□谢 波

(重庆警察学院，重庆 401331)

【公安法制】

论新形势下法治公安建设的几个问题

□谢 波

(重庆警察学院，重庆 401331)

在全面依法治国和全面深化公安改革的时代背景下，法治公安建设已成为一种历史必然，但新形势下的法治公安建设还面临着一些突出问题，亟待解决。坚持以问题为导向，在把握法治公安构成要件的基础上，在培育执法主体、加强执法规范化建设、健全监督考评体系、强化法治宣传等方面综合着力，有助于深入推进法治公安建设。

法治；公安机关；公安建设

法治乃衡量一国政治文明之重要标志，诚如国父孙中山所言“立国于大地，不可无法也”。党的十八大以来，中央高度重视法治建设，党的十八届四中全会更是站在战略全局高度提出全面推进依法治国的总目标是，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。公安机关作为武装性质的国家治安行政和刑事司法力量，在法治建设进程中肩负着重大使命，可以说公安工作的本质内涵即是法治。这就要求公安机关全面贯彻落实法治理念，深入推进法治公安建设，全力保障全面依法治国的实现。

一、新形势下法治公安建设之重要意义

党的十八届四中全会明确提出，全面建成小康社会，全面深化改革，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。公安机关作为政府的重要职能部门，应自觉适应法治建设新形势、新要求，特别是当前全面深化改革进入了攻坚期，更需坚定法治信仰，以法治公安建设助推公安工作和队伍建设迈上新台阶，护航经济社会发展。

首先，法治公安建设是全面依法治国之必然选择。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，内容涉及诸多方面。党的十八届三中全会明确将推进法治中国建设，作为全面深化改革重要任务之一；十八届四中全会更是强调全面依法治国，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。公安机关处在社会治理的前沿，直接掌握与公民人身、财产及其他权利密切关联的执法权，这种权力一旦滥用便影响甚广，危害无穷。从这个意义上讲，法治公安建设水平很大程度反映了一国的法治水平和文明程度。公安机关唯有准确把握依法治国的总要求，在加强自身法治建设基础上，不断提升依法履职能力和执法水平，进一步深化执法规范化建设，方能担当全面依法治国的历史重任。

其次，法治公安建设是促进社会公平正义之迫切需要。公平正义乃法之重要价值，也是公安工作的生命线。党的十八大和十八届三中、四中全会皆提及“社会公平正义”问题，公安机关当前面临的不少警务难题，从本质上讲都属于“法治问题”。公安机关作为执法机关，民警的基本行为是执法行为，因此要促进社会公平正义，就必须加强执法规范化建设，把公安工作纳入法治化、规范化、制度化轨道中，这既是打造法治公安的基本要求和实现形式，亦是人民群众对公安执法的基本期待。加强执法规范化建设，正是以实现“严格公正规范、理性平和文明”执法为目标，使民警在信仰法治、敬畏法治、厉行法治的过程中坚守公平正义的底线，让人民群众从公安执法活动中真切感受到公平正义。

再次，法治公安建设是全面深化公安改革之必然要求。*近年来，国内学者对改革和法治之关系作了深入探讨，提出法治改革观、改革与法治良性互动关系论等观点，对于理解公安改革与法治公安建设间的关系颇有启发。参见陈金钊：《“法治改革观”及其意义——十八大以来法治思维的重大变化》，《法学评论》2014年第6期，第1-11页；石佑启：《深化改革与推进法治良性互动关系论》，《学术研究》2015年第1期，第47-53页。全面深化公安改革是全面依法治国和公安工作科学发展的不竭动力。去年以来，中央审议通过全面深化公安改革框架意见及配套方案，公安部提出“四项建设”，皆明确将执法规范化摆在了突出位置，一些地方公安机关也主动将“法治建设满意度”作为绩效考评的一项核心指标。姜明安教授曾精辟指出，改革与法治间的关系表现为：法治是改革的目标、制约和保障。[1]据此，法治公安建设无疑也是公安改革的目标、制约和保障，法治在警务现代化进程中的地位越来越重要。

最后，法治公安建设是维护社会稳定之重要保障。社会稳定不仅关系到人民群众安居乐业，也关系到国家和社会的安定与发展，从这个意义上讲，社会稳定乃社会发展之基石。目前，我国正处在经济社会转型发展时期，这一时期的典型表征是利益诉求复杂多元、各种矛盾交织叠加、社会治理难度增大，加之网络信息化使政府时刻处于“舆论的放大镜”下，势必对“法治政府”建设提出更高要求。这就需要把公安工作摆在法治建设角度统筹考虑，以提升公安机关社会治理的能力水平，使其自觉运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，在法治轨道上维护社会治安秩序和保障社会稳定。

二、新形势下法治公安建设面临的主要问题

当前，我国社会转型引发的各类矛盾凸显，调处化解较为困难，违法犯罪高位运行，安全稳定形势复杂严峻，这些因素都影响到法治公安建设的推进。新形势下“法治公安”有其内在特征：一是人民性，把维护人民群众合法权益作为公安执法之出发点和落脚点，使法治公安能被群众看得见、感受到；二是特殊性，公安机关“打防控管服”职能，决定了法治公安建设须协同推进；三是实效性，即坚持问题导向，以法治精神破解警务机制的瓶颈性问题；四是长期性，要求用改革创新理念、务实举措持续推进法治公安建设。按照这些特征，法治公安建设至少面临以下主要问题：

第一，制度规范和法治文化缺失之影响。从制度规范看，法治的实现首先必须有法可依。但是，当前法律规范缺失已成普遍问题，突出表现在一些新兴领域无法可依或法律法规不尽完善。例如，与公安执法密切相关的网络安全、食品药品安全、虚拟交易等领域便十分典型；相关执法程序也存在不足，如公安机关常用的《治安管理处罚法》与《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律存在衔接配套问题，给公安执法带来一定困惑。从法治文化看，我国没有法治文化传统。一方面，从传统文化中无法萌发民主法治精神，其诸多方面与民主法治存在矛盾冲突，甚至成为反民主法治的力量；另一方面，当代中国的法律观长期沉湎于功利主义，具有浓厚的实用主义色彩，这又使法治文化缺少必要的理性精神。

第二，执法环境变化之影响。执法环境是公安执法的基础条件。近年来，随着改革开放不断深入，各种社会矛盾日益凸显，违法犯罪活动特别是恶性暴力犯罪案件逐年增多。这些都使公安机关维护社会治安稳定的压力变大，而外部环境持续偏紧，反过来压制了法治公安建设的积极性。一是暴力袭警抗法事件增多。一些违法犯罪分子遇到民警毫不畏惧，在面对民警执法时甚至持械抗法、暴力殴打民警，有的地区还出现了预谋袭警现象，民警的生命权已面临严重威胁。二是各种形式的扰警事件增多。从笔者在某区公安分局调研情况看，有53.8%的民警在执法过程中受过辱骂、威胁，8.5%的民警受过诬告陷害，有近92%的民警受到过各种骚扰。*这也印证了学者的一个判断，“警务工作向来是一项永远无法完全控制的工作，因为警察机关的需要是被动的，永远无法完全预测”。参见艾斯沃斯：《警察工作中的心理学》，安福元，庄东哲译，中国轻工业出版社2007年版，第119-120页。至于报假警、骚扰警、无效警等问题更是十分突出。三是行政干预和非警务活动增多。笔者调研发现，不少公安机关都遇到过地方党政领导“指挥”工作的情形，导致本已不足的警力难以投入破案打击、基层基础等公安主业中。

第三，警察能力素质之影响。孟子曰：“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，制定得再好的法律也要靠人来实施。但是，当前公安队伍建设与法治建设的有机融合还不够，公安工作以法治为核心的价值观和行为方式没有真正建立，执法质量也还未达到理想标准，粗放执法、办案不公等现象依然存在，而民警的业务素质、责任心和敬业精神偏低。受社会环境负面影响，一些民警把警察职业看作是谋生的工具，跟不上公安工作发展变化，工作能逃则逃，责任能推就推，与法治公安建设的新要求还存在一定差距。

第四，监督考核之影响。在监督方面，公安机关内部监督部门职责不清、关系不顺，未能有效形成合力，致使监督制度执行大打折扣，执法问题整改、执法过错责任追究无法落实。此外，公安机关虽通过聘请特邀监督员等形式，拓展外部监督渠道，但与透明公正的执法要求还存在差距。在考核方面，虽然公安机关都制定了指标，以引导公安日常或专项工作，但笔者在调研中发现，当下系统内部的考核指标不是太少而是过多，不是太粗而是过细，公安机关不得不耗费大量时间精力应付考核、评比、排名。这些问题的出现与不尽科学的考核指标体系有密切联系。

三、新形势下法治公安建设之具体路径

法家代表人物韩非把“奉法”视作治乱兴衰之关键，进而提出“奉法者强则国强”，我国有学者主张“警察法治”，认为它是警察权力的法治化状态。[2]这些论断对当前法治公安建设不无启发意义。要推进法治公安建设，必须深刻领会党的十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，通过公安改革实践确立“法治”在警务现代化建设中的核心地位，使民警自觉将法治理念内植于心、外践于行，形成以法治思维指导公安工作的新常态，回应人民群众的新期待、新要求。为此，可以从以下几个方面着力。

(一)正确认识法治公安之构成要件并厘清三对关系

党的十八届四中全会决定指出，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。对于法治公安建设，这种能力集中体现在法治思维、方式、机制、队伍等方面的培育和优化。法治思维是一个相对抽象的范畴，要求民警树立权利、公平、规则等意识，并自觉运用到公安工作中，这是法治公安建设的内在精神动力；法治方式主要针对执法实践而言，常说的“办事依法”、“遇事找法”即属法治方式，而选择性、运动式执法则属非法治方式，这是法治思维之具体表现；法治机制是为了确保法治思维和方式的协调运转，是法治公安建设之重要保障；法治队伍则是从执法者的角度来说的，强调民警忠于法律的基本素质。以上四个方面缺一不可，共同成为法治公安之构成要件，也是法治公安建设的认识基础。

鉴于法治公安建设是一个动态过程，有必要在正确认识基础上厘清三对关系。一是立足当前与着眼长远之关系。法治公安建设是一项长期性工作，公安机关须认识到建设的艰巨性、复杂性。特别是当前改革已进入深水区，一些深层次的体制机制问题逐渐显露，由此困扰法治公安建设的问题需要区别对待。能立即解决的及时解决；立即解决有困难的，落实责任限期解决；对带有普遍性的问题，则要制定计划逐步解决。二是严格执法与热情服务之关系。总的原则是寓管理于服务之中，在执法中突出服务，在服务中依法管理。同时，坚持理性、平和、文明、规范执法，以科学的工作方法获得群众对公安执法的支持、理解与认同。三是服务发展与依法履职之关系。服务发展是法治公安建设的第一要务，公安机关应把公安工作放到党委政府中心工作的大局来谋划，通过依法履行维稳反恐、破案打击、治安管理等职责任务，为经济发展创造良好的法治环境。

(二)以执法规范化建设为法治公安建设奠定坚实基础

公平正义是社会主义法治建设之灵魂。学者哈耶克曾指出，法治是区分自由与专制的重要标志，它意味着“政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束”。[3]为此，全面加强执法规范化建设自当成为法治公安建设的应有之义，以彰显法律的公平正义价值。特别是在信息化条件下，应围绕业务流、管理流、信息流“三流融合”，实现执法办案全流程可视化，不断健全完善执法流程体系，为法治公安建设奠定扎实基础。

随着上世纪90年代以来国家对“依法治国”的日益强调，在公安部主导下公安机关早已开展执法规范化建设，形成了许多有益的经验做法。新形势下的执法规范化建设应在做好总结传承的基础上，从以下几个方面着力推进。一是推进网上执法办案。公安机关应依托警务信息平台，全力推进网上办案，逐步形成集网上录入、管理、监督和考核于一体的“全程上网”执法办案新机制，提高执法办案效率和监督效能。二是加强办案场所建设。通过配齐同步录音录像、分析研判指挥系统等信息化硬件设备，落实办案区使用管理制度，切实做到办案区使用的“四个一律”，预防超时办案、刑讯逼供、非正常死亡等执法问题发生，保证执法安全。三是配齐法制工作力量。公安机关应选调精英人才充实法制部门，积极落实向基层所队配置法制员，并明确职责权限范围，充分发挥其“从源头促进规范执法”[4]的作用，确保法制工作向基层一线延伸。四是完善执法程序。加强对接处警、拖案积案、现场取证、另案处理等重点环节监管，通过制定科学的执法操作制度，统一执法处罚裁量标准，规范执法流程，防止同事不同罚、同案不同处等现象发生。同时，通过积极开展执法不作为专项治理，解决有警不接、接警不处、立案不实、有案不查等突出问题。此外，还要加强涉案财物规范管理，推进涉案财物管理场所规范化建设，建立健全配套管理制度，真正实现涉案财物台账清楚，管理规范，处置合法。

(三)以执法主体培育为法治公安建设提供有力支撑

公安机关之基本活动乃执法活动，执法主体是其中的决定性因素。因此，建设法治公安必须推进队伍正规化建设，具体可从科学决策、执法理念、专业培训、纪律作风等四个方面着手，加大执法主体培训力度。一是推进科学决策。公权力的决策过程因其顶层设计属性，往往最能彰显法治色彩。在作出警务改革决策、出台执法制度规范或领导干部选任中，充分考虑内外民意、体现民主科学，强化自我纠错改进。二是转变执法理念。将社会主义法治理念和人民警察核心价值观教育贯穿执法主体建设始终，在具体形式上，通过办讲座、专题讨论等，教育引导民警信仰法治、坚守法治。三是做实专业培训。健全全警学法用法制度，通过执法实战培训、出庭应诉培训、网上在线学习等，促使民警筑牢人权意识、证据意识和程序意识，养成自觉守法、严格依法办事的习惯。四是整肃纪律作风。建立用好“权力清单”、“责任清单”制度，营造权责关联、失职问责、违法追究的氛围，真正解决作风不实、责任心不强、执法不规范等突出问题，打造一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的警队。

需要指出的是，公安队伍正规化的一个必要前提是警察的专业化，行政对公安工作的干预及非警务活动增多恰与之背道而驰，无益于执法主体的培育。对此，美国的警察专业化思想不无借鉴意义，其基本理念为“不参与理论”，强调警察只对法律负责，警察更多的是一支社会的执法力量，不必要承担过多的政治上的需求和服务上的要求。[5]反观我国，在传统“条块结合，以块为主”的公安管理体制下，公安工作势必易受“块”之影响。如果在顶层设计层面改革创新体制，适当弱化公安机关在经济、人事等方面对地方政府之依赖，同时强化公安的“条管”力度，将更有利于警察专业化建设，从而为法治公安建设提供一个相对独立的空间，同时也可将有限的警力集中到公安主业上来。

(四)以健全监督考核体系为法治公安建设搭建发展平台

公安工作的性质决定了其社会关注度高，易被推至社会舆论的风口浪尖。为保证执法实现“案结事了”之社会效果，有必要加强执法监督考评体系建设。法谚云“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，法治公安建设必须要有健全完善的监督体系。监督体系建设的总体思路可考虑为，把个案审核、过程控制和群众评价有机结合起来，实现全流程、全过程、全方位“无缝化”监管。一是大力推行执法公开。及时将执法行为之依据、程序、进度、结果等向社会公布，实现权力公开透明运行，保障群众的知情权、参与权、申辩权。二是进一步强化内部监督。公安机关应理顺内设执法监督部门的工作关系，法制、督察等部门要充分发挥作用，加大检查指导、督察调查、案件回访及责任倒查力度，以强化对执法过程的整体管控。三是自觉接受外部监督。公安机关可从社会聘任监督员，通过座谈会、上门走访等形式广纳意见，同时，外部监督也有助构建和谐警民关系，使群众理解认可公安工作，最大限度地追求民意指向和社会效益。

科学的考核指标体系对法治公安建设具有正面导向作用，反之则会产生负面影响。当前，一些考核已演化为纯数据的考核，更多的是以立案率、破案率、逮捕率、警情数等数据来体现。[6]这就导致考核流于形式，下级公安机关疲于应付上级检查，无法凝神聚力到主业上来。为此，应通过健全考核评价体系，促使公安机关变无谓应付为高质量的执法办案，以最大程度释放警力，具体可从以下几方面努力。一是完善执法质量考评机制，改革刑拘转捕率、案件退查率等考核指标，构建科学合理的办案工作量及权重评价考核机制，树立正确的执法导向。二是落实执法实战部门“月查季评”机制，特别是加大对强制措施变更、涉黄涉赌、涉法涉诉信访等案件评查力度，以此倒逼办案质量提升。三是建立互动评价机制，坚持以民意为主导，把110报警台电话回访、执法回告测评等纳入考核指标，不断提升执法满意度和公信力。

(五)以法治宣传为法治公安建设营造良好氛围

法治公安建设是一项多维、复杂的社会工程，其主体虽然是公安机关，却也离不开党政部门的领导，更需要社会各界参与和人民群众的支持。现代警察创始人罗伯特·比尔提出的“建警十二条原则”中就包含了警察应以形象赢得尊重和警察首脑机关必须接近公众。因此，公安机关只有加强法治宣传、展示良好形象，才能为法治公安建设营造浓厚氛围。法治宣传可以通过对内和对外两个方面共同推进。在公安机关内部，要强化民警法治思维和法治方式养成，为加强法治公安建设组织领导，可考虑结合实际成立法治宣传工作组，将法制、警令、政工、纪检、督察等力量统合起来，制定内部法治宣传工作计划，统筹推进全局性法治建设。在对外宣传教育方面，要充分利用互联网、电视、报刊、广播等主流媒体，及时宣传播报警务信息。其目的在于，一方面逐步增强民警对法治的认同和信仰，另一方面争取广大群众对法治公安建设之信任、理解与支持，以此营造良好的法治氛围，推动法治公安建设迈上新台阶。

[1]姜明安.改革、法治与国家治理现代化[J].中共中央党校学报,2014(4):54.

[2]赵 炜,张 光.警察政治学[M].北京:中国人民公安大学出版社,2014:79.

[3]哈耶克.通往奴役之路[M].王明毅，等译.北京:中国社会科学出版社,1997:73.

[4]张 彬.以新思维新方式建设“法治公安”[N].人民公安报,2014-3-9(1).

[5]王大伟.第五次警务革命：十论世界警务大趋势[M].北京:中国人民公安大学出版社,2012:78.

[6]张伟珂,李春华.法治公安视域下公安执法规范化实证研究[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2015(4):115.

(责任编辑：刘永红)

Several Problems on the Construction of the Public Security Governed by Law in the New Situation

XIE Bo

(ChongqingPoliceCollege,Chongqing401331,China)

Under the background of fully advancing ruling the country by law and comprehensively deepening reform of police system, the construction of the public security governed by law has become a historical necessity. However, there are some outstanding problems to be solved. We should insist problem guidance, cultivate the subject of law enforcement, strengthen the construction of law enforcement standardization, improve supervision and evaluation system and intensify the publicizing of the rule of law on the basis of grasping the constitution elements of public security governed by law. These measures are helpful to promote the construction of the public security governed by law.

the rule of law; public security organ; construction of public security

2016-03-03

2015年重庆警察学院科研项目“公安改革背景下重庆主城公安执法公信力问题研究”(jy201526)；2015年重庆市决策咨询与管理创新项目“重庆公安智库建设研究”(cstc2015jccxB0024)

谢 波(1983-)，男，重庆市人，法学博士，重庆警察学院法学系副教授，主要研究方向为刑事诉讼法学。

D631

A

1671-685X(2016)02-0005-05