教育；宋超(1972-)，男，硕士，教授 ，研究方向：高等教育。