信阳市农业经济管理指导站 潘由宗

信阳农村土地承包经营权流转和规模经营的实践与探索

信阳市农业经济管理指导站 潘由宗

信阳是农业大市，自2009年河南省委、省政府批准信阳为“河南省农村改革发展综合试验区”以来，信阳市委、市政府把“创新农村土地流转体制机制”作为农村改革的一项重要内容，各级各有关部门积极行动，通过加大指导、加大扶持、创新思路，推动了信阳市农村土地快速流转。截至目前，全市农村土地流转总面积24．6万hm2，占耕地总面积的36%。通过土地流转，相当一部分土地达到土地经营规模化、农业生产标准化、生产全程机械化，全市粮食生产实现“十二连增”，2015年粮食产量在59．7亿kg以上，规模经营效益十分明显，农村土地向农村能人、大户和农业企业集中，有利于农业机械化耕种，有利于促进农村劳动力转移，有利于农村土地撂荒问题的解决和农村经济的发展。

一、信阳市农村土地流转和规模经营的成效

（一）促进了粮食稳定增产

近年来，信阳市粮食生产实现了“十二连增”，这既得益于各级政府重视粮食生产，又得益于流转主体的规模经营。信阳市户均耕地只有0．34hm2，一家一户种植，经济效益不明显，加上农村劳动力大量转移，耕地抛荒现象时有发生，对粮食生产造成了很大影响。规模经营主体把抛荒的耕地代种或流转过来，有利于对现有土地资源的保护和利用。

（二）促进了现代农业的发展

一是新品种得到广泛推广。为提高土地产出率，规模经营主体往往会选择品质好、产量高的新品种，以实现效益最大化。商城县金穗粮油种植合作社，推广“籼改粳”技术，不仅单产提高了50kg，价格也高出籼稻0．2元/kg左右。二是新技术得到广泛应用。各级农业部门加强了对规模经营主体的科技指导和培训，规模经营主体已成为新技术运用的“排头兵”和示范典型。息县农业部门指导项店镇粮食种植大户张德采用懒汉抛秧技术，是人工插秧效率的5～6倍，带动周边其他种粮大户及农户纷纷来参观学习。三是机械化水平得到提高。实行农业机械不仅提高了生产效率，还有效降低了生产成本。因此，规模经营主体应加大农机购买力度，而且种植面积越大其农机配套应该也越多。根据对这次56 个规模经营主体的调查，大、中农机拥有量 1 029 台，户均18台。

（三）推动了农村劳动力转移

通过各种形式有序进行土地流转，实现了人地分离，使部分农民从土地束缚中解脱出来，从事其他行业，从而推动了农村劳动力向非农产业转移，加快了农业现代化进程。信阳市现有农业人口557万人，农村劳动力400万个，常年外出务工人员240万人，占农村劳动力的60%，工资性收入已成为信阳市农民收入的重要组成部分。

（四）促进了农民增收

土地流转后，一方面，农民每年每667m2可以得到500～700元不等的租金收入；另一方面，农民还可以外出务工或在业主经营的土地上就地务工，一般每人每天可以得到100～200元不等的收入。商城县河凤桥乡农民彭卓巨兄弟二人土地流转前每家每年种田收入1．3万元，后来，将0．53hm2承包地流出去后外出务工，每年获得劳务收入加上土地流转费4 000元，全年每个家庭收入将超过3万元。

二、信阳市促进农村土地流转和规模经营的措施

（一）广泛宣传，积极引导，不断提高农民参与农村土地流转的积极性

信阳市委、市政府充分认识到加快推进农村土地流转，必须要提高广大农民对农村土地流转的认识。因此，充分利用广播、电视、报纸、网络等传媒工具广泛宣传《农村土地承包法》和农村土地流转的有关政策要求。各县区还印制了农村土地政策明白本、宣传单，并发到每户农民手中。通过宣传，使广大农民认识到土地流转有利于农业规模化经营，有利于农民增收，不是政府收回农民的承包地，从而使他们放心并积极参与土地流转。同时，各级各有关部门还注重树立土地流转典型，通过典型示范，使广大农民看到土地流转带来的实际利益，从而转变思想观念，加快推进农村土地流转。

（二）完善体系，搞好服务，不断健全农村土地流转机制

近年来，随着农村土地流转规模的扩大，无协议或口头协议等不规范而引发的矛盾纠纷也逐年增加，各县区充分认识到建立和完善土地流转相关组织的重要性，积极加强土地流转体系建设，依托当地农经部门组建了农村土地流转服务中心，依托乡镇农业发展服务中心组建了乡镇土地流转中心，依托村委会建立了村级土地流转服务站，形成了三级管理服务体系。县（区）、乡两级土地流转中心主要负责对农村土地流转管理、监督、指导；建立流转信息平台；办理农村土地流转合同签订、鉴证和档案管理；对农村土地流转合法性的审查；调解与仲裁农村土地承包合同纠纷等。村级流转服务站主要开展流转信息服务，接受农户委托流转土地，指导合同签订、鉴证等。各中心（站）有办公地点，配备2～3名工作人员。同时，成立了以农业、林业、水利、畜牧、司法、国土、信访等部门组成的农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，委员会下设办公室，办公室设在农经部门，并全部达到“五有”标准，即：有固定的场所、有办公设施、有工作人员、有牌子、有工作制度。确保当事人提出的土地承包经营纠纷仲裁申请有法定机构受理、有专业人员审理、有固定人员办理。

（三）加强培训，提供保障，不断拓展农村土地流转空间

1．拓宽劳务输出渠道，为农民的外出就业创造条件。多年来，农业部门利用“阳光工程”共对12余万个农村劳动力进行了技能培训，让他们能够出得去，挣到钱，留得住，为农村土地流转创造了必要条件和有效空间。

2．建立健全农村社会保障体系。各县（区）建立了农村最低生活保障、农村养老保险、大病救助、子女教育等农村社会保障体系，逐步弱化土地的社会保障功能，解除农民的后顾之忧，进而为农村土地流转创造良好的条件。

3．大力发展农民专业合作组织。围绕信阳市优势产业和特色产业，各级农业部门引导发展农民专业合作社7 000余家，充分发挥他们在资源整合、带动农户搞规模经营方面的积极作用。同时，探索成立了农村土地信用合作社42家，鼓励他们通过土地的“存入”和“贷出”获得发展。

4．大力发展特色农业，紧紧围绕华英鸭、固始鸡、茶、花卉、蔬菜、板栗等特色产业，通过政策支持、资金扶持、项目带动等，把它们做大做强，增强他们对农村土地的需求。

（四）加大扶持，政策支持，不断激发农村土地流转动力

1．出台扶持政策。信阳市委、市政府专门下发了《关于创新农村土地流转体制机制实施细则》（信农改发〔2009〕18号），明确提出了从财政、信贷、用地、用电等方面对规模经营户予以支持。同时，为了有效解决部分土地规模经营业主资金短缺问题，信阳市委、市政府又出台了《信阳市农村物权确认和抵（质）押担保暂行办法》。其中规定一定条件下的农村土地承包经营权、地上收益物权和房屋可以抵押。这些突破了《物权法》和《担保法》等法律法规农村土地承包经营权、房屋不能抵押的规定，推动了信阳市农村土地流转向积极方面发展。

2．项目支持。近年来，各级各有关部门把基础设施作为农村土地流转的“助推器”，大力实施山、水、田、林、路综合治理，把农业综合开发、中产田改造等项目与土地流转紧密结合起来，近年来共投资1．8亿元，改造中低产田2．24万hm2，推动了2 890户，使0．116万hm2土地集中到种粮大户。

3．资金扶持。各县（区）都出台了对流转大户给予资金扶持政策。如平桥区规定：凡在本区内新建且入股面积20hm2以上的土地股份合作社，由区政府给予2万元的一次性补助；凡经工商部门登记、运作规范、作用明显、每年度新增土地流转面积33．33hm2以上的土地流转中介组织，由区政府给予流转组织3万元的奖励等。

三、引导农村土地承包经营权流转和规模化经营的对策和建议

（一）建立土地流转管理机制

一是规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记。二是建立土地流转服务体系。积极探索通过市场调节土地流转的长效机制，在县（区）建立土地流转管理办公室；乡镇成立土地流转服务中心，充分利用农民信箱平台，开展土地流转供求登记、信息发布、土地价格评估、政策咨询等服务工作；村级成立土地流转服务站，接收农户申请托管的土地，由服务站进行规模种植或通过乡镇调剂和网上招租等形式，把土地承包出去，解决“包给谁”和“谁想包”的土地使用供求矛盾，使土地流转进入有序的市场化轨道。

（二）加强种粮规模经营主体的监管和引导

自信阳市被批准为“河南省农村改革发展综合试验区”以来，农村土地流转迅猛，农村土地流转大户也快速增加。在农村土地流转大户经营中暴露出一些问题。如：个别土地流转大户不熟悉农业生产技术，不具备相应的生产条件等，需要加以监管和引导。

1．建立严格的准入制度。要制定严格规范的土地流转资质条件，对需要流转较多土地的业主的个人素质和经济基础等进行事前审查，确保土地流转到会种田、能种田的大户手中。

2．制定发展规划。以县区为单位，制定当地种粮规模经营主体的发展规划，科学安排规模经营主体的数量、规模和布局。

3．引导适度规模经营。规模经营主体究竟有多大规模最合适，不能一概而论，应根据土地流转的资金、技术、场地、仓储、农机和自然条件，合理引导土地流转大户的生产经营规模。对个别面积过大、资金不足、技术缺乏、机械不多的规模经营主体，要采取返包或转包一部分耕地的方式，确保种粮规模经营主体能适度规模经营。

（三）加大农田基础设施建设力度

良好的生产条件是确保粮食稳产增产的重要保证。各级各有关部门要积极落实市政府关于高标准粮田建设方案的总体要求，加大农田水利基础设施建设的投入力度，不断完善抗旱排涝体系建设，加快田间道路建设和中低产田改造，提高农业综合生产能力。同时，采取以奖代补等形式，鼓励规模经营主体自己投资进行中低产田改造和基础设施建设。

（四）加大支持扶持力度

由于种粮比较效益低，在一定程度上挫伤了农业规模经营主体的积极性。因此，各级政府和相关部门加大对他们的支持力度，以提高他们的热情。

1．信贷支持。建议出台规模经营主体贷款优惠政策，降低贷款门坎，提高贷款额度，并适当延长还贷时间。对于规模较大的土地流转大户，给予低息或贴息贷款以保证他们正常的生产，而又不增加太多的成本。

2．资金扶持。建议国家粮食生产大县每年拿出一定的奖励资金，对种粮面积大、增产增收效果明显、辐射带动作用强的土地流转大户给予现金奖励，支持他们进行基础设施建设，购买农机具、建仓储等。

3．提高补贴。对规模经营主体购买农机具时，适当提高标准，鼓励他们购买插秧机、收割机等先进的农业机械，从而提高作业效率，减轻劳动强度，降低生产成本。

4．技术扶持。涉农部门技术骨干与规模经营大户结对子，全方位提供技术支持。

5．项目扶持。整合农业项目捆绑使用，把百千万工程、农田水利建设项目、高产创建项目、土地整理、“一事一议”等农业项目向种粮规模经营主体倾斜，以解决在农业生产基础设施建设上存在的问题。