□张文琴,李靖伟,石 坚,杨跃杰,岳 伟

(山西警官高等专科学校，山西 太原 030021)

【犯罪与对策研究】

城中村违法犯罪影响社会稳定风险源研究

□张文琴,李靖伟,石 坚,杨跃杰,岳 伟

(山西警官高等专科学校，山西 太原 030021)

城中村是城市扩张过程中形成的安全薄弱区域，治安管理难度大、违法犯罪问题突出。为了创造良好的社会环境，对城中村违法犯罪影响社会稳定风险源研究是必要的。为此，笔者以太原市城中村为蓝本，调查违法犯罪的基本情况，探究风险源，为公安机关从源头治理，加强公安基层基础精细化管理，提高社会治安治理水平，进行基础性研究。

城中村；违法犯罪；社会稳定；风险源

一、研究背景

(一)城中村的治安状况对整个城市的建设和社会的稳定影响举足轻重

城中村占城市的比重较大。以太原市为例，目前太原市是全国省会城市中拥有城中村数量较多的大城市之一。在太原市城市规划区360平方公里范围内，有城中村170个，土地总面积191平方公里。在太原市300平方公里的建成区范围内，分布着109个城中村，总面积达97平方公里，占到建成区面积的近三分之一，人口保有量接近城市的三分之一。[1]无论人口保有量还是土地面积，占城市的比重较大。

城中村治安问题复杂、违法犯罪问题突出，表现在：一是外来人口多、流动量大，人口结构复杂。以太原市为例，城中村暂住人口数远远超出本村常住人口数，有些村甚至接近七倍，且有每年70%的人口流动量，呈村民、外来人员、当地居民混合的复杂人口结构；二是违法犯罪问题突出。太原市在开展城中村治安集中整治前，城中村违法犯罪数量占全市违法犯罪总数的60%以上，各类刑事案件、治安案件复杂严重，表现为“两个集中，四个突出”。即刑事案件与犯罪主体集中在城中村，流动人口遭侵害突出、消防安全突出、交通安全突出、黄毒赌丑恶现象突出；三是治安隐患多。城中村隐藏的逃犯多、各类安全隐患多、治安“九小”场所多等；四是各类警情复杂多样。除各类刑事案件、治安案件警情外，还有各种矛盾纠纷、村民使用非法手段解决问题案(事)件等复杂警情。

因此，城中村的治安状况关系到整个城市的建设和社会的稳定。

(二)社会治安综合治理的相关标准对城中村警务实战提出的要求高

当前我国有关方面对于社会治安综合治理加大投入，已经出台了相关标准，并要求在2016年3月1日起正式实施《社会治安综合治理基础数据规范》。面对城中村的复杂人口结构、治安环境与违法犯罪状况，要确保底数准、动态清、管得住、服务好，社会治安综合治理的要求对城中村警务实战提出的要求高、难度大。此外，太原市城中村的建设改造已全面铺开，又会带来拆迁、人口迁移，外来人口中的低收入群体的生活常态受到冲击等问题，可能引发新的影响社会稳定的因素。因此，城中村社区警务亟待抓住影响社会稳定的源头对症下药，才有可能达到国家关于社会治安综合治理的标准要求。

(三)城中村违法犯罪影响社会稳定风险源研究，为社会治安防控体系建设与基层基础警务实战探究着力点

风险源探究其实是通过某种方式或途径发现难点问题的过程。对太原市城中村违法犯罪的情况进行调研，研判风险源，是发现影响社会稳定的难点问题的重要途径。公安机关在治安防控体系建设与基层基础警务实战中，应当着力针对风险源采取相应对策，破解难题，补齐短板，才能确实达到国家关于社会治安综合治理的要求，维护社会稳定的局面。

二、相关界定

(一)城中村的界定研究

对城中村的界定，有代表性的观点如：“城乡边缘论”，认为城中村是位于城乡边缘带，具有城市社区某些特征，享有城市某些基础设施和生活方式，同时还保持着乡村的某些景观格局、小农意识和价值观念的农村社区；“城市发展论”，认为城中村是在城市快速发展过程中，将一些距新旧城区较近的村庄划入城市建设用地内，这些被纳入城市建设用地的村庄就是城中村；“混合社区论”，认为城中村是存在于城市与村落之间的混合社区；“包围论”，认为城中村是指那些位于城市规划区范围内或城乡结合部，被城市建成区用地包围或半包围的、没有或仅有少量农用地的村落。[2]

综上，城中村的界定都与土地关系和形成原因有关，这也是导致其突出于城市社区违法犯罪的基础。对其界定应当体现其的以下本质：一是蕴含城市和农村的概念，具有城乡二元结构的基本特征。即在城市规划用地内仍然保留了部分农村社区的外观形态、人际网络、组织制度、管理模式、历史文化及生活方式的特殊社区；二是城中村在物质形态构成和生活结构方面已经明显非农化，在城市化进程中原农村居住区域人员和社会关系等就地保留下来，以土地及土地附着物为主要生活来源，以地缘关系和亲缘关系为基础的聚群；三是原居民在城中村居住者中占有很小比例，城中村的居住主体主要是外来流动人口。

对于城中村这一特殊区域，究竟是沿用农村警区警务部署，还是套用城市社区警务模式，或是把城中村作为一个独立体进行研究来部署警务工作、创新警务模式，是公安学相关学科对城中村进行界定的出发点。

(二)风险源研究

风险源是社会稳定风险评估体系的基础，对重大事项决策具有引领作用。多年来研究发现，风险源主要来自公众利益诉求过高所引发的，也有现有的政策、规章和法律滞后于现实发展的矛盾所引发的，还有的是历史遗留问题诱发的。社会稳定风险，来自于利益相关群体在利益性、安全性和合法性上的社会预期，这种社会预期直接引发了与社会稳定相关的行为或行为取向。

社会稳定风险与社会环境密切相关，城中村的复杂环境状况，造成了违法犯罪的群体和来自其他利益群体聚集于此，加之历史遗留的问题和现有的政策、规章和法律滞后于现实发展的矛盾等因素，使得城中村呈现治安问题复杂、违法犯罪问题突出的局面。因此对城中村违法犯罪影响社会稳定风险源研究，是有关方面对城中村违法犯罪影响社会稳定进行重大事项决策的基础。

(三)城中村违法犯罪影响社会稳定风险源研究内容的界定

1．基于我国的“社区和农村警务战略”有待全面落实

我国自全面推行“社区和农村警务”战略以来，大多数地区的社区警务能够按照要求落实，如建立标准化警务室，注意与民众亲和、进行巡逻巡查、实住人口管理等，也能在社会面防控与警务的应急处突方面主动研究，探索了一些确实可行的办法，发挥了警务功能。但还有相当地区，形同虚设，警力难以下沉，尤其是农村，有些技防几乎没有。

2．基于城中村的特殊性，“社区和农村警务战略”难以发挥效果

城中村的特殊性在于人口相对密集、外来人口集中，村中建筑无规划，设施落后，治安形势既不同与城市社区，也不同与农村警区。村内各种治安复杂场所俱全，治安问题复杂，违法犯罪问题突出，使社会稳定风险加剧。即使把警区警察按一村两名配置，也难确保人口底数准、出租信息及时查清，更别谈重点控制与安全防范等；在警情应急处突方面，有各种矛盾纠纷、村民使用非法手段解决问题案(事)件、黑恶势力等，其利益稍触即发。“社区和农村警务战略”难以发挥其效，需要研究创新城中村的警务新模式。

三、城中村违法犯罪影响社会稳定风险源研究的内容

(一)太原市“城中村”的治安现状调查

目前城中村在太原市占的比重较大，存在的问题突出，主要表现在以下方面：

1．城市建设与城中村土地制度矛盾突出

由于历史的原因，我国农村的土地制度与性质不同于城市社区，在城市高速发展的进程中，以土地及土地附着物为主要生活来源的城中村，土地面临征用问题，尤其处于建成区的城中村，农村集体及农民逐利心理作用，千方百计使其拥有的土地及利益最大化，出现了与政府征用土地过程中的矛盾。没有土地证，只有房产证的“小产权房”，宅基地和村子的公共地上违法违章加建、改建、扩建的行为日益严重。

2．城中村缺乏规划、环境恶劣，消防安全隐患高

缺乏规划的城中村，环境恶劣已成为保障和改善民生的严重短板，表现在：一是环境卫生脏乱差；二是公共设施和公共服务缺失；三是违建乱建难禁。暴利是城中村违法建设的根源，城中村宅基地上的房屋建设，一般只有建房本身的造价成本。在房地产市场快速升温时期，村民在没有取得合法土地手续或未经规划许可的情况下，抢建楼房，出售或出租，牟取暴利，以致接吻楼、握手楼、贴面楼等孕育而生。缺乏规划的城中村，一方面道路狭窄不畅、岔口多，交通不畅；另一方面缺乏公共设施，没有设置安全通道，没有消防器材的日租房、门脸相似的小旅馆比比皆是，消防隐患极高，抗灾能力极低。来自消防部门的数字显示，近几年来，太原市发生的有人员伤亡的火灾事故，大多发生在外来人口租住的临时房屋、各类日租屋、小旅店等场所。

3．城中村租赁房屋转租现象不容忽视

“二房东”是把原住户房屋租用后，再转租他人，这几乎是所有城中村都有的现象。由于城中村原住户可供出租的房屋随处可见，租房生意竞争激烈，于是有人专门承揽城中村转租房生意，“二房东”多为外来人员，他们把原住户可供出租的房屋整体租用或整个院子全部租用后，不仅转租，有的还在此基础上再次搭建等。“二房东”在履行实名登记工作中主动性差，租客即使没有任何身份证明，也能入住。另外，在实名登记工作中，房东和“二房东”之间互相踢皮球现象司空见惯，公安机关执行公务障碍重重。

4．外来人口集中，社会治安问题突出

大部分随城市发展涌入城市的外来人员多愿意选择租金较低、接近就业地或交通便利的城中村居住。外来人口集中，致使人口结构复杂，村民、外来人员、居民混合群聚于此，黄毒赌现象严重，治安复杂场所隐患多，刑事案件与犯罪主体集中在城中村，违法犯罪问题突出，各类警情复杂多样等。社会治安问题突出，增加了社会综合治理的压力。

5.辖区民警少，办案难度大，治安维护难

公开资料显示，城中村不仅是治安案件的重灾区，还是刑事案件的重灾区，抢夺、偷盗、治安纠纷案件频频发生。按照“社区和农村警务战略”的要求，农村以一个或多个行政村划分一个警务区，实行一区一警制。城中村本质是农村警区，即使把警区警察按一村两名配置，也感到警力明显不足，经常顾此失彼，加之城中村人口结构复杂、调查取证障碍重重，导致办案侦破难，治安维护难的局面。

6.村民的基本素质与法律意识有待强化

城中村的地理优势给许多村民带来了丰厚的经济收益，因此很多年轻人游手好闲、不务正业，赌博成为其生活的主要事项。村民的法律意识淡薄也是相当严重的问题，据统计，太原市发生的群体性事件、聚众斗殴、袭警案等问题主要集中在城中村。如2015年1—2月发生7起袭警案，全部是城中村的村民或外来人员。

(二)太原市城中村违法犯罪情况调查

1.城中村的腐败问题普遍

城中村的干部是国家和社会的最基层管理者，随着他们参与管理的集体事务以及经手的集体资金日益增多，腐败也成为城中村的普遍现象。主要表现在以下几方面：一是村干部违规占地，成为其致富捷径。随着太原城市建设步伐的加快，某些城中村的干部借城中村改造的契机，利用其权力的便利性，违规占地搞开发，成为其快速致富的捷径。二是村干部村务财务不公开、侵害群众利益的问题十分突出。城中村有关的违纪违法案件，不仅暴露和反映了一些村干部目无法纪、独断专行的严重性，同时也表明村干部的选拔、任用、监督方面的问题。

2.城中村黑恶势力犯罪突出

城中村黑恶势力，以“楼霸”“街霸”“村霸”“土霸”为代表，城中村黑恶势力与城中村基层组织的腐败息息相关，领导干部充当黑恶势力“保护伞”。如太原市某区，多个城中村村民举报本村村干部涉嫌非法买卖土地，某官员从中获利，并充当腐败村干部及黑恶势力的“保护伞”。

3.城中村警情数量庞大

据有关人士反映，每年发生在城中村警情数量占全市警情总数量的一半以上。如某派出所对其辖区三个城中村三年警情情况统计：每年对辖区三个城中村警情的处置达4000余起，平均每天要处置10至14起左右。

4.群体对抗稍有不慎即会升级

城中村外来人口能够在村里稳定下来，一方面是其在村里有营生，另一方面以乡缘、亲缘结帮聚伙，民间纠纷时常发生，稍有不慎，即会演变为群体对抗，加之自媒体作用与城中村村民法律意识淡薄，民警出警处置难度加大，袭警屡见不鲜，民警常处于困顿中。

(三)太原市城中村治安整治情况调查

太原市公安局在2014年10月中下旬-12月底与2015年4月中下旬-12月底，组织了两次针对城中村的治安整治专项行动，[3]具体情况如下:

1.2014年10月治安整治专项行动

在全市范围内开展打黑除恶专项斗争、打击“两抢一盗”等多发性侵财犯罪、城中村治安乱点整治、反恐维稳和社会面防控“四项战役”，重点是城中村的流动人口、出租房屋、“九小场所”等，展开治安集中整治，重点解决当前影响太原社会治安稳定的突出问题。

通过此次治安整治专项行动，截止2014年12月底，太原市城中村发生警情数较整治前减少632起，下降26.8%，其中刑事类警情下降41.8%，治安类警情下降5.1%，“黄赌毒”警情下降23.7%，社会治安秩序明显好转。

2.2015年4月治安整治专项行动

围绕七大任务展开：加强黑恶势力的打击力度，重点对农村基层组织建设、城乡结合部纠集团伙、城市建设方面纠集闲散人员威胁群众利益的黑恶势力的打击；加强城中村多发性侵财犯罪的打击力度，重点是城中村制假贩假、收赃销赃；加强城中村流动人口和出租房屋管理；加强城中村“九小场所”整治；加强城中村特殊人群的服务管理；加强城中村消防、危爆物品等安全隐患的整治。

通过整治达到“五减少、五下降、两提高”目标，即流动人口违法犯罪、重点人员违法犯罪、火灾等重大安全隐患、“黄赌毒”等乱象、村民用非法手段解决问题案(事)件减少；各类刑事案件发案率、治安案件发案率、入室盗窃等可防性案件、安全隐患数量、不稳定因素数量下降；破案率、群众安全感和满意度提高。

(四)城中村违法犯罪影响社会稳定风险源剖析

根据城中村违法犯罪情况调查，结合两次针对城中村的治安整治专项行动排查，我们认为城中村违法犯罪影响社会稳定的风险源，主要来自以下几方面：

风险源一：城市建设与城中村土地制度相矛盾

城中村土地制度与城市建设矛盾，是滋生城中村基础组织腐败普遍、黑恶势力犯罪突出的根本重要原因，也是造成城中村乱象和缺乏规划的根源。外来人口大量涌入，导致各类矛盾凸显。因此，科学规划、加快城中村建设，加强城中村基础组织领导的选拔、任用、改选及监督工作是当务之急，是根除城中村某些违法犯罪的保障。

风险源二：城中村治安管理难度大与社区警力匮乏、警务模式需要创新的矛盾

1．“城中村”治安管理难度大。根据前期调查情况反映，城中村违法犯罪的因素主要有：外来人口，租赁房屋及小旅馆、小洗头房、小足疗室、小桑拿浴室、小酒吧、小网吧、小游戏机室、小废品收购场所、小棋牌室等“九小场所”。外来人口是犯罪主体的主要来源，“九小场所”是犯罪主体的主要活动场所，也是其犯罪的主要空间。比如，某个常住人口一两千，却容纳了两三万的外来人口，且有每年70%的人口流动量的城中村，租赁房屋转租现象普遍，“两实”登记工作难以彻底，其他基础数据更加难以按照规范要求予以落实，治安管控工作困难重重。

2．城中村社区警力匮乏。按照我国全面推行的“社区和农村警务战略”的要求，城中村社区警务应当按农村警务规格设置，即以一个或多个行政村划分一个警务区，实行一区一警制。根据太原市城中村的实际情况，大多城中村社区高配到城市社区警务的规格，即一村两警制。“两实”登记的“三化”工作，一村摸排一遍，一个月都难完成。

3.警务模式需要创新。城中村治安管理难度大与社区警力匮乏的矛盾，不仅需要警力的补充，在违法犯罪的社会面防控方面，意识薄弱、方法简单，漏控、失控现象依然存在。公安机关警务工作实施“社区和农村警务战略”中，做法与模式各有特色，针对城中村复杂的治安局面和违法犯罪情况，照搬照用过去的警务工作模式，已不能解决现实问题，公安机关需要探讨和创新城中村社区警务新模式，建立“打防管控查巡宣”的长效机制，控制、封堵违法犯罪影响社会稳定的风险源。

风险源三：警情复杂多样与相关法律法规不健全的矛盾

城中村警情常见的有：突发事件、民间纠纷、消防、各种刑事案件、治安案件、暴力恐怖案件等。民间纠纷有因土地资源整合、涉及非法集资和传销、征用土地建设重点工程、地产开发、房产交易、建筑施工、旧村改造拆迁、村干部腐败或干群关系紧张等8类。商贩之间、与执法人员之间等各种矛盾纠纷、使用非法手段解决问题案(事)件等极易发生，使社会稳定风险加剧。相关法律法规只涉及到突发事件应对、行政处罚、刑事案件处置、暴力恐怖应对处置等，很多方面为空白，使城中村在警情的应急处突方面，虽然按照规定操作，但还是纠纷不断、事态扩大，甚至局面难于控制等，警情处置工作常处于困顿状态。

四、城中村违法犯罪影响社会稳定风险源研究后继需解决的问题

通过对城中村违法犯罪情况调研，分析归纳了影响社会稳定的三方面的风险源。对于风险源的控制、减少，是有关方面要着力解决的问题。

1.关于“城市建设与城中村土地制度相矛盾”的风险源，太原市政府部门已经制定了城中村整体改造方案，改造工作正在逐步推进。对于正在改造的城中村，有关方面需要合理解决本村村民、村里各组织机构、以及生活、就业等滞留在本村的外来人口中出现的问题等。

2.关于“城中村治安管理风险多难度大与社区警力匮乏警务模式需要创新矛盾”的风险源，一方面需要规划城中村社区警力的补充，解决警力难以下沉，人员不到位的情况；另一方面需要公安机关加快研究与城中村匹配的警务新模式，建设治安综合防控体系，创新管理、控制、打击、防范、教育、建设社区警务模式，建立行之有效的维护社会稳定的长效机制，防范控制与削弱减少违法犯罪影响社会稳定的风险源。

3.关于“警情复杂多样与相关法律法规不健全的矛盾”的风险源，需要公安机关加快研究警情应急处突的预案及分类处置对策，及时化解、削弱、减少违法犯罪影响社会稳定的风险源。

当然对于城中村违法犯罪问题，还应当有风险评估、风险预警、风险控制和防范的后继研究工作。

[1]中文摘要.城市化进程中的城中村改造研究[EB/OL].http://www.docin.com/p-715302816.html.[2]太原晚报评论.太原集中整治城中村社会治安严打黑恶势力[EB/OL].太原晚报.http://shanxi.sina.com.cn/news/report/2014-10-23/075772155.htm.

[3]山西太原市集中开展城中村社会治安整治专项行动[EB/OL].太原日报.http://www.sx.xinhuanet.com/newscenter/2015-04/17/c_1114997129.htm.

(责任编辑：王战军)

Study on Risk Sources of Criminal Offence in Villages within the City Affecting Social Stability

ZHANG Wen-qin, LI Jing-wei, SHI Jian, YANG Yue-jie, YUE Wei

(ShanxiPoliceAcademy,Taiyuan030021,China)

Villages within the city are weak areas in security during the course of city expansion. It is difficult to manage and criminal offence is prominent. In order to create good social environment, it is necessary to study the risk sources of criminal offence in villages within the city affecting social stability. So the author took the villages within the city of Taiyuan as objects, inquired the basic situation of criminal offence, explored risk resources and did fundamental study for public security organs to control from the source, strengthen fine-grained management of grass-roots of public security and improve social security management level.

villages within the city; criminal offence; social stability; risk sources

2016-03-04

张文琴(1967-)，女，江苏镇江人，山西警官高等学科学校侦查系副教授。

D917.6

A

1671-685X(2016)02-0066-05