王　拓， 袁小棠， 梁晓燕， 刘　蕾， 张建华

(1. 青岛北洋建筑设计有限公司，山东青岛 266001;

2. 青岛市城乡建设委员会政务办理服务中心， 山东青岛 266001)



建立与新型城镇化相匹配的流动人口管理制度

王拓1， 袁小棠1， 梁晓燕1， 刘蕾2， 张建华1

(1. 青岛北洋建筑设计有限公司，山东青岛 266001;

2. 青岛市城乡建设委员会政务办理服务中心， 山东青岛 266001)

【摘要】日前，到户籍科开具“任性”、“另类”证明的事情屡屡出现，比如证明你妈是你妈，证明你现在还活着等。有务工者为了取7 000元钱，奔波4 000 km办户籍证明，这也从另一个层面折射出现行流动人口管理制度存在很大的弊病。文中分析了改善现行流动人口管理制度的必要性，提出需要建立健全适应新型城镇化下的流动人口管理制度。

【关键词】新型城镇化;流动人口;预防;服务

1新型城镇化与流动人口管理的关系

流动人口像一把双刃剑，为城市的发展和壮大做出突出贡献的同时，也给城市管理带来了巨大挑战。如今流动人口问题的性质规模已经远不同于以往，如何确立科学合理的流动人口管理模式，事关经济的可持续发展、社会的稳定和谐，事关包括流动人口在内的广大人民群众的根本利益和长远利益。

与大量的流动人口和市场化的经济秩序相比，我国的流动人口管理体制依然沿袭着计划经济体制下的思路，以公安部门为主导、以条为主、条块结合、自上而下的防范型管理模式。通观各个城市对流动人口就业、暂住、婚育等做出的详细规定，其立足点无一不是期待“外来人口有序流动”，“希望通过管理使管理对象对管理主体或他人的危害性降低，从而实现管理主体和他人的平安与幸福”，这是一种典型的防范式管理。它不知不觉地把流动人口放到了对立面①。这种预防式的管理模式，从本质意义上讲就是将流动人口预设为可能危害城市社会安宁的洪水猛兽，也基本上不考虑流动人口的正当利益与需求，更无法把流动人口动员到城市的管理秩序中来，管理效果并不见佳，而且往往会激化社会矛盾。

从世界范围来看，城市流动人口的管理对于处于城市化、工业化、现代化的国家都是不得不面对的复杂问题。解决得不好，会造成痛楚的社会伤痕，还会留下难以治理的后遗症。中国未来10年每年将有千万级别的新增城市人口，其中流动人口将占很大比例，如何建立健全流动人口管理制度，把这部分流动人口顺利过渡到城市人口至关重要。

2现行管理制度

不得不承认这种计划经济下的“预防式”管理在当时是起到一定的管理作用的，确实保证了社会的稳定和城市的有序管理并推动了经济的发展。但是计划经济下形成的管理模式和方法在市场经济高度发展的今天已经不适用了。这种以预防为主导的流动人口管理模式存在的许多弊端已初露端倪。

(1)管理目的偏失，管理效率低下。最初的目的是能够更好的管理和控制进入大城市的流动人口，使其为经济的发展和社会的稳定服务。此外还在于服务于当时提出的“严格控制大城市，适当发展中小城市，大力发展小城镇”的城市化发展战略②。它实际上是传统的计划管理体制的一个变种，还不是一种适应市场经济发展的管理制度。然而这种管理并没有达到完全控制外来人口的目的，反而在一定程度上侵害了外来人口的利益，损害了城市形象和社会公正。

(2)管理变“官利”，成为创收的渠道。许多管理制度没有设身处地为流浪大军着想，而且附在这一管理制度上的相关利益成分太重，以至成为让流浪大军的国民身份无法承受的“平等”。本来很简单的登记管理也要附加多种收费条款，许多不合理的收费也就此搭上了便车，而一旦与收费有关，就意味着从过去的“任务”、“指标”变成了“解决经费”的途径。

据报道，南方某开放城市在取消暂住证收费之前，每年仅暂住证收费一项就超过7×108元。暂住证制度不仅使外来人口多交各种费用，而且人为制造了身份等级，制造了各种社会不公、紧张和矛盾，造成城市社会的分裂，阻碍了外来人口与城市社会的融合③。暂住证诞生的初衷，应该是便于管理外来人口和限制人口大面积流动，却被某些执法者演绎成了“合法”敲诈流动务工人员的工具，一些外来的务工人员也被“合法”地当作流浪乞讨人员加以收容、管制，直至遣送。

(3)管理思路落后，只管理“手脚”，不管理“头脑”。只有当流动人口“动手动脚”违法犯罪时才进行干预，而平时对他们的思想动态、情操培养和文化学习等“头脑”问题不闻不问，在这样的管理理念支配下，绝大多数流动人口只能处在一种与城市社会相对隔离的亚文化环境之中。

(4)重视行政管理，忽视群众参与。现在，上自中央领导，下至基层干部，都在提倡民本思想。所谓民本思想，就是要求任何决策都以对民生的关怀为依据。“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”，应该成为检验每项政策或制度是否合理的重要依据。也许只有流动人口自己才能知道他们到底需要的是什么，可是有多少制度在制订的时候听取过他们的意见呢？

这种从计划经济体系下发展起来的流动人口管理模式弊端重重，在高度自主灵活的市场经济面前，它的“权威”也正逐渐消失殆尽。市场经济条件下的流动人口管理制度，应该是一种与市场机制适应的现代化管理制度，它的运行，不应只依靠行政强制力，而应该是一种以市场为主导的利益引导机制，同时注入人文关怀，政府只能起协调、监督等顺水推舟式的作用。因此，以服务式的管理制度取代预防式的管理制度，才是流动人口管理方式发展的必然方向。

3探索

世人攻击的其实并不是管理制度本身，而是很多被搭载在管理制度上的相关制度，比如户籍制度跟粮油关系和教育问题等。原来的户籍制度，其实更多的是一种管理，一种登记制度，并没有太多的经济利益的内容。

我们可喜地看到，流动人口的管理正在向好的方向转变，随着简政放权力度的不断加大，服务型管理制度将渗透到社会各个方面。在市场经济的今天，我们如何管理好流动大军，使其更好的为经济的发展、社会的进步服务呢，这值得我们好好的思索。

(1)在观念上要有所转变，尊重和保护公民的合法权益要放在流动人口管理的首位，也就是将执法为民作为管理工作的出发点和归宿点。要在思想感情上尊重流动人口，在管理工作中要善待和保护流动人口，要坚决杜绝歧视流动人口，特别是进城务工的人员管理制度。

(2)要确立创新机制、加强管理、优化服务、促进发展。在管理流动人口方面，要不断改进工作方法，提高管理水平和管理效率，在管理中渗透服务，在服务中实现管理，为流动人口的创业和生活创造一个良好的社会环境。

(3)改变工作思路，把流动大军融入城市。城市管理不应只为城市居民的利益着想，把外来人看成是另类，时刻防范他们，而应为外来人口的利益着想。从他们的生活到工作，从信念到思想都要时时刻刻服务、引导、管理和教育，在管理中为他们服务，在服务中实现有效管理。

(4)要建立党委政府主导，多部门参与，保障有力、综合治理的工作格局，统一构建从管理到服务的管理模式，将流动人口的管理部门进行整合，将流动人口、出租屋管理、社会保障和劳动就业部门组织成一支队伍，为流动人口一条龙服务。

4结束语

做好流动人口的管理工作是我国新型城镇化的重要着力点。人口不只是负担，人口还是资源。流动着的人口就是流动着的资源，对流动人口的有效管理，就是对流动着的社会资源的管理与经营。其效益将不仅仅是经济的，还有社会的、精神的、文化的和文明的。

“十三五规划”建议提出：推进以人为核心的新型城镇化。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。

参考文献

[1]池子华.流民问题与社会控制[M].广西人民出版社，2001.

[2]童玉芬. 人口与可持续发展[M]. 中国人口出版社，2001.

[3]孙宜学.中国流动人口心态调查[M].山东友谊出版社，2002.

[4]刘铮，张象枢，李建保，等.中国人口发展战略[M].山西人民出版社,1992.

[5]吴良镛,刘健.城市边缘与区域规划[J].建筑学报,2005(6).

[6]童大焕.不要在外来人口子女心里埋下仇恨[N]. 中国青年报,2005-04-15.

[7]河南省进城务工就业人员权益保护办法[J].河南省人民政府公报,2005,(16)

[8]陆学艺.当代中国社会阶层研究报告[R]. 社会科学文献出版社,2002.

[9]户籍制度成为解决三农问题大障碍[N]. 中国经济时报,2005-03-18.

【文献标志码】A

【中图分类号】D912.14

[作者简介]王拓(1978～)，男，本科，高级工程师，注册规划师，国家一级注册建筑师；袁小棠(1985～),女，硕士研究生，工程师；梁晓燕(1983～)，女，硕士研究生，工程师；刘蕾(1979～)，女，本科，工程师；张建华(1979～)，男，本科,工程师。

[定稿日期]2015-11-09

注释：①《燕赵都市报》彭兴庭2005-05-26

②《取消暂住证，由谁说了算》王春光(社科院研究员)《新京报》2004-9-7

③《竞报》2005.5.25 第三版