李广平　　倪　　燕

（湖北省社会科学院　　湖北　　武汉　430000）

当代中国政治发展进程中国家治理能力的现代化建设

李广平倪燕

（湖北省社会科学院湖北武汉430000）

国家治理能力的现代化建设是当代中国政治发展的根本任务。应当弄清什么是国家治理能力，它的内涵及其类型，并在此基础上探索一条推动国家治理能力现代化建设的现实可行的路径。国家治理能力，是国家安全能力，是制度合法性能力，是国家应对压力实现变革的能力。国家治理体系应当具有并能够不断提高应对治理生态形成的由要求表达、输入形成的压力膨胀、压力超载或系统负担过重的问题并实现变革创新的能力。最根本的是要推进国家职能能力的现代化建设。

政治发展国家治理能力现代化建设当代中国

中国共产党十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”[1]作为全面深化改革的总目标。这一论断明确了在当代中国政治发展、现代化过程中，最根本的任务是要推动国家治理能力的现代化建设。为此，应当弄清楚什么是国家治理能力,它的内涵是什么,有哪些类型，探索出一条如何推动当代中国国家治理能力的现代化建设具体而现实的路径。

一、国家治理能力：概念及类型

从一般意义上看，我们所说的国家治理能力，就是运用国家制度管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的能力。这种能力体现在国家发展、稳定、内政外交、国防、治党治国治军等各方面。治理能力关键是人的素质，特别是国家机关成员的素质、水平、能力；是提高人民的思想道德素质和文化素质，特别是提高适应现代化要求和现代市场经济发展要求的机构官员的素质。

国外许多学者，对国家治理能力具体内容、种类、构成作过不同阐释，并没有形成统一的认识。回归国家学派的代表人物斯考切波认为，国家能力分为整体性能力和具体政策领域能力。前者包含完整独立的主权和稳固的行政——军事控制忠诚干练的国家官员和充足的财政资源。各个具体政策领域能力，政策工具对国家能力是有至关重要意义[2]。格林德尔将国家能力分为4个运行维度，即制度能力、技术能力、行政能力和政治能力。制度能力指的是国家运用权威性和有效性的游戏规则去规制经济和政治行为。技术能力是塑造和管理宏观经济政策的能力。行政能力是对社会基础设施实施有效的行政管理，即行使经济发展和社会福利所需的基本行政职能的能力。政治能力主要体现在为社会利益诉求和冲突提供有效而合法的渠道上，特别是回应性政府的建立尤为关键[3]。国家社会关系理论的代表人物米格代尔指出，国家能力是国家决定社会生活按何种次序组织起来的能力，本质上是支配与社会控制的能力。国家能力包括提取社会资源的能力，国家机关及其代理人进入社会各个角落的渗透能力，国家制定规则让公众遵守规则的能力，国家按照其意愿计划配置资源的能力。可见，国家能力是统治能力、治理能力、对社会的支配、控制能力，形成执政者的合法性的能力。国家能力是一个体系它的构成要素是：1.调动财政税收的能力是国家能力的底线。如果公共财政匮乏，国家所能提供的包括教育、医疗、养老以及基础设施和社会保障在内的基本福利都无法得到有效供给。2.能够塑造和执行政策的国家具备许多行政化和组织化的特征。3.军事力量是国家消除来自内部和外部对其权威的威胁的手段。4.司法制度有效运行从而保证法治化的政治发展[3]。

根据国家治理体系的类型，国家治理能力划分为国家制度能力、职能实施能力、功能运行能力、权力形式运作能力。国家制度能力是宪法、基本法律的规定的，各类基本制度有效性、合理性及合法性。它是一个国家地区的核心能力，包括宪法、基本制度、民主制度的权威性，合理性，是法律、政策的有效运作潜力。国家职能的能力，包含在国家职能体系的每一个具体领域，如生产管理，生产资料再生产，劳动力再生产，社会结构再生产职能。众多具体国家治理能力，就是形成于这些治理职能具体领域，如生产资料再生产领域，包括环境保护能力、能源、粮食供给保障能力、基础设施与经济开发能力；社会再生产结构领域，如社会治理、化解冲突的能力，维系社会秩序、安全能力，促进社会流动，公平分配，实现平等能力，推动社会统治合法性能力；劳动力再生产领域，如提供社会公共产品、增加社会福利的能力；在国家功能能力方面，国家保障最重要的是国防军事力量，财政能力，通过再分配提供公共产品、服务能力；对宏观经济调控能力；公共政策的制定和执行能力。最后，涉及到国家权力运作形式方面的能力；意识形态的整合，传播、教化能力；法律的控制、治理能力，制度、规划影响力、国防军事能力、财政物质力量或能力。这种能力其实是国家能否有效集中垄断使用有价值的权威性资源的能力。如何才能最有效的使用暴力资源？如何创造大量的制度性资源，文化符号资源最大限度的影响人、支配控制人？如何做到人尽其才，物尽其用？这是国家的权威性价值物与权威性资源的生产与分配能力或技术。

当然，国家治理能力从其目标上来看，是国家安全能力，是制度合法性能力，是国家应对压力实现变革的能力。追求国家安全是国家治理的主要目标，其内容是多样化、总体性的，包括政治安全、国土安全、国防安全、意识形态文化安全、信息安全、经济安全、社会安全、公共安全、生态安全、核安全、国际安全等具体目标、任务。国家安全能力本质上是制度安全能力，是制度合法性的能力。为了提高国家安全能力和制度合法性能力，国家治理体系应当具有并能够不断提高应对治理生态形成的由要求表达、输入形成的压力膨胀、压力超载或系统负担过重的问题并实现变革创新的能力。最根本的是要推进国家治理能力的现代化建设。

二、提升国家安全能力和制度合法性能力

首先，从国家安全能力建设来看。安全是一个国家、民族、人民最根本的价值和需要。在国际安全方面，美国提出重返亚洲，将中国视为冷战以后最大战略对手，对中国实行了军事政治、外交、文化、信息方面全方面遏止；在地缘政治安全、海洋安全遭受严峻挑战；在国内安全方面，以政治安全为核心的国土安全、国防安全、文化意识形态安全、信息安全以及以粮食、水资源、能源、金融安全为内容的经济安全，及以社会公共安全为主社会安全，生态文明安全，都存在一个如何消除危机，提高能力的问题。在国际安全的战略方面，要根据马克思主义观点正确分析冷战以后在世界的格局，明确自己战略目标，探索实现战略目标的现实途径。要坚定维护国家核心利益，反对霸权主义、殖民主义，走和平发展道路，搞好大国外交、周边外交，努力与广大第三世界发展关系，推动区域经济、贸易、政治文化的一体化，维护自己的海洋权益，高度重视自己地缘战略利益，致力于国际经济新秩序的构建，特别是致力于国际金融新秩序构建，从根本上瓦解以美元为核心的国际金融的霸权；在国内安全方面，要努力通过从严治党、提升党的执政能力、完善及健全党的领导功能和方法来消出执政党在政治安全上所存在挑战；高度重视意识形态安全做好意识形态工作，提高与敌对意识形态资源的竞争能力，提高主流舆论阵地的影响力，争夺其话语权，提升网络信息安全，社会安全，公共安全，生态文明安全的防范能力。国家安全能力的提升取决于国家职能能力的发展与健全，如意识形态安全能力成长，表明了意识形态国家机器中思想文化传播、学习、规训、教化，社会化功能的发展，意味着意识形态或文化履行劳动能力再生产、身体再生产职能发展；经济安全则取决于国家在生产资料领域再生产能力、自然条件再生产能力决定的水资源、能源、核安全及生态文明安全能力的成长。同样，也取决于国家所拥有的经济的、财力的、人力的资源，取决于是否具有强大的军事力量、文化力量。国家的硬实力与软实力的提高，是保障安全能力提高的基础。

其次，从制度合法性能力的建设来看。制度能力，是诸多国家治理能力中的核心的、最根本能力。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行力的集中体现。国家治理体系和治理能力现代化意味着国家制度体系和制度能力的现代化提升。制度能力是推动中国社会主义制度更加成熟定型，为国家长治久安，提供一整套更完备更稳定，更管用的制度体系。因此，制度能力首先是制度合法性能力如何提升的问题。制度的合法性，是政治合法性本质、内核，它有两层含义：一是运用制度的影响力提高或维系民众与统治者或治理主体间支持与被支持，认同与被认同的关系。二是提高制度本身被支持、认可的程度。制度是国家进行社会价值物进行权威性分配工具，制度要被认可，或制度要确保统治合法性，就要求所设计的各项制度本身就具有社会价值物权威性分配的尺度、标准、程序、方式的内涵；制度是国家集中垄断各种资本、价值物、资源的手段，是某种价值物或社会资本的供给者，是这种价值制造、分配的规范，而且制度承担分配的活动，应当遵循社会公平的原则。所以，作为权威性资源的一部分，通过制度创新生产大量好的制度性资源，是确保提高制度合法性的前提或条件。只有这样，制度才有吸引力，有支配力及影响力。任何制度还应具有有效履行政策的利益表达、利益整合、政策输出的功能。也就是说：制度能真正有助于解决民生、就业、教育、社会保障、拓宽流动渠道、收入平等分配等再生产功能。当然，制度合法性功能或能力，最终来源于意识形态文化的力量。

为了确保制度合法性能力，还要保证制度稳定性、成熟度，提升制度执行力、制度优化能力及制度法治化能力。国家治理的根本要求是实现政权体系长治久安，就需要在各职能领域追求稳定、常态化、长效化的体制，机制。例如，要使反腐纠风工作最终取得成功，不仅要采取雷厉风行手段，抓作风建设，坚决以零容忍态度惩治腐败问题，关键要探索一条制度反腐，制度纠风的路径，建立长效化制度，任何工作都要达到这一目标。改革开放以后，中国共产党人开始以全新角度思考国家治理体系问题，强调领导制度，组织制度问题带有根本性，全局性，稳定性和长期性，摆在人们面前的重大任务是推动中国社会主义制度更加成熟更加定型为，国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更成熟管用的制度体系。

成熟稳定的制度是制度合法性的基础，如果制度不稳定、不成熟，人们就无法按制度办事，制度就不权威，制度化治理就是一句空话。能够定型、成熟的制度是符合国情的，在国家治理实践中长期推行有实效的、得到大家共同认可的规则制度，是同文化相适应的习俗、规划惯例。还要努力提升制度的执行力。提高执行者素质、能力、制度法律意识，通过激励、监督、处理、考核机制促使依法行政，依法执政的积极性增加。尽一切可能，发挥制度能够有效降低成本，提高公共产品供给质量和公共服务质量能力。也要努力增加制度运行效能。为此在制度形成及运行中要随时根据情况优化制度体系的结构、功能，理顺制度内部权力配置理顺责任、权利、利益三者的辩证关系，保障制度的整体性、系统性、协调性。只有制度设计得更为科学、合理，具有适应性、灵活性，制度执行力才会不断提高，制度才具有稳定、成熟特性。

最根本的是通过实现制度的法治化、规范化、程序化，充分保障其权威性与执行力。如何使社会主义制度体系成熟定型？只有法治化是制度成熟的衡量尺度，也是推进制度定型基本方式。法治是维护秩序的必经保障，经由集中民意，通过民主程序建构制度只有上升为法律，才能获得强制性权威，保证制度所蕴含的价值指向，运行范围和运行机制具体可行，没有可靠的法治作为保障，制度就会缺失权威性和执行力。为此，要把制度建设的成果及时地以法律形成固定下来并保障不会因领导人看法改变而改变，缺乏应有稳定性，整个制度体系就会失去权威性和约束力。

三、提升国家治理系统应对压力、转危为机、推动变革创新的能力

要增加制度合法性能力，维护国家安全的能力，还要努力提升国家治理系统应对环境所产生的空前压力或挑战的能力。从动态上看：国家治理系统即政治系统，它要不停面临系统之外由各种利益要求、诉求、纠纷所产生的系统压力。这些输入到治理系统的要求来自各个方面：国际的和国内外，有经济的、政治的、社会、文化、生态的，特别是涉及分配、民生、利益矛盾、权力纠纷；有从执政党体系以外的压力，也有来自于执政党内部的纠纷。从全国规模庞大的信访人群，群体事件，各地维护稳定工作异常繁重。据说，每年投入到维稳的经费高达5000－6000亿多元。网络，自媒体（社交网站、微信、微博）构成的网络舆论，特别是对执政党、政府的负面舆论呈几何级数上升。这些都说明了当下中国的国家治理系统面临日益增长的压力，急需提升应对环境压力的能力。

当下中国国家治理系统，承受的压力主要来自于治理环境，尤其是民众输入到治理系统的各类要求或利益诉求。这些要求或诉求，绝大多数是民众对自身具体利益的诉求，是对自身权益遭受侵害后进行的维权举动。还有一些诉求或要求输入是基于社会价值观或意识形态多元化及社会冲突的迅速成长而产生的。国家治理系统面临的压力，不仅种类多、规模、容量大、增速快、民众的期望值太高，大大超出了系统的能力，压力超载或问题困难堆积如山，应当考虑从以下路径，来提升治理系统应对由要求输入高速增长要求容量过大、要求超载而空前增长压力的能力。1.构建畅通利益表达渠道，形成健全利益表达，综合，政策输出机制的真正建立健全，执政党为人民服务、谋福利、解决困难、问题的机制。2.正确看待人民群众的自发维权活动，将人民群众的维权活动，纳入制度化、法治化、程序化轨道。正确看待群众向党政机关提出各种要求，特别要正确看待所谓“刁民”或社会上众多“闹访”、“缠访”者提出所谓“无理”非正当要求，探索出一条用法治方法来解决此类问题的途径。3.要高度重视民众“期望值”或“心理预期”的治理。要动用一切措施逐步降低民众的“期望值”，消除民众中普遍存在“横向攀比”心理及各种“心理不平衡”现象，强化群众对各类问题的“心理预期”的监督控制，确保群众心理预期有利于稳定、和谐、秩序。大众传媒及各类文化产品要在民众的“期望值”降低，“心理预期”稳定中发挥应有作用。要通过弘扬中华传统文化“知足常乐”的思想价值，消除“物化意识形态”的消极影响。4.通过社会治理体系和能力的现代化，探索能够多分流，疏导，缓解要求、释放压力的机制。最根本的是尽最大力量完善各类城乡基层组织，城市社区、农业社区、企事业单位，各类社会组织都应当在化解社会矛盾中发挥基础性作用，尽一切努力将“矛盾”或冲突解决在基层，使“矛盾”少上交。充分发挥各地区、基层、单位的“贤能”人士，即德高望重者，在化解社会纠纷中发挥应有作用。构建多元化社会治理主体，努力发挥各种“非政府组织”在提供公共服务，缓和社会冲突中的积极作用。将信访、社会维稳工作纳入法治轨道。依法对网络自媒体舆论的监管，积极发挥其对社会稳定积极作用，限制其对社会稳定的消极作用。

除了要努力提高国家和社会治理系统应对压力、危机的能力，更要提高其他危为机，化压力为动力推动变革和创新的能力。推动经济、社会、政治、文化、生态文明领域的治理体制改革，本身就是国家治理能力重要内容。国家治理重要目标是形成定型、稳定、成熟的制度、政策、法律体系；但是一旦治理体系面临越来越大的压力、挑战、危机时，也应当适时推动制度创新、政策调整、法律更新，即推动体制改革，本身也是执政党和国家应有的能力，即执政能力或治理能力。国家治理中一定处理好保障制度政策稳定性、适应性与变革、创新制度政策的辩证关系。但是适应时代、环境形势变化调整政策，推动制度转型，由旧的平衡（既旧的制度供给与制度需求的平衡）被打破后，走向新的平衡，这是一个成熟执政党应有的能力。因此，要正确理解改革与国家治理能力现代化的关系。一方面，改革的总目标是为了推动国家治理体系和治理能力的现代化。另一方面，国家治理能力中本身就含有改革的能力，即制度调适创新的能力。当今的中国是社会急剧转型变动时期，国家治理体系固然要有政策制度稳定，确保国家治理常态化，但要使国家治理具有适应性、灵活性，应当具有主动应对社会转型所形成的压力，即具有超强的变革和创新能力。近30多年来，中国共产党作为执政党为了实现建成社会主义现代化强国的目标，一直将改革与创新视为推动生产力发展和社会进步的强大动力。在改革创新方面积累了丰富经验，那么，何为国家变革创新的能力呢？它是国家的制度供给能力与制度需求变化的关系改变，社会转型使得制度的供给水平远远赶不上社会对制度的需要的增长。提升国家推动变革、创新能力就是弥补制度供给与需求增长的差距。也就是说，国家要有新的更好的，能充分吸引人、影响人、支配人，对所有人群有价值的制度性资源。只有这样，解决国家和社会治理体系存在的危机、困境。只有存在治理危机、困境，才会形成治理模式创新变革。它包含政治体系的认同危机、合法性危机、贯彻危机、参与危机、整合危机与分配危机；特别是面临着“中等收入阶段”改革陷阱这类问题，如何进行改革，选择什么样改革目标、战略、路径都是十分复杂的事。要保证改革成功，就必须在执政党领导下、谋划下、控制下，有计划推进改革。使改革取得成功，而又不使改革本身异化，不使改革成本代价高昂。改革的能力就是将改革成本降到最低，而其社会经济效益达到最大化的能力。

四、提升国家职能能力和功能能力

国家的安全能力，制度合法性能力，以及应对压力、危机和变革创新能力，归根结底是由国家职能能力和功能能力的增长所决定的。众所周知，国家职能能力，是国家承担生产资料再生产、劳动力再生产、社会结构再生产、积累和增长等职能的能力；而功能能力是国家承担职能的方法和手段体现。在职能能力方面，要加强国家在经济政治、文化、社会、环保生态治理领域的各项能力。在生产资料再生产能力提升方面，国家要形成的积累储蓄体系，投融资体系，投资需求体系，充分利用民间资本，国际资本，改善投资环境，改进投资结构，提升投资效能；要确保投资决策市场化，除去关系国家安全和生态安全涉及全国重大生产力布局，战略性资源开发和重大公益项目外，一律由企业依法自主决策，政府不再进行审批；国家要有竞争战略，创新战略，高度重视“科学技术”这一第一生产力的意义，努力推动产业升级与经济结构战略性调整。国家应高度重视粮食安全问题，高度关注水资源、能源、土地资源和战略性矿物资源的节约、有效可持续利用、储备体系建设，重视水污染、空气质量、土地、污染治理，重视生态保护。

在劳动力再生产职能能力发展，各级地方政府应当逐步放弃对地区经济运行、发展的管理职能，绩效考核应放弃“GDP”指标考核，让市场在经济运行、发展中起主导、决定性作用，在这种条件下，将工作重心转向民生、就业、环保职能。提升政府解决各类民生问题，提供公共产品，公共服务的能力。为此，要大幅度提高政府在教育、民生领域投入，使财政支出在GDP中份额达到35%以上，民生福利支出在整个财政支出中比重超过20% ～30%，形成较完善社会公共福利体系。这其中，要运用法治的方法，建立严格、完善、民生、社保资金分配运行、使用制度，杜绝资金挪用、流失，提高资金使用效率，真正保证福利效用最大化。

在社会管理、社会再生产领域，国家应本着“平等”、“公正”、“和谐”一体化的原则理念，着力推动国家在社会再生产领域的各项能力的提高。要制定完善收入政策，努力从初次分配和再分配两个方面，逐步缓解消除当下中国收入、财产分配贫富差距越来越大的问题；运用政策，法律、财政的杆杠，努力增加农民、中低收入者家庭的劳动收入和财产性收入；限制各类富豪的“超高”收入，尽一切可能扩大中等收入群体数量和人口比重，要规范收入分配秩序，建立个人收入的财产信息系统，保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，努力减少城乡区域行业收入分配差距。社会政策不仅要托底，更要关注贫困人群，弱势人群，边缘化人群，要救贫扶弱、解困；在社会流动和机会分配方面，一定要真正贯彻“机会”均等原则，拓宽社会人群向上流动机会空间，职位角色录用、晋升、职称、名誉的，特别是国家和地方公务员职位向全社会成员开放，按统一的标准考试录用，坚决杜绝权力、人情、家庭背景干扰“机会”均等或开放；通过完善社会治理，化解社会冲突，促进社会和谐，消除权力腐败，增加统治合法性，形成社会共识，实现社会、国家、民族高度统一、整合的能力。

国家职能能力中，最为重要的是国家管理经济的能力。要通过全面深化经济体制改革处理好政府与市场的关系，着力解决分配问题，解决商品市场和要素市场体系的成长及有秩运行问题，特别是要形成、完善政府对宏观经济的调控体系。在当下的中国，国家宏观调控职能的根本使命是消化或解决十分严峻的宏观经济过剩问题：产能过剩、商品过剩、劳动力或人力资源过剩、流动性与货币资本过剩，形成健全国际收支平衡体系以及与此相联系，通过通胀率、利率、汇率、税率等要素价值治理机制，要健全宏观调控各类政策工具体系。如国家发展战略和规划、财政政策、货币政策、产业政策、区域政策、价格政策等体系建设，保证它们能相互协调，有效发挥功能作用。

在国家功能性能力方面，通过深化政府财税体制改革消除国家财政能力所存在问题。改进预算管理，完善一般性转移支付增长机制，深化税收制度改革，建立债权和支付责任相应机制，应对原有村级债务、乡镇债务、地方债，以及土地财政的困境影响地方财政能力问题，改进财政支出结构；在政策能力的提升中，要重点加强政策执行能力，通过依法行政，加快行政执法体制改革，提升各级机构执行力。除此之外，加强文化、意识形态方面的整合、教化能力，推动国家与民众之间信息交流、沟通提升民众对政府信任、认同及国家诚信的能力；增强国防军事力量，提升国家在保卫国家安全方面的能力。

强化功能能力，就是加强、完善国家生产、分配、使用各类权威性资源的能力，它与国家职能能力一起构成了国家最根本的能力。这两种能力，是决定、保障其他能力的能力，它是确定国家治理现代化各项目标实现的基础、条件。随着国家治理体系和治理能力现代化各项具体任务实现及目标达成，当代中国政治发展与现代化各项目标会逐步达成，社会主义民主政治建设及政治文明系统各要素也会随之得到充分发展。

［1］求是［J］.2013（22）：3.

［2］张勇，杨光斌.国家自主性理论的发展脉络［J］.教学与研究，2010（5）：46－52.

［3］曹海军，韩冬雪.“国家论”的崛起：国家能力理论的基本命题与研究框架［J］.思想战线，昆明：2012（5）.

D630

A

1007-9106（2016）04-0034-06

李广平，湖北省社会科学院政法所副研究员，研究方向为政治学原理、西方马克思主义；倪燕，湖北省社会科学院研究生。