孙鲁毅

·社会学研究·

社会团体对公共决策的影响
——以“阶段性就业”决策历程中妇联的作用为例

孙鲁毅

（广西民族大学广西南宁530006）

公共决策是公共管理部门依照法定权限和程序对社会公共事务做出的决定，是公共管理的主要手段和关键。随着决策民主化、科学化、法制化的发展，以社会团体代表的公众组织在公共决策中发挥着越来越大的影响。在“阶段性就业”制度的决策过程中，全国妇联组织，脱离了体制的束缚，以维护妇女权益为己任，发挥了巨大的作用。本文拟通过分析“阶段性就业”决策历程中妇联的作用，来看社会团体对公共决策影响。

社会团体公共决策妇联阶段性就业

引言

性别平等是一个衡量社会文明和现代化的标准之一，是世界追求的目标。[1]新中国成立以来，我国一直把妇女解放、促进男女平等、维护妇女权益作为一项重要发展任务，并于2012年11月11日中国共产党第十八次全国代表大会中，将“男女平等”作为一项基本国策写入政府工作报告。改革之初，为推动妇女解放，提高妇女家庭、社会地位，国家大力提倡并鼓励城镇妇女走出家门，参加社会工作，促进男女平等。随着改革开放的深入，越来越多的妇女走向社会参加工作，分担家庭经济负担。在20世纪80年代，我国经济体制改革造成大面积工人失业。为缓解就业压力，社会开展了一系列关于“妇女回家”问题的大讨论。随后，席卷西方发达国家的“阶段性就业政策”引起了中国学者、社会和政府相关部门的关注。2000年党的十五届五中全会《决议》明确提出要“建立阶段性就业制度”；2001年3月7日，全国政协委员王贤才在九届四次人大会议上再次提出“妇女回家”的倡议，并提交相关提案。由此，“阶段性就业”制度进入政府决策的议程。全国妇联组织不顾一切阻挠，通过各种方式据理力争，维护妇女平等和自由就业的权益，最终促成“阶段性就业”制度没有纳入《国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》的提议。全国妇联组织在这次的政策决议过程中，发挥了巨大的作用。

一、核心概念界定及相关概述

（一）阶段性就业及相关概念界定

按照《“十五”计划纲要中有关劳动工资的名词解释》（中国劳动保障报3月9日版）的界定，“阶段性就业”是指劳动者在其职业生涯中，因生育、抚养子女、照顾亲属、放学或参加其它没有报酬的活动而自愿退出劳动力市场一段较长时间，之后再次就业的一种就业形式。

全国妇联妇女研究所数据信息中心主任蒋永萍认为“阶段性就业”政策就是专为女性制定的。尽管依据解释，阶段性就业对象包含三种人：一是生育期妇女，二是工作一段时间后又去学习充电、接受培训的人员，三是因家庭老人、小孩需要照顾而从工作岗位退下来的人员。[2]但综合来分析，第一类人必定是女性，因为生育专指女性，而实施阶段性就业政策后，凡是要生育的女性都将经历停业阶段；第二类人们可以自主选择；第三类从社会环境分析，其主体也是妇女，但比率较小，因此阶段性就业主要针对的是女性，对女性影响最大。也有学者将“妇女阶段性就业”称“M型就业”，它也被视为“妇女回家”论的派生物，指职业妇女婚后或者生育后自动退职回家，从事家务劳动和抚育子女，待孩子长大后再重新就业的模式。[3]

（二）社会团体与妇联组织

社会团体是指为一定目的而由一定数量的社会成员(包括自然人，法人)所组成的并取得法人资格的社会组织，包括人民群众团体，社会公益团体和学术研究团体。目前，中国的社会团体大多带有官方的性质，享受行政或事业编制，行使一部分政府职能，由财政拨款。但也是社会群众团体的一个分支，代表特定群体的公共利益，如全国作协、文联、学联等。

妇联，全称中华全国妇女联合会，成立于1949年，是中国共产党领导的全国各族女职工、女农民、女知识分子和其他劳动妇女、拥护社会主义的爱国妇女和拥护祖国统一的爱国妇女的群众组织。全国妇联的基本职能是代表和维护妇女利益，促进男女平等。

（三）社会团体对公共决策的影响

公共决策即公共管理部门依照法律的规定，按照一定的程序对社会公共事务进行决策的一种公共管理行为。决策科学化、民主化和法制化，提高公共决策的质量，是现代公共管理对决策部门的共同目标，也是政府治理的核心竞争力。社会团体是特定利益群体的代表，维护利益群体的权益既职责所在，也是团体的利益诉求。

1.社会团体影响公共决策的方式

由于公共决策是一个复杂的系统工程，因此社会团体影响公共决策的方式很多。首先，社会团体可以就某个政策问题向政府陈述意见，提出建议或提案；或者通过社会舆论表达本团体对某个问题的观点和意见，说服政府；然后，社会团体可以对社会规范价值重新加以界定，利用现有法规、制度规定表明自己的立场。其次，社会团体还可以，在紧急的情况下，向政府施加压力。不同的政策场合和形式，社会团体影响公共决策的方式会有不同。但主要还是表现为游说、宣传、抗议、社会动员等。

2.社会团体公共决策的影响

社会团体是政府政策制定中的活动者之一，通过利用自身的资源优势、权力地位、群众基础参与或影响公共决策，表达团体的利益诉求，维护群体的公共利益。但是不同社会团体对公共决策的影响力是有差异的，这取决于团体自身所处的地位、成员多少、声望大小、财力厚薄、组织强弱、领导力高低、内部凝聚力状况和运用策略的方式等。[4]社会团体在公共决策中的广泛参与，对于维护弱势群体的利益诉求、保证社会公平正义和促进决策科学化、民主化、法制化具有重要的意义。

二、“阶段性就业”决策历程

（一）决策经过

2000年10月12日，中共十五届五中全会中提出要“建立阶段就业制度，发展弹性就业形式”的提法，引发了社会的广泛关注。

2000年12月9日，国务院新闻办发表《中国21世纪人口与发展》白皮书，提出建立阶段就业制度，推行灵活的就业形势。[5]

2001年3月，朱镕基总理在《政府工作报告》中，有关就业的提法是“发展灵活多样的就业形势”，没有“阶段性就业制度”。

2001年3月7日，全国政协委员王贤才仍提出“妇女回家”的倡议，并提交提案，再次引发了理论界和妇女界关与妇女就业问题的大讨论。

关于“阶段性就业”决策最终以九届四次全国人大正式通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》没有采纳政策提议结束。

（二）决策渊源

针对妇女就业、妇女回家问题，中国现代历史上共有4次较大的争论。

早在20世纪30年代，当时我国正面临着严重的民族危机，有不少妇女也参与到了抗日救亡运动中，女性在战场、社会、家庭中发挥的不可替代的作用，使女性的地位迅速提升。但随后，受国际和国内影响，社会上掀起了关于一阵关于“妇女回家”的争论。此阶段争论对象以社会学家、文学家、女权运动的倡导者为主，主要论述女性是该回家做贤妻良母还是外出就业。

到了20世纪40年代，发生了第二次“妇女回家”争论。这一时期，抗日战争进入相持阶段，国统区限用、禁用女工的现象愈演愈烈，女性就业不平等问题越来越严峻。1940年7月6日，端木露西发表文章《蔚蓝中一点黯澹》，再次点燃了关于“妇女回家”的论战。同年8月12日，中共南方局妇委负责人邓颖超，在《新华日报》副刊《妇女之路》发表《关于<蔚蓝中一点黯澹>的批评》。[6]1941年4月，国民党中央组织部制订“要妇女多生孩子、少参加政治活动”的妇女运动方针,实际上是肯定了“妇女回家”论。1942年11月20日，中共南方局书记周恩来在《解放日报》上发表《论“贤妻良母”与“母职”》一文，站在妇女解放的立场上，既肯定了要女性扮演贤妻良母角色，更加赞扬了妇女走出家门，参与社会工作的行为。[7]

第三次关于“妇女阶段性就业”的争论发生在20世纪80年代。1979年，历年积累下来的就业问题大爆发，城镇青年大量失业，妇女就业难问题尤为显著。[8]在这一背景下，国内产生了三次关于“妇女回家”和“阶段性就业”的争论。

在1980年—1985年间，经济体制转型，城镇包分配的就业模式被打破，城镇女职工大量失业。1983年，《上海经济》杂志上，关于“妇女退居家庭”的观点，引起社会关于妇女“回家”与反“回家”的争论。争论以反回家的观点占据优势。与此同时，有人提出“妇女阶段就业”模式。这一阶段的争论最终以胡耀邦同志批示“妇女回家是以消极的方式看待就业问题，是对社会失去信心的表现”[8]而告终。

在1986年—1989年间，我国经济体制转型逐步深入，下岗女职工也越来越多。《中国妇女》1988年第1期以《我的出路在哪里？》和《大邱庄“妇女回家”的思索》为发端，展开了有关于妇女就业思索的大讨论。这一次的讨论基于解决妇女就业问题的目的出发，引起了政府和社会对女性就业、解放模式的探索与反思。

三、妇联组织的决策参与

我国妇联组织成立于1949年，其以正式组织的形式参与“妇女阶段性就业”的讨论和影响“阶段性就业”制度决策始于20世纪80年代。

当时，劳工部受社会就业压力和“妇女回家”言论压力的影响，决定将妇女回家缓解就业压力以政策建议的形式写入向党中央情势的报告时，妇联于1980年8月3日致函中央书记处表明妇联不赞成“妇女回家”观点的基本立场；[8]1980年8 月7日，得知中央书记处未采纳妇联意见，拟召开决策讨论会议时，妇联副主席罗琼在未被邀请时要求并参加了此次会议，参与讨论；1989年3月21日，全国政协委员、妇联书记关涛在全国政协二次会议上呼吁制定《妇女劳动就业法》和《女职工生育金社会统筹法》。

2000年12月24日，全国妇联针对“十一五计划建议”，召开“阶段就业与妇女就业”座谈会；2001年1月15日，《中国妇女报》推出“阶段就业是否伤害妇女”的系列讨论；2001年2月9日，全国妇联向中央书记处、国务院递交了“关于建立阶段就业制度的社会反映及我们的建议”的调研报告。

四、妇联组织在“阶段性就业”决策中的作用

妇联组织，作为8个参加全国政协会议、享受国家财政补贴、行使政府行政权力的社会团体之一，在对待关于妇女权益保护决策时，能够放下自身的体制束缚，利用资源优势多通过各种方式为维护妇女群体利益作斗争，发挥了社会团体在公共决策中的作用。

（一）与主管部门进行高层对话和沟通

面对20世纪80年代社会普遍的就业压力，劳动部赞同社会上一部分人的主张，希望通过“阶段性就业”的方式，缓解就业压力，并将其作为政策建议写入向党中央请示的报告中。1980年8月3日，妇联为保护妇女平等就业权益，致函给中共中央书记处表明妇联不赞成“妇女回家”的观点和立场。随后，全国妇联主席、书记处书记罗琼请示参加劳动部会议得到批准，并阐述妇联关于“妇女回家”的意见，书记最终同意了妇联的意见。

2000年，十五要“建立阶段就业制度，发展弹性就业形式”的提法，全国妇联就针对这项规定是否针对女性，会不会导致女性回家等问题约请国家计委的有关领导进行座谈，召开“阶段就业与妇女就业”座谈会，并交换意见，力图劝说劳动和社会保障不放弃这一项政策倡议。既让公众明白了“阶段性就业”的实质就是妇女回家，又表明了妇联组织的态度，促进了广大妇女的觉醒和维护了妇女的正当权益。

（二）通过人大、政协表明妇联观点，施加压力

作为8个具有参加全国政协会议权力的社会团体之一，妇联组织充分利用自己的地位、权力优势，在全国人大和政协会议上表明态度和立场，并通过提案、议案的方式对政府施加影响。2001年3 月4日，在全国政协九届四次会议上，全国妇联副主席刘海荣呼吁在国家宏观政策和整体规划中体现性别意识，落实男女平等的基本国策；2001年3 月8日，原全国妇联副主席提出将方案中的“阶段性就业制度”改为“阶段性就业方式”，保障妇女就业自由的权利；在此期间，全国妇联常委康泠利用发言的机会，对“阶段就业”制度进行详细分析，得出我国不适宜推行阶段性就业制度的方案；3月9日，刘海荣继续代表妇联发言，提出要推动妇女儿童事业发展，保障妇女儿童权益。一系列在人大和政协上的发言和表态，进一步强化了妇联组织对于撤销“建立阶段性就业制度”的决策影响力，给决策部门施加了压力。

（三）广泛的社会动员，扩大影响力

20世纪80年代中期，针对就业形势和女性就业问题，各地涌起了关于“妇女回家”的争论，引起了相关试点城市的兴趣，妇联发动各级地方组织及试点的相关企业和工人集体反对；在“十五”规划提出要把“建立阶段就业制度，发展弹性就业形式”纳入国家制度体系内，全国妇联广泛动员妇女阶层，反对变相的“妇女阶段就业制度”，引发决策层的高度关注，扩大了妇联代表的女性群体的社会影响力。

（四）调动大众传媒的力量，引导公众舆论

首先，全国妇联通过《中国妇女》、《中国妇女报》、《妇女研究论丛》等报刊向社会建立反对“妇女阶段就业制度”的宣传，营造舆论氛围；然后，妇联又通过组织“女性话题论坛”、开展“阶段性就业是否伤害女性”等的系列讨论，引起更多舆论的关注；紧接着，全国妇联副主席顾秀莲在3月8日又做客新华网，就妇女问题与网友进行讨论，支出阶段性就业存在的问题，特别是对女性权益的危害。一系列的媒体报道、公众互动和舆论宣传将关心妇女权益保护的公众连接在一起，引导公众团结一致，最终影响中央政府关于推行“阶段性就业”的最终决策。

（五）向党中央和国务院递交报告

1988年9月，针对国内“妇女阶段就业”的争论，全国妇联六大报告提出探索适合社会主义市场经济发展的妇女就业制度，引发政府的关注。20世纪90年代中期，为应对“妇女阶段就业制度”进一步进入政策议程，在1996年11月，于广州等6个城市进行妇女就业意愿调查，1997年3月上交提案，劳动部承诺“三年内不出台妇女阶段就业”的有关政策。[5]“阶段性就业”在“十五”规划中被提到后，2001年2月9日，全国妇联再次向党中央和国务院递交“关于对‘建立阶段就业制度的社会反映及我们的建议’”的主报告；2月10日，胡锦涛书记作出批示，赞成妇联维护妇女权益的举动。

五、妇联组织参与“阶段性就业”决策的意义

（一）推动了男女平等的发展进程

从“妇女回家”到“妇女阶段性就业”，再到“阶段性就业”提案的流产，中国妇女运动经历了一个从兴起、逐渐高涨至高潮到缓和，慢慢恢复平静的过程，与男女平等的目标越来越接近。“妇女回家论”是女性处于绝对弱势地位时被剥削、束缚的代表思想；而“妇女阶段性就业”则是在国家强制力维护下的女性处于平等处境中不被接受的形式平等的体现；“阶段性就业”在一定程度上避免了使用女性一词，但实则是针对女性并以保护女性为借口的一种侵犯女性自由意志的方式。每一次论题的辩驳及其终结，都提升了社会对于男女平等的重新认识，促进了女性的觉醒和思想的解放。“阶段性就业”提案的流产标志了女权运动进入了一个新的阶段，女性平等要的不仅仅是机会平等，更是实质平等。绝对的真正的男女平等不是像对待男性一样对待女性，还要考虑女性的生理差异及其对家庭的贡献，这才是当今社会男女平等发展的新主题——如何更好地保护女性，承认和分担女性的家庭责任。

（二）引起人们对女性健康保护的重视

“阶段性就业”的支持者认为现有的就业体制是在把女性当男性使用，如“铁姑娘”、“女强人”、“女汉子”等等，没有考虑到男女的生理差异和女性家庭、社会责任双肩挑的辛苦，女性健康既没有得到应有的保护，又不受重视，这对女性健康是一个很大的威胁。“阶段性就业”提案的流产表明女性依靠回家来维持身体健康并没有得到大家的认可，但是它给当代社会提出了一个警钟：女性的健康的确处于受威胁的境地，需要加强措施予以保护。

（三）增强人们对家庭劳动的认识，提高女性社会地位

一直以来，在中国都有“女主内，男主外”的角色传统，女性参与社会工作不仅只是在她们家庭主妇的身份外围加上了另一个光鲜称号“职业女性”，更增加了她们的劳动负担。女性的家庭地位依靠在外工作的经济收入得到提高，但家庭劳动的价值一直被忽视，甚至被很多人视为理所当然，女性一旦脱离劳动岗位，还要再次面临收不平等待遇、被男性掌控的局面，这也正是女性反对“阶段性就业”的主要原因。继“阶段性就业”制度被终结以后，相继有不少学者提出要承认女性家庭劳动价值的研究。①家庭劳动的价值得到认可，能够确保女性家庭和社会地位的稳固性。

（四）促进决策者对妇女权益保护的认识

“阶段性就业”政策从提出到终结经历了一个相当长的博弈过程，这不仅给了全社会一个启示：男女平等不仅是女性追求的目标，更是社会的一个价值保准，任何人、任何事都不能，也不应该侵犯这一基本的界限，也让政策决策者更清醒的认识到保护妇女权益的重要性。在中国历史上，女性一直处于弱势地位，促进决策者对男女平等的重视不仅是中国女权运动的一个成果，也是一个国家平等、和谐发展环境建立的基础。

（五）提高了妇联组织等社会团体的决策影响力

在中国，妇联是为争取妇女解放而联合起来的各族妇女的群众组织，其基本功能是代表、捍卫妇女权益、促进男女平等，亦同时维护少年儿童权益，以及在全国女性中组织对中国共产党和中华人民政府、政策的支持。从“妇女回家”到“阶段性就业”制度终结，妇联组织都发挥了重要的作用。特别是在“阶段性就业”被提出以后，妇联及其成员先后通过个人联系接近政治上层人物、组织调研、公共舆论、大众传媒等形式论证“阶段性就业”制度的危害并反对其出台，直至“阶段性就业”制度被终结。经过“阶段性就业”的决策历程，妇联组织在公共决策，特别是关乎妇女权益保护方面，有了更大的影响力。

六、结语

尽管此次关于“阶段性就业”制度的决策并未从根本上解决妇女就业和权益保护问题，但在一定程度上打压了倡导“妇女回家”的言论，维护了妇女平等、自由就业的权益，并在一定程度上推动了妇女权益保障的发展进程，促进了全社会对妇女不平等的觉醒，提升了妇联组织的决策影响力。“阶段性就业”政策被提出，有它一定的合理性，但也反映了当今妇女的社会地位、发展处境仍存在问题，男女平等的美好设想仍有待社会共同的努力。而它最终没有通过政策议程的评议以制度的形式出现在公共政策当中，也说明它并不是解决妇女就业问题的有效途径。男女平等并不仅仅是就业机会的平等，让女性异化成和男性一样的人，更不能简单地以改善妇女身体健康、减轻妇女工作负担而让妇女回家，靠男性养家。深植于社会中的“男尊女卑”思想没有完全消除，解决女性就业歧视的相关法规不健全，保障妇女生育、抚育、健康、养老等保险制度的不完善，女性家务劳动价值的忽略，这一切女性遭遇的不平等问题得不到解决，“男女平等”就无法真正达到。

从这次决策历程可以看出，随着民主化、法制化的推进，社会团体在公共决策中的作用、影响越来越大。但不可忽视的是，中国不少社会团体由于隶属于政府，受体制的束缚，以及自身的权力地位、经济实力等的限制，发挥的决策影响力有限，导致公共决策受大型利益集团的控制的困境。因此，发挥社会团体在公共决策中的作用，还需要制度的保障，为所有社会团体参与公共决策营造一个良好的环境。中国公共决策的科学化、民主化、法制化道路任重而道远。

注释：

①如中国地质大学2006年硕士论文.严淑敏《女性家务劳动价值的法律保护》；新浪安徽网有关“女性观点：家庭劳动应该价值化”的报道；2012年3月8日“三八妇女提案：承担不起的家务劳动”等。

［1］崔红梅，张蓉，田丰.对妇女阶段性就业制度的思考——北京市和台湾地区妇女在就业人口特点比较［J］.中国农业大学（社会科学版），2004（1）.

［2］21世纪职场，“阶段性就业”是否专指女性？［EB］.http: //edu.sina.com.cn2001/01/12-10：00：精品购物指南.

［3］韩廉.社会转型期全民自觉维护政策公正的范例——世纪之交的“妇女回家”、“阶段就业”论争与“十五”就业政等［J］.湖南师范大学社会科学学版，2008（6）.

［4］陈振明.政策科学——公共政策分析导论（第二版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：94.

［5］徐家良.利益表达：社会团体对公共政策的影响力［J］.天津行政学院学报，2004（1）.

［6］邓颖超.关于《蔚蓝中一点黯澹》的批评［A］.蔡畅，邓颖超，康克清.妇女解放问题文选［C］.北京：人民出社，1988.

［7］周恩来.论“贤妻良母”与母职［N］.解放日报，1942-11-20.

［8］欧阳和霞.回顾中国现代历史上“妇女回家”的四次争论［J］.中华女子学院学报，2003（6）.

C934

A

1007-9106（2016）04-0048-05

孙鲁毅（1978—），男，广西民族大学助理研究员，中央民族大学管理学院博士研究生，研究方向为民族地区公共管理。