基于国库集中支付制度的高校预算管理探索

2016-03-19梁晓宇

财会学习 2016年3期

文/梁晓宇

基于国库集中支付制度的高校预算管理探索

文/梁晓宇

摘要：国库集中支付制度，对高校财务管理提出了更高的要求，对预算管理和会计核算等影响深远。本文从高校预算管理的主要特征、国库集中支付制度对预算的影响入手，通过分析高校的预算管理现状，相应地提出完善高校的预算管理的措施，以推动高校财务预算管理改革，提高资金使用效益。

关键词：国库集中支付制度；高校预算管理；转型探索

国库集中支付制度下，财政部门能够全过程地监控高校的资金使用状况，一方面能为财政资金的使用的规范性及安全性提供重要保障，另一方面，能够促使预算执行信息更加的透明，为预算收支信息的及时性、准确性及完整性提供重要保障，向政府的宏观经济调控及财政运行的管理提供重要的参考数据。因此，国库集中支付制度对高校的预算管理意义重大。

一、高校预算管理的主要特征

（一）理念更新

随着宏观环境在不断地变化，高校的预算管理理念同样需要发生较大的变化，因此，高校基于全新的管理模式，进而构建了成本预算的理念，将高校的支出预算划分为日常支出和项目建设支出。在确保日常支出的基础上，拓展一些需要建设的项目，从而实现高校预算的合理有序分配。

（二）管理体制

国库集中支付制度下，高校普遍实行两种管理体制：一、“统一领导、分级管理”。主要特征是学校建立健全财经规章制度，财务处为一级财务管理机构，同时在院系设立二级财务部门，院系对学校分配的经费拥有一定自主权，有权根据学校相关财务制度，制定符合院系内部的具体实施办法，往往规模较大，管理水平较高的学校采用这种管理体制。二、“统一领导、集中管理”。主要特征为学校所有财务收支都集中在学校一级财务部门管理，校内各院系没有财权。往往规模较小的学校采用这种管理体制。

（三）编制原则

高校预算编制要求“量入为出，收支平衡”。要根据新《预算法》相关规定，既要实事求是又要有超前意识，为保证预算民主、科学、完整不漏项，坚持财务部门与各预算单位共同参与，共同讨论，在积极稳健的基础上，坚持资金来源多样化，合理、合法、合规运用科学手段促进学校资源最优配置，实现学校最大目标的财务预算。

二、国库集中支付制度对高校预算的影响

（一）提升预算编制的准确度

高校在实行国库集中支付制度之前，高校在运行过程中实际支出数无法通过财政资金的预算支出的执行状况反映出来，尤其是某些专项经费并没有严格地按照规定的用途使用。实行国库集中支付制度后，高校的财政需要按照实际数进行支付，不可以随意对项目及用途进行改变，要求高校务必严格地真实地申报用款的计划。

（二）提高预算执行严肃性

随着高等院校的快速发展，不仅拓宽高校的筹资渠道，更提升高校的筹资能力。因此，不可以预测的收支每年呈现出上升的态势，高校难以掌握是否需要严格地按照预算提出的要求，对财政拨款进行使用，则不可避免地会出现某些单位对资金进行挪用的状况，而后则提出追加支出的状况。

然而，国库集中支付制度下，高校需要提前提供详细的论证报告及预期收益，则可以获得专行经费，且不可以再次随意地对预算进行估算。同时需要保持财政资金的实际支出需要与预算的执行的时间保持一致，从而从根本上要求单位需要严格地按照预算规定进行执行，避免出现任意挪用财政资金的状况。

（三）提升支出的透明度

国库集中支付制度下，学校的财务管理人员应转变自己的工作重点，着重做好如下几个方面的工作，分别是：预算的编制、用款申请的申报、分月用款计划的编制，确保直接支付资金直接拨付经济业务单位账户，并且保证不对支出项目进行随意地更改及变通。

为控制与管好单位收支，财务管理人员需构建高校财务的公开制度。在编制预算时，应广泛地征求修改的意见，坚持从实际出发的原则，对学校的各项支出进行认真地编制，对各项支出进行详细地论证，提高年度预算计划的科学性及全面性，构建高校财政预算的跟踪、评价及分析制度，对资金的支出结构进行优化，为资金的正常使用提供可靠的保障，提升资金的使用效率，提升高校预算的公平性、合理性及透明性。

（四）加强预算执行的监督

高校应加强对高校预算资金的监督，由以往的事后监督，转变为将事前与事中相结合的监督方式，并且严格地按照相关规定对高校预算财政资金进行管理，确保不对预算支出的渠道的进行随意地更改，并且坚持有预算才能够有支出的原则。

（五）减低资金运行成本

国库集中支付制度下，高校改变原先财政资金多头存放及多环节拨放的状况。首先，促使高校的财政资金由以往的多头拨款向集中支付的转变；其次，促使高校的资金由以往的一次大量拨款向多次的小额拨款的转变；再次，促使高校的财政资金由以往的单位分散的存款向单一的账户的集中的存放的转变；最后，促使高校的财政资金由以往的下拨支出向国库的直接的支付的转变，大大地降低了高校的财政资金所需要的运行成本。

（六）避免经费使用的主观性

国库集中支付制度下，高校的财政国库管理信息的网络系统中会实时地监控预算单位的每笔资金的用途、金额、账户余额及交易时间等，因此，大大提升高校的财政资金的运行的透明度，加强对高校的财政资金的监督与控制。此外，财政部门按照规定的程序科学地论证重大项目，而后将其加入预算行列中，有效地提升预算的科学性及合理性，避免出现不必要的财务风险。

（七）预算资金的规范化管理

高校在实行国库集中支付制度前，会出现预算单位开设多头账户，以及不规范使用资金的现象。然而，现阶段，将国库集中支付制度应用在高校中，则构建完善的预算资金的拨付与申请体系，进而加强对预算资金管理与监督，并且在执行与监督预算过程中树立起明确的法律观念，其中，国库的集中支付制度需要严格地按照部门预算进行执行。

三、高校的预算管理现状

（一）预算编制方式问题

高校的预算编制方式主要可以划分为以下两种形式，分别是：收入编制及支出编制。其中，一部分的高校的收入编制缺乏完整性，校内的各个院系部等单位截留高校的大部分的事业收入，在高校的预算管理之外游离，此外，学校的学费收入中，存在一部分的贫困大学生的优惠政策、学生的学费减免政策及学生存在的欠费现象等。

由于上述费用缺乏稳定性，因此，财政部门中存在较多的收入预算的不确定性因素。此外，高校的财政管理人员在编制支出预算的过程中，比较随意，没有对其进行一定的分析与科学论证，未能够坚持以收定支的原则。

高校一直以来制定费用预算及控制预算的方式主要采用的是以往的增量预算法，上述方式主要是将上个年度的各个部门的各项支出作为基础，然而，无法保证各个支出的合理性及必要性，虽然，上述做法比较容易操作，然而，各个部门的每一年的预算支出只增不减，挫伤各个部门的增收节支的积极性，加大高校的财政资金的供求矛盾，造成大量的教育资源的浪费。将国库集中支付制度应用在高校中，部门预算是收付的起点，更能够为预算单位的资金支付提供重要的参考依据。

（二）定额指标体系问题

高校的各个部门的预算具有比较细致的分类，然而，对于高校的预算定额，没有构建完善的项目分类的系统。其次，高校的项目定额比较粗糙，财政部门通常情况下，根据行政事业单位的情况来测算定额。

随着社会的经济的进步与发展，定额的标准出现严重滞后的状况，某些支出标准缺乏实际性，存在较强的滞后性，导致高校实际的支出与经费定额存在较大的差异，致使出现了定额的经费的缺口。

然而，国库集中支付制度下，高校对经费支出提出较高要求，需要其能够严格地按照类款项等进行执行，拒绝串项的现象，致使无法支付某些经费指标。

（三）配套制度问题

大多数高校没有形成一个完善的预算管理系统，预算通常只是承担“估算”工作，缺乏与之配套的考核指标及跟踪管理制度，更没有建立配套的监督与奖惩制度，致使无法及时地掌握某些单位的预算的执行状况及进度信息，导致在执行预算的过程中，不仅出现计划偏离轨道的现象，更会滋生出高校的腐败现象。

（四）科目设置问题

工作人员在编制预算的过程中，常常会借助项目的名称，对预算科目进行设置，未能够严格地依照国家规定对预算管理科目进行设置与使用，导致设置与使用预算管理科目时存在较大的随意性，致使高校的预算管理域会计核算存在较大的脱节状况，造成高校会计系统地损坏，阻碍分析总结与对比高校的年终的预算的执行状况，无法提供全面的准确的信息，一方面影响高校内部进行经济决策，另一方面，影响高校内部实时管理制度。

（五）限制高校使用资金的自主权

国库集中支付制度下，财政通过统筹管理，高校只有申请用款计划及编制预算的自主权利，在使用资金的过程中，需要严格地按照用款计划及部门的预算执行。所以，需要核实相应的预算的前提下，高校才能够使用每项费用的开支，财政部门会全程地监督与控制高校的预算至支出等各个环节，且需要比较复杂的程序，对时限提出较高的要求，财务管理工作转变为较为单一的预算管理的活动，严重削弱高校的资金调度权利，在遇到突发状况时，高校则不能够及时地应对。

（六）缺乏预算管理的意识

国库集中支付制度是一项全新的管理方式，高校的大多数的管理工作人员缺乏对国库集中支付制度的认识。在实际的财务管理工作中，没有提高对预算编制的重视，致使出现高校的预算金额与实际的状况出现不相符合状况，甚至出现有项目支出，但是却没有相应的项目预算，或者出现某些有项目预算，但是却没有项目支出，对高校的财务制度与国库集中的支付制度相互结合造成不利影响，加大了预算的难度。因此，高校的财务管理工作人员应提高对国库集中支付制度的认识。

四、完善高校的预算管理的措施

（一）预算编制方法

国库集中支付制度下，高校应根据资金的来源进行年度预算的编制，应对财政性资金与非财政资金进行区分，从而科学合理地对本年的支出进行安排，提高预算编制的准确性，并且对财政的直接支付与授权支付进行细致地区分。

预算编制可以综合地应用如下几种方式，分别是：零基预算、综合预算、绩效评价法及定额标准法等，充分地考虑高校的发展规划及高校的核算管理，确保人员的经费按照人数确定预算，而公用经费则按照定额确定预算，专项经费则按照项目确定预算。

（二）高校预算管理组织机构的建立

根据目前预算管理体制要求，高校内部应设置预算管理委员会，确定预算管理原则及程序；审查学校预算计划；全面控制预算编审、下达和执行过程；最后对预算考评进行监督。预算管理委员会成员应由校长牵头、主管财务校长、各主要职能部门、二级学院代表、专家组成。

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（三）加强预算执行监控

高校应加强对如下几个方面的监控，分别是：预算编制、执行、调整及决算全过程等。首先，预算编制的全过程分财务部门初审、预算管理委员会审核、党委会审议、教代会通过四个步骤。同时应确保支出的审批程序严格地按照规划执行，坚持“一笔钱”的责任制，对预算的支出范围限额及内容进行明确；

其次，构建完善的超预算的预警机制，针对超出限额的项目，应当向分管的校领导进行审批，对于需要增加的额外支出，需要经过预算的调整程序进行严格地确定，并且需要坚持量力而行的原则，对轻重缓急进行很好地区分；

再次，财务部门及审计部门应依照预算的方案，对预算执行状况及资金的投向进行适时地跟踪与监督，对预算的执行进程及均衡性进行随时地掌控；

最后，强化信息化的建设，充分地发挥出信息化的在预算管理中具有的作用，提升预算的透明度，确保竞争的公平性，避免出现违规的现象。其中，在对预算进行监管的过程中，应采取有效的措施克服信息不对称的状况，切实地解决预算及决算的问题。

（四）预算编制单位、内容的细化

需要各个部门的预算做到尽量详细，对每个科室及各个事件都应当做出相应的预算，实施零基预算方式，从而有效地克服学校出现预算内容不详实的状况，并且克服学校的预算约束力欠缺及无法执行预算的状况。

此外，需要实行预算经费的定员与定额的管理，人员经费与公用经费应按照定员及定额进行有效地测算，项目采购预算中含有设备购置的需单独申报，要求细化到具体采购品目、数量和价格。其次，应将滚动预算方式应用在专项的经费中，构建预算的项目库，对预算进行严格地执行。

（五）构建完善的预算管理系统

预算管理体系主要负责拟订高校的战略规划的预算编制及预算目标，并且能够推动责任的落实与实施，及时地报告业绩且进行偏差的诊治，构建绩效考核的指标体系。

因此，在安排预算的过程中，应坚持“控制总量、分解逐项”的原则，按照管理层次的不同，将控制支出的权利及组织的收入，明确地落实在各个责任单位，将责任与权利进行良好的结合。此外，在执行预算的过程中，应树立起全新的预算与责任目标管理相互结合的制度，且将其作为对各个责任单位的业绩进行评价的重要参考依据。

（六）预算管理科目的使用

高校的财务管理人员在编制预算的过程中，需要按照高校的会计制度的各项规定进行对预算管理科目进行设置与使用，其中，对预算管理科目的进行设置与使用，能够在会计体系上加强对预算的管理，有效地解决高校的预算管理与会计核算存在相互脱节的问题，为预算的执行情况的年终总结与分析提供重要帮助。其次，能够提高分析当年的预算收支的完成状况的效率，更好地对预算执行结果与预算数存在差异的原因进行分析，从而在预算的执行过程中，对管理经验及问题进行总结，并且针对存在的问题，提出相应的改进措施，奠定下年度的编制预算的基础。

其中，对预算管理科目进行科学地设置与使用，有利于对高校的会计核算的系统进行完善，为高校的内部经济决策提供准确的信息，并且为高校内部实施管理制度提供全面的信息。

（七）应用现代化手段

随着网络信息技术与计算机技术的发展，高校部门的预算可以充分地利用高校的网络及计算机技术，充分地利用好各种财务软件，提升预算的效率，例如：在经费项目与部门处室设置财务软件，且使其能够与细化好的预算方案保持一致，能够有效地提升预算控制的效果。

此外，高校的财务管理部门可以通过设置超支控制，能够恰当地解决超支的问题，其次，对于预算项目，可以通过设置会计科目的方式能够为项目经费的使用范围及经济业务相互一致提供重要保障。最后，统计报表的功能，能够提供月度、年度及中期的项目分类，提高某一个项目在一定时间范围内的进展状况的直观性，此外，通过个性化地对自定义的账表进行设置，能够展现出高下本身的项目管理的个性特点。

（八）提升财务工作人员的素质

国库集中支付制度作为一种全新的业务，直接影响高校的会计核算方式，并且影响高校的核算体系。因此，对财务工作人员的素质提出较高要求。所以，高校应定期组织相关的培训，对财务工作人员的职业道德、专业素质及计算机等进行培训，提高财务工作人员的专业技能与综合素质，向财务工作人员详细地讲解从国库集中支付制度的内容，促使财务工作人员能够熟练地掌握操作流程及账务处理，了解各个环节的具体工作内容及时间要求。一方面，需要保证及时地上报用款计划，另一方面，需要确保支付申请的渠道保持通畅。与此同时，应加强内部的管理职能，为高校实施国库集中支付制度提供重要保障，推动我国高校的教育事业的发展。

（九）构建完善的评价管理制度

在全面的预算管理制度中，预算的管理控制机制是重要的组成部分，依照预算的目标，从而衡量预算绩效的标准进行确定，并且将预算的标准与实际的预算的执行状况进行很好地对比，以此对预算执行过程中存在的偏差进行确定。

基于上述状态，对预算的实施状况，进行一定的调节与指导，在预算管理中，预算的管理评价机制属于重要的内容，倘若预算活动结束之后，则需要评价预算的执行结果，为日后的预算编制提供重要的参考依据，提升高校的财务预算的管理水准。