发达地区城市社区自治:现实困境与优化路径<br/>——基于上海市D区经验的探讨

发达地区城市社区自治:现实困境与优化路径
——基于上海市D区经验的探讨

2016-03-19奚建武

地方治理研究 2016年3期

关键词：社区治理优化路径

叶　敏，奚建武

(1.复旦大学　公共管理博士后流动站，上海　200433；2.华东理工大学　人文科学研究院，上海　200237)

发达地区城市社区自治:现实困境与优化路径
——基于上海市D区经验的探讨

叶敏1.2，奚建武2

(1.复旦大学公共管理博士后流动站，上海200433；2.华东理工大学人文科学研究院，上海200237)

[摘要]对上海D区城市社区自治建设经验的观察表明，发达地区城市社区自治具有明显的政府强势引领特色，体现为几乎所有的理念、制度和资源都来自于政府，城市社区自治高度嵌入在强大的政府治理体系之中。发达地区城市社区自治面临的主要困境，包括基层政府既是“扶持之手”又是“干扰之手”、社区陌生化与利益分化造成的“众口难调”以及普通居民的参与冷漠和社区骨干的严重老化。发达地区城市社区自治建设要尽其可能地把制度“搞对”、把理念“搞对”、把激励“搞对”、把主体“搞对”和把单位“搞对”。

[关键词]发达地区；城市社区自治；社区治理；优化路径

新中国成立50多年来城市基层社会管理体制的变迁体现出“从单位制、街居制向社区制转变”[1]的发展线索。随着城市单位制的解体，城市社区承载越来越多的社会公共职能，推动城市社区自治和提高城市社区自治能力成为重要议题。对于当下中国而言，城市社区自治之所以重要，不仅是因为城市社区自治是基层民主的重要组成部分，还在于城市社区自治的重要衍生功能。一方面，推动和发展城市社区自治有利于在社会转型期重新塑造城市社区的共同体功能。从社会资本角度而言，社区自治水平和社区社会资本存在正相关关系，“社区自治水平越高，社区社会资本的存量越大”[2]。另一方面，城市社区自治的发育和成长亦是城市基层治理的社会基础。在后单位制背景下，城市社区自治不仅体现了自我解决问题的自治功能，同时反映了组织社会与国家有效对接的社会整合功能。按照2000年民政部的权威界定，“社区是指居住在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。上海是中国最为前沿的发达地区，城市社区自治的开展也具有一定的地域特色。与全国其他地区的情况有所差别，上海的社区既是与街镇行政区划单位相对应的“大社区”意义上的，同时也是与村居相对应的“小社区”意义上的，后者实际上是城市社区自治的主要落脚点。本文意在通过上海D区城市社区自治的经验，讨论发达地区城市社区自治的特点和困境，并试图从发达地区的实际情况出发提出进一步推动城市社区自治的优化路径。

一、发达地区的快速城镇化与城市社区转型

上海D区属于经济比较发达的郊区。2014年，D区全年实现增加值1630.2亿元，实现财政总收入745.7亿元，城镇居民家庭人均年可支配收入为40042元，农村居民人均可支配收入也达到23831元。D区现有7个镇、3个街道和2个新区(工业园区)。伴随着快速城镇化，D区的城市社区发生了多方面的深刻变化。一是大量新建楼宇社区的出现。随着住房商品化进程的发展，越来越多的新建社区拔地而起，街道管辖的社区数量在增加，而原来几乎没有城市社区的镇也开始管辖越来越多的城镇化社区。2013年，D区总共有182个社区居委会，其中有25个正在筹建的社区居委会，可见房地产经济正在吸引大量人口进入D区安家落户。二是外来人口的大量导入。截至2014年底，全区常住人口156.62万人，其中外来常住人口91.40万人，全区户籍人口58.8万人，外来人口与户籍人口的“倒挂”格局相当明显。在D区区政府所在地的其他社区，本地人口已明显占居少数，外来人口大量以租户和业主的身份导入，成为社区人口的主力。三是城市社区的规模扩大和陌生化。D区社区居委会平均管辖户数约为1991户，管辖居民数量平均在5000人左右，但有的社区超过万人。城市社区规模扩大的直接后果是社区的陌生化，社区居民之间、社区居民与社区干部之间的熟悉度下降。四是户籍人口的老龄化趋势明显。截至2013年底，嘉定区的老龄人口达到了16.1万人，占全区户籍人口57.61万人的27.9%，超过全市27.1%的平均水平。从类型和形态上看，D区的城市社区大致可以分为这么几类：一是传统城市社区。这类社区一般为街道和集镇的原有区域，房屋多为老式多层建筑，户型较小，人口密集，特别是外来人口租户较多，社区内的退休工人、教师、老干部也较多，周边商业和公共设施配套较为成熟。二是新建普通商品房社区。这类社区一般位于城郊，是城镇化扩张的典型体现，一般以多层和高层建筑为主，户型大小较为适中，业主多为中产阶级，住户以中年期群体较多，权利意识较强，并且有一定的外来人口租户。三是高端住房社区。随着一部分人先富起来，城市里出现不少的高端住房社区。这类社区一般为独栋或联体建筑，户型普遍较大，居住人群主要是本地和外地的老板，以及少数党政领导干部。四是农民动迁安置房社区。这类社区的形成原因是城市向郊区农村的扩张导致的拆迁，以及如宅基地置换等政策试点工作。农民动迁安置房社区一般以多层建筑为主，少数为高层建筑，户型中等偏大，居住人口主要以动迁安置农民为主，但由于房价和房租较为便宜，少数外来人口购房成为业主，更多的是外来人口租户。五是市区导入的大居社区。这可能是上海市的一种特殊社区形态，这类社区的居民和业主多为市区导入的人口，房屋一般为高层和多层，户型适中偏小，有一定的外来人口租户。

二、政府强势引领下的城市社区自治

在政府治理品格上，上海具有“强政府”的显著特点，而“强政府”在基层治理上的重要体现即是政府强势引领下的城市社区自治建设。政府在城市社区自治上的强势引领体现在多个方面，包括在政府引领下社区组织的搭建和社区建设创新、社区公共空间供给和社区活动开展，以及社区居民民主权利的制度化实施。在这些方面，几乎所有的理念、制度和资源都来自于政府，城市社区自治高度嵌入在强大的政府治理体系之中。

(一)社区组织搭建与社区建设创新

经过多年来的持续努力，D区社区自治组织体系已经得到健全和完善，初步形成了社区管理组织、社区自治组织和社区社会组织“三位一体”、相互协同共治的社区自治组织体系。社区管理组织主要是指社区党组织和社区工作站，其中社区党组织扮演社区领导核心的重要角色。2003年开始，D区开始试点社工站建设，主要目标是承接街镇条线布置的各种行政职能，从而为社区居委会腾出更多时间和精力来强化社区自治。在初期试点“一站一居”“一站多居”经验的基础上，到2007年逐渐形成了“一站一居”的设置模式。目前，D区按照每350户1个社工的标准配备社工，专职社工达到1178名，社区工作者的年平均工资(税前)已达到6.2万元。社区自治组织主要包括社区居委会、专业委员会、业委会以及其他社区自治组织。截至2014年，D区社区居委会成员有964人，每个社区居委会都有一定比例的兼职性质的居民委员。专业委员会是社区针对专门事项设置的由居民广泛参加的社区自治组织。社区专业委员会一般包括人民调解委员会、治安巡逻委员会、环境卫生委员会、精神文明委员会、文体委员会、老龄委员会，近年来，根据需求又增设了新居民委员会、物业委员会。业委会是由社区业主选举出来的自治组织，一般以居住小区为单位。经过积极的培育和引导，全区涌现出一批如“睦邻点”“客堂汇”“老大人”“乐众亲情园自治理事会”等新型社区自治组织。社区社会组织包括以提供专业性社区服务的社会组织、以兴趣爱好结合的各种群众性团队，以及以公益行动为目标的各类志愿者队伍。目前，各街镇均成立了社区助老服务社、社区助残服务社、体育健身俱乐部等专业性的社会组织，实行政府购买服务。与此同时，社区居民也越来越多地自发组成各类以兴趣爱好为纽带的群众团队，目前各街镇建立了民间组织指导服务中心，对活跃在社区的1958个社区群众活动团队实行“备案管理”，加强引导与指导，并给予一定的经费扶持。在志愿者队伍方面，截至2013年，全区社区志愿者注册登记人数为32969人。

(二)社区居民民主权利的制度化实施

政府对城市社区自治的强势引领还体现在对社区居民民主权利的制度化实施上，即通过建章立制来保障社区居民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等四大民主权利。在民主选举方面，2009年D区直选率达93.9%，其中有25个社区居委会实行了大海选；2012年全区居委会100%采用直接选举，“大海选”率达57.1%。据D区的区级和街镇干部反映，在城市社区居委会换届选举中，组织意图基本能够保证实现，选举过程的竞争性相对不强。在民主决策方面，社区居民可以通过居民会议形式参与民主决策。2006年出台的《上海市居民会议制度实施办法》(沪民基发〔2006〕9号)规定居民会议的职责包括：“制定和修改居民公约、居民自治章程，监督居民公约、居民自治章程的执行；讨论并决定涉及全体居民利益的重要事项；讨论并决定居民区建设规划、居民委员会年度工作计划及实施项目”等。目前，D区各社区居委会严格按照该办法，有效确保社区居民的民主决策权利。在民主管理方面，社区居民的民主管理权利主要体现为通过各种渠道和机制参与各项社区公共事务，使社情民意得到了充分的反映。从D区目前的情况来看，社区居民已经能够通过各种社区自治组织和社区社会组织高度介入社区公共事务的日常管理。除此之外，随着“三会”制度的健全，社区居民可以通过听证会、协调会和评议会参与和讨论社区各项事务。在一些社区，社区居委会还积极通过各种新媒体手段畅通社情民意的联络机制，比如开通“网络居委会”、社区QQ群、社区微信号等。在民主监督方面，目前D区逐步转变政府对社区居委会考核的现状，采用居民满意度评估来推进社区居委会自治功能的回归。居民满意度评估采取委托第三方随机测评方式，确保了社区居民对社区干部的民主监督权利。此外，社区居民还可以通过居务公开制度监督社区居委会的各项工作。

(三)社区公共空间供给与社区活动开展

社区公共空间能够强化居民之间的浅层接触，这为更深层次的接触提供了“引导线”或“连锁效应”[3](P1-19)。如果城市社区失去了空间设置上的有效性，那么，城市社区很难焕发社会自治的活力。从D区的社区情况来看，社区公共空间主要包括社区居委会的公共用房、小区室外空间和健身点，以及各类分散化的睦邻空间。对于第一类和第二类社区公共空间，D区主要通过对新建住宅小区的规划评审环节的严格把关来完成，具体做法是开发商必须得到区社建办同意的评审意见才能开工建设。以2014年为例，截至当年6月20日，区社建办共参与了2个控制性规划评审，出具了18个新建住宅小区方案规划评审意见，7个总体设计文件的评审意见，14个新建住宅小区的工程许可证评审意见，对23个新建住宅小区社区居委会用房办理初始登记并予以确认，社区居委会用房按标准在功能布局、建筑位置等方面全部配置到位。目前，新建小区的公建配套都有非常大的改善，社区居委会用房供给比较充分，这也为居委会组织社区居民开展各类活动提供了基本的场所。除了在规划评审环节强化社区公共供给之外，对于一些老旧小区，街镇和社区居委会也通过各种办法为社区居民提供更多的社区公共空间。比如，社区居委会积极协调和动员业委会动用一部分维修基金和车位费在社区内改造修建一些供居民活动的走廊和凉亭。2007年开始，D区J街道开始试点睦邻点社区建设，取得了理想的效果，目前已在全区推广，共建睦邻点1962个。一些睦邻点设置在居委会用房，更多的睦邻点设置在居民家中，这种社区建设创新也为社区居民提供了更多的交往空间。与社区公共空间一样，社区公共活动也是激活社区的“法宝”。实际上，社区公共活动能够拉近居民与社区干部之间的关系，也能够使社区居民之间相互熟悉。社区公共活动的开展也具有从自娱自乐型逐步向自我管理型的功能转变，是培育和涵养社区居民自治的有效方法。D区专门出台规定，要求街镇区必须确保社区居委会的工作经费，严格按每户每月不低于7.3元标准核拨。据了解，社区居委会的工作经费的“大头”都用在了各种社区公共活动上，社区干部普遍认为举办各类社区公共活动有利于他们日常工作的开展，也有利于培育与提高社区居民的自治能力。

三、发达地区城市社区自治的困境

在政府的强势引领下，D区的城市社区自治在制度设计、组织建设、硬件配备、经费保障和活动开展上都取得了一定的进展，但城市社区自治的发育和成长作为一项长期的系统工程仍然面临多方面的挑战，这些挑战既来自于宏观意义上的体制不顺和社会变动，也来自于中观和微观意义上的普通居民的参与冷漠和社区骨干队伍的严重老化。

(一)基层政府既是“扶持之手”又是“干扰之手”

城市社区自治与基层政府之间存在一种关系悖论，一方面，政府干预造成社区的行政化和“内卷化”[4]，或者说“社区自治存在困境的主要原因是行政力量的干预”[5]，但是与此同时，“政府保护性功能是社区自治的基础”，“政府保护性功能可以有效保护社区自治的顺利进行，是社区公共秩序的保证，因为在社区自治中，总存在一些搭便车者、公共秩序破坏者以及观念上无法缓和的冲突者，要保证公共规则的执行都离不开政府的惩戒功能”[6]。D区的情况也是如此。城市社区居民自治的内生发育不足，离不开基层政府的“扶持之手”，如果缺乏基层政府的资源输入和组织保障，城市社区居民很难自发组织起来管理好社区事务。另一方面，对于城市社区居民自治，基层政府在扮演“扶持之手”的同时也扮演着“干扰之手”，集中体现为城市社区居委会因为基层政府的干预呈现出较强的行政化色彩，社会自治组织功能发挥不足。基层政府之所以容易以“干扰之手”出现，关键在于体制上的不顺。首先是街镇与居委会关系的“名实分离”。按照《城市居民委员会组织法》的规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，街镇与居委会只是指导与被指导关系，居委会只需“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”。但是在基层治理的实际运行中，指导与协助实际上为领导与命令所取代，城市社区居委会基本上成为街镇条线的“腿”。街镇条线下派和布置的工作非常多，一些社区干部反映他们的大量时间被制作台账和下派工作所占去，直接导致社区干部深入群众的时间和精力不足。更为突出的是，街镇条线都握有对社区居委会的考核权，资金和人事管理也掌握在街镇手里，社区干部难以挣脱自上而下的行政化控制。同时，社区内部组织间关系难以理顺。按照功能和职责区分，城市社区的居委会接受党组织的领导和监督，居民区党组织应支持和保证居委会依法行使职权，这实际上很难区分党组织和居委会的权力分工。社工站作为社区的行政执行层，主要承接条线布置的各项任务，但是社工站人员又往往与党组织成员和居委会成员相互兼职。目前D区大多数居委的现状基本可以归结为“一套班子(或称一套人马)三块牌子”，既是党支部书记，又是居委会主任，也是社工站站长，议事、决策、监督、执行和领导混同在一体。尤其是居委会和社工站的职能不清，人员分工不明确，既难以克服居委会的行政化倾向，又导致一些政策性、技术性要求较高的工作的低效率。

(二)社区陌生化与利益分化造成的“众口难调”

现阶段我国总体的社会变动趋势并不有利于城市社区居民自治的发育和成长。在D区，随着人口的大规模流动和市场经济的深层次影响，城市社区面临着社区陌生化和利益分化两大重要的社会变动，而这两个方面都明显不利于城市社区居民自治的发展。城市居民自治的理想环境是一种居民之间相互熟悉且社会资本含量丰富的邻里单位，但是，现阶段城市社区的社会常态是陌生化和利益分化，这就导致了居民之间不熟悉、不理解，以及思想观念和利益诉求上的不一致，实际上形成了一种“众口难调”的社区治理困境。中国人的交往习惯是区分熟人与生人，熟人之间有面子关系，各项事务协调起来比较容易，而生人之间就容易产生火气和矛盾。在陌生化状态下，社区仅仅是一种居住空间的组合，而不是守望相助的邻里单位。在对D区的城市社区实地调研时，社区干部反映，“小区居民之间时常会因为各种小问题而大动肝火，实际上是因为大家不熟悉”。社区居民之间的利益分化也是城市社区居民自治的重要障碍。按照一般的理解，城市社区居民会按照购买力自动发生同质化组合，但是社区居民仍然会分化为本地人与外地人、退休人员与职场人士、业主与租户，以及不同交通工具的居民。不同种类的社区居民的思想观念和利益诉求存在显著的差异。本地人有一套生活习惯和文化，对外地人可能有许多看不顺眼的地方。退休人员习惯传统生活，参与社区观念强，职场人士喜欢休闲娱乐，权利意识也更强。业主因为与社区的潜在价值密切相关，所以关心社区，而租户则缺乏归属感，并不愿意配合把社区建设得更好。开汽车的车主往往占用社区公共空间，免费停车，而其他社区居民则对此多有不满。所有这些观念和诉求上的差异都会降低社区居民团结一致的可能性。

(三)普通居民的参与冷漠与社区骨干的老化流失

人的问题也是城市社区自治建设的瓶颈。从D区的情况看，普通居民对社区事务的参与冷漠现象比较明显。虽然上海在政府的强力动员之下，高投票率和政治冷漠会同时发生[7]，但是在具体的社区生活中，通常的情况是“居民对于社区公共事务意见多、但真正愿意出来做事的积极性比较低”[8]。从总的社区参与情况来看，只有少数社区居民较为实质地参与到社区治理活动中，而多数社区居民则游离于社区活动之外，缺乏参与社区活动的兴趣和意识。依照参与强度标准，社区居民可以区分为三类群体。第一类是经常参与的强参与居民。这类群体一般包括兼职居委成员、各类专业委员会成员、居民代表、楼组长、社区党员和群众团队领头人等社区骨干人员。第二类是偶尔参与社区活动的易参与居民。这些人以退休人员、本地人和小孩及其父母为主体，以及包括少数积极的年轻人。易参与居民一般是在社区组织积极动员的情况下参与社区活动的，他们一般不深度介入社区的各项事务。第三类是几乎不参与社区活动的弱参与居民。这类居民多是在职人员、年轻人和外地人，他们一般不参与社区的任何活动，平常也很少与社区干部接触，这种参与冷漠居民在数量上占据优势，是社区自治中的“沉默的大多数”。当然，由于不同社区存在不同的实际情况，社区参与也体现出一定的差异性。有的干部对目前城市社区参与状况总结为“三多三少”现象，即老年人参与的多，中青年参与的少；弱势群体参与的多，白领精英参与的少；熟人社区参与的多，陌生社区参与的少。我们在实地调研走访中，有的社区干部认为那些经常参与社区活动的居民不会超过5%；在一些老社区，社区干部认为经常参与社区活动的居民在10%至15%之间。

在D区，城市社区居民自治还面临的一大紧迫问题，即社区骨干队伍的严重老化和代际传承难以实现。如上文所述，社区骨干队伍包括兼职居委成员、各类专业委员会成员、居民代表、楼组长、社区党员和群众团队领头人等，他们实际上构成了城市社区居民自治的脊梁。这些社区骨干多是退休的老人，他们成长于计划经济时代的单位体制，集体主义意识和奉献精神深深植入头脑，他们愿意拿出时间和精力参与社区各项事务。在实地调研走访中社区干部反映，现在的楼组长比较多的是退休工人，他们虽然知识水平有限，但为人热心、愿意奉献，而一些专业委员会和群众团队则主要网罗了社区内知识水平较高的退休干部、退休教师等精英群体。社区干部普遍认为，这些社区骨干是他们开展各项工作最为重要的依靠力量，但是现在面临的问题是这些社区骨干正走向深度老龄化，而新的社区骨干又难以及时地培养和挖掘出来。以楼组长为例，楼组长是社区治理中的关键群体，目前楼组长的工作内容包括政策宣传、外来人口管理(含外来人口信息采集、计划生育管理、非法行医信息上报及治理等)、治安工作、邻里纠纷调解等等。目前D区的楼组长存在比较严重的老化问题，比如DJ新城共有楼组长519人，其中男性150人，女性369人。平均年龄为58岁，最高年龄为80岁。50岁以下的为57人，仅占11%；51至60岁为219人，占42%；61至70岁为214人，占41%；71岁以上有29人，占6%。60岁以上的楼组长占总数的47%，将近一半。社区干部也试图挖掘一些中青年成为楼组长，但是效果并不理想，一方面是因为中青年多是在职人员，工作忙没有时间兼顾社区事务，另一方面，楼组长属于奉献多、收益少的麻烦职务，中青年群体普遍缺乏内心激励。

四、发达地区城市社区自治的优化路径

(一)把制度“搞对”：社区自治组织的职能剥离与转化

城市社区居民自治的路径创新首先需要政府“放松控制”，即适当剥离和转化社区自治组织的社会管理职能，让社区自治组织回归自治功能，把更多时间和精力用于服务社区居民。目前社区居委会的行政化比较突出，平均承接上级政府部门的工作任务多达几十项，涉及退休人员管理、人口与计划生育管理、社会治安管理、城市市容环境管理、消防安全管理、外来人员管理等多项社会管理和公共服务事务。从实际管理需要来说，基层政府的各项社会管理工作都离不开社区自治组织的协助，但是，现实中政府条线部门容易把社区居委会当作“腿”来使唤，甚至在特别情况下主动向社区居委会转移执法性职能，比如在社区拆违时，条线干部反而让社区干部冲在第一线。实际上，社区自治组织承担过多社会管理和事实执法职能不仅会占用社区干部的时间和精力，而且还容易恶化社区居民与社区自治组织之间的关系。现阶段而言，适当剥离和转化社区自治组织的社会管理职能，一方面要厘清社会管理中社区自治组织的具体职责，另一方面，对于剥离下来的社会管理职责予以新的体制机制构建和对接。对于前者，社区居委会在法律上没有执法权，社会管理职能应定位为信息传递功能，包括采集社区基础信息、发现和上报社区居民的违法违规行为，传达政府职能部门的相关信息和文告等。对于后者，目前D区正在探索“镇管社区”体制，在街镇与村居之间增加“社区”的管理层级，并整合和配备各条线的执法力量(联勤中心)，在此体制下，“社区”主抓社会管理的“共治”，“社区”之下的居委会则将主要精力用于自治功能的发挥。2014年，上海启动了新一轮的基层治理体制改革，市区两级都出台系列政策措施来保障对社区居委会组织的“减负增效”。比如，2014年，为了强化社区居委会的自治功能， D区制定了《村(居)台账规范目录表》，对原184本台帐进行取消、归并和保留为30本左右。

(二)把思路“搞对”：社区自治要做到管理公正、服务先导与分类推进

在社区利益分化和社区形态差异化的现状下，城市社区自治的组织工作应当以公正化、服务化和精细化为治理理念，唯有如此才能有效地吸引群众、凝聚人心。社区居民自治首先要做到管理公正，即基层政府和社区组织要敢于维护社会公平正义，对社区内各种违法违规行为敢于动真、动硬。只有一视同仁地进行社区管理和执法，才能确立基层组织的权威，社区居民也才能感受到社会的公平正义。现如今，社区治理经常被少数“钉子户”所绑架和裹挟，基层组织权威丧失，抓不住大多数人的“民心”，社区自治自然难以取得成效。从这个方面来说，基层政府不能推卸责任，而是要帮助社区自治组织攻坚克难，扫除社区自治中的顽疾和障碍，为社区自治打造良好的社会公平正义环境。其次，社区居民自治要做到服务先导。在实地走访中，许多社区干部谈到一个感受：“做好社区工作，首先要给社区居民提供好服务，而一旦我们的工作解决了居民的实际困难，社区居民对我们日后的工作也会回馈于善意的支持。”社区自治组织必须先让社区居民感受到社区组织的有用性，只有这样才能吸引社区居民和获得社区居民的认同。所以，社区居民自治必须通过服务先导，紧紧抓住“群众路线”，才能形成社区自治的良好格局。最后，社区居民自治要做到分类推进。分类推进是指按照城市社区的不同类型，设置侧重点不同的社区自治和服务模式。对于传统城市社区，应当充分挖掘利用好“五老”人员的自治作用，搭建更多的服务性自治平台；对于普通商品房社区，应围绕中青年群体爱好组织各类社区公共活动，尝试运用各种新媒体手段联络居民；对于高档社区，应当围绕高端服务和信息化渠道改善社区自治，逐渐提高居民参与积极性；对于动迁安置的社区，应当加强自治教育、改善面向弱势群体的社区服务，举办各类中老年人乐于参加的社区公共活动。

(三)把激励“搞对”：社区骨干的有效激励与代际传承

各类社区骨干是城市社区自治的基本依靠力量。从激励机制上说，这些社区骨干之所以愿意为社区工作奉献时间和精力，基本动力还是来源于内心激励，包括自身的公益心和对社区的认同感。但是从事物的长久性来说，社区自治组织又需要珍惜和爱惜这些社会骨干的公益心。在社区陌生化和利益分化的社区情态下，社区骨干的公益心很难获得足够的社会回报，所以，包括基层组织应该给予他们有效的公共激励，这样才能补足社会激励不足的短板[9]。公共激励的输送有两个有效途径：一是物质与情感上的激励。即为一些社区骨干的付出给予一定的物质补贴，过年过节时社区干部要上门送温暖，表达感激之情，每年组织社区骨干短期旅游，等等。现在有的地方开始探索专职性楼组长，并给予一定的物质激励。笔者并不建议这样去做，因为一旦物质激励正式化，不仅会带来更大的财政支出压力，公益心也容易被打工心态所取代。二是地位和荣誉上的激励。人的动机中存在对社会地位或权力的追求需要。社区内各种社会自治组织和群众团队等组织都会自动产生一些职务和地位，这些都是有一定含金量的“社会地位品”，比如，一些社区骨干对于他们因为参与社区活动而获得的“头衔”和荣誉证书会比较珍惜。社区骨干队伍的代际传承的关键是挖掘合适的中青年群体，相较于老一代社区骨干，中青年群体不愿成为社区骨干的原因包括工作忙、时间少和付出大、回报少。所以，发展中青年群体社区骨干，一方面要对社区骨干承担的任务适当“减负”，这可以通过完善物业管理来替代社区骨干的一些日常工作，另一方面要建立对中青年社区骨干更有吸引力的回报机制。

(四)把主体“搞对”：吸引更多中青年居民和外来人口的参与

从中长期视野看，城市社区自治的完善必须创新渠道和机制以吸引更多中青年居民和外来人口的参与，并逐步完成从户籍人口社区向常住人口社区的治理转型。吸引更多的中青年居民的参与有四个基本路径。一是加强沟通与相互理解。实际上，中青年群体之所以在社区活动中不活跃，一定程度上是因为他们对于社区工作不了解，而加强社区干部和中青年居民之间的沟通与交流，有助于增进相互理解。二是社区的公共资源配置应当考虑到中青年群体的特殊需要。城市社区居委会都掌握了一定的社区公共资源，目前这些社区公共资源的分配还主要以中老年人和弱势群体为中心，这种资源配置应当适应社区人口结构的转型，增加更多中青年群体欢迎的社区资源，比如儿童活动室，篮球、乒乓球、台球等体育设施。三是组织中青年群体乐于参加的各类社区活动。社区活动仍然是吸引中青年群体的基本抓手，社区应该策划和设计更多中青年群体感兴趣的社区活动，比如“小手牵大手”的亲子活动、青年居民之间的交友相亲活动、社区性的才艺秀活动等。四是搭建更多中青年群体易于参与的组织性平台。社区干部应该在日常工作中注意了解社区内中青年群体的兴趣爱好，挖掘中青年群体中的积极分子，帮助中青年群体搭建一定的群体团队组织。社区还应当适应信息化时代的趋势，通过高度渗透中青年群体的新媒体手段，充分用好现实空间之外的虚拟空间。随着外来人口通过购房和租住的形式进入城市社区，城市社区自治也不应忽视这些外来人口。对于外来人口，应该有一定的分层视野。实际上，外来人口中的中高端群体具有相当的融入城市社区的意愿，也愿意参与社区自治事务，甚至做出一定的贡献。这里面，社区应当着力抓住购房进入的外来人口业主，以及社区周边的外来经营户，这些外来人口都与社区存在紧密的利益关系，对融入社区具有更大的动力。

(五)把单位“搞对”：探索社区居委会之下的社区自治形式

城市社区自治的基础单位到底在哪里？从现行的做法来看，城市社区自治主要是在社区居委会层面来操作社区自治，而所谓的社区自治建设也就是尽其可能地发挥好社区居委会的自治功能。然而目前的情况却是，社区居委会一方面因为规模扩大而成为一种脱离熟人社会的大社区，另一方面，社区居委会已经高度行政化，自治的功能和空间实际上比较有限。所以，城市社区自治的优化路径，就是在社区居委会之下找到更为合适的社区自治单位。从D区来看，社区居委会之下的单位还有片区、小区和楼组。片区是社区居委会干部的责任区划分；小区是一种地理和产权概念，在规模上可大可小；楼组是一种居住单元，一般以楼宇的一个或几个相邻楼洞为单位。从我们对D区的实地走访来看，小区自治主要涉及业委会组织的自治活动，而楼组作为社区自治单位实际上大有可为之处。与片区和小区相比，楼组自治的运行也有一定的组织基础，如同村民组长一样，楼组长是城市社区的基本骨干。此外，楼道在物理空间上也赋予了共同行动的可能性，因为同处楼道的住户会经常碰面，并且在利益上具有明显的同质性。正如有的学者所言：“楼道网络是本楼道居民为优化楼道秩序而自愿组成的自我治理网络”，“楼道空间是涉及多个住户权利的公共空间，是多种公共产品组合，包括墙面和地板清洁、路灯维护、进出方便、防盗门安装与维护、邻居相互尊重权利、人际关系和谐等”[10]。

参考文献：

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责任编辑刘云华