湛中林



妥善处理好土地确权中的几个关系

湛中林

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，事关农村长远发展和广大农民切身利益。按照中央和江苏省统一部署，南京市从2014年起，制定了 “一年扩大试点、两年全面启动，三年基本完成”行动计划。至去年底，全市累计启动48个镇街、532个村、48万户农户、212万亩承包地的确权登记工作。以应确权村为单位，测绘制图推进率和公示审核完成率分别达88%和52 %，各区都颁发了第一批新的农村土地承包经营权证。农村承包地“确实权、颁铁证”，政府又给每亩承包地发放了300元耕地保护补贴，农民对此十分欢迎。但农村承包地确权涉及面广，政策性、专业性强，既要解决问题，又要防止引发矛盾，开展难度较大。在实际工作中，南京市农委始终注意妥善处理好以下三个关系，确保了该项工作稳妥有序推进，未发生任何因土地确权导致的群体性上访事件。

妥善处理好政府推动、村民协商和市场服务在土地确权中的合力作用关系

各级政府要分级负责，层层发动，依法依规依政策组织推进农村土地确权。《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规、政策规定、规范标准，是开展承包地确权的准绳。但也有一些疑难问题，法律政策没有明确规定，或相互“打架”，或时效不符。比如，《农村土地承包法》规定，承包期内发包方不得收回承包地，不得调整承包地，但有部分村组在2003年承包法实施前已调整过土地，极少数村在承包法实施之后也调整过土地；二轮延包不规范，面积不准，四至不清，合同未签，证书不全，导致许多人地矛盾。面对此类问题，如果各执一词，往往一筹莫展。在实际工作中，南京市农委一方面坚持把握法律政策精神，一方面立足“一村一策”、“一事一议”，发挥农民主体作用，注重采用当事人协商、村民民主协商、各级会商等农民能够接受的办法。本着保持承包关系稳定和尊重农民意愿原则，主要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属；对涉及妇女或无地农民土地承包权益保护的疑难问题，充分利用村组资源，包括调地、分红、分利等多种手段妥善解决。

这次农村土地承包经营权确权登记颁证，普遍采用了政府购买现代先进科技服务的方式，公开招标专业测绘公司开展土地测绘，聘请专业软件公司制作信息运用信息平台，聘请专业公司做好档案的整理录入，聘请有资质公司开展确权工程监理。很多环节的业务工作都交给了市场，通过服务外包实现，提高了工作效率和科学性。但是服务外包再多再全面，也不能替代地方各级责任、不能替代农民群众的主动参与和积极配合，否则就会出问题。比如，由于全国集中开展农村承包地确权，测绘市场需求巨大，一些专业测绘公司承接的业务量远远超出自身产能，他们为了按期完成任务，就会搞二包三包转移业务，往往影响测绘质量。解决的办法是不能一包了之，必须保持政府、市场和群众的有机结合和紧密配合，坚持速度服从质量，全程质量控制，各级指导、监管、服务要到位，主要成果必须经审核公示，农民群众签字认可。

妥善处理好农户、集体和国家三者之间在土地确权中的利益分配关系

在土地确权工作中，必须认识到农户利益、集体利益、国家利益有总体一致和具体不一致的关系，既不能只顾农户利益诉求，而不顾集体、国家现实条件和农村公共利益，也不能只强调发展集体经济、发展城市建设、园区建设和土地财政而忽视了农户的合法土地权益保护，最好的办法是在法律政策框架内寻求三者之间的平衡。比如村组道路、沟渠、河堤、水库等公益事业占用了部分农户的承包地，这部分地如何确权？1997年中央明令禁止推行"两田制"后，部分实行“两田制”的村没有及时把承包地还给农民，这部分地是否确权给农民、如何确权给农民？实施“万顷良田”综合整治项目后，增加的有效耕地面积，是否确权给农民？等等。南京市农委针对村组公益事业占用农户承包地确权主要分三种情况，当时已有过补偿的原则不确；当时没有补偿，但已从承包台账上下册，如果村组有机动地则用机动地调补并确权，没有机动地但有资金可用资金适当补偿并不确权；如果村组既无机动地也无资金，则必须在土地调查记事里给予说明备注。针对“两田制”历史遗留问题，原则上全部确权，从多数已对外流转的实际出发，采用动账不动地、按过去分红比例倒算田亩的方式将土地确权到农户。针对“万顷良田”土地综合整治中增加的有效耕地面积，大部分按同比例增减确权给农户，少部分按照农民意愿，或留作沟渠路备用，或用于补贴农民小区物业费等开支。

基层总有一些人担心，本来征占用农民的土地已很难，再给承包地确权不是作茧自缚嘛！这种担心有点道理也没道理。中央下决心推进农村承包地确权的目的之一，就是为了强化承包经营权的物权保护。确权登记后，一些地方政府征占用农民承包地的自由裁量权缩小了，可以促进政府规范征占用地、减少征占用地，也可以促进农村土地流转，减少产权交易成本，更好更高效地配置土地资源，更好更合理地分配农民、集体和国家在土地增值中的收益。比如“绿色南京”建设占用不少承包地怎么确权？一些开发区采用“以地换保”方式占用农民承包地要不要确权？已有合法城市建设规划即将征占用的承包地要不要确权？“以区带镇（街）”的开发区范围内的承包地要不要确权？对于这些复杂情况，南京市农委坚持“应确尽确”和“确权确地”的原则处理。对政府租用的农民承包地包括绿化造林用地、道路建设用地等、对开发区和城镇附近暂未列入规划的全部确权，对已改变用途的，对已列入合法建设规划或已实施“以地换保”的农民承包地不予确权但可以确利，对少数即将列入建设规划或难以确权的村组、镇街，要求按政策规定履行暂缓确权的申请报批手续，这样最大限度地还地于民、还利于民。

土地确权让农民尽享实惠

妥善处理好历史选择、现实诉求和未来发展三个方面在土地确权中的统筹协调关系

农村土地确权中占矛盾纠纷相当比例的是，许多农民2003年前放弃土地，随意处置土地，现在想要回承包地；少数农户甚至外来人口在二轮承包时获得大大超出本村组农民平均数的承包地，现在要求全部确权给自己，而本村组农民不同意。处理这些问题，必须尊重历史，正视现实。改革开放以来，农民承包经营土地的政策和内外环境变化很大：政府对农民承包地由“取”转“予”，从“交足国家的、留足集体的、剩下是自己的”到税费全部取消，补贴越来越多；农民承包地由“负资产”变“正资产”，以前有地是负担，种田可能亏本，现在有地是财富，土地分红和租金越来越高；农民与土地从“命根子”依附关系到特殊的农村“福利”关系。南京市农委在确权中处理这种“趋利避害”式的矛盾时，应充分理解农民所思所想，既要尊重历史，不要让当时愿意承担农业税费的农民吃亏，也要面对现实，考虑到长久的公平公正。对符合条件的无地农民应尽可能帮助解决，对非规范流转土地的促进流出方与流入方协商解决土地归属问题，对目前承包地明显高于本村组农民的农户，要尊重民意，区别情况处理，可以维持原状确权，也可以只确“平均数”的承包权，但保留承包期内现有承包地的经营权。

建立承包地登记制度，根本目的是强化土地承包经营权物权保护，为未来开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据，为激发农村土地要素活力打下基础，为发展现代农业打开空间。因此南京市农委在工作中注意边确权、边赋能，充分发挥土地确权登记的应有效用。积极探索土地“三权分置”的有效实现形式，引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，全市累计流转面积达210万亩，占耕地面积比重达60%。积极开展农村土地经营权抵押担保试点，首笔成功贷款300万元。加强耕地地力保护，按每亩承包地每年补贴300元标准，农民人均增收330元，为2015年全市农民收入增幅位居全省首位做出了直接贡献。市、区两级通过协商、调解、仲裁等方式妥善处理各类承包地矛盾纠纷837起，保持了农村社会和谐稳定。

（作者单位：江苏省南京市农业委员会）