评审的正义：大学竞争性学术评审的程序与结果拷问

2016-03-16张师伟

甘肃理论学刊 2016年6期

关键词：奖励性行政化竞争性

张师伟

(西北政法大学政治与公共管理学院,西安 710019)

评审的正义：大学竞争性学术评审的程序与结果拷问

张师伟

(西北政法大学政治与公共管理学院,西安 710019)

现代大学作为一个社会分工的体系，因职业资格、职务等级与薪酬报酬等的需要，普遍出现了学术性评审，其中的竞争性学术评审则因附带有大学以外的引导因素而极大地影响了大学的学术。大学的竞争性学术评审，大多来自于政府相关主管部门，其所体现的权力引导及评审中的行政主导等，在程序和结果等方面都明显地影响了评审所实现的正义程度。竞争性学术评审如果公正科学，就可以促进大学发展，培养高质量专门人才，促进地方乃至是国家的战略性大发展；而如果评审不公正，就会挫伤乃至是挫损学者的积极性，在体制上妨碍现代大学的科学发展，并直接影响了学者学术研究工作的质量，间接但却是根本地制约了优秀创新人才的培养，从而限制了地方社会乃至是国家从大学获得知识与智力支持的数量与质量，在根本上不利于国家的发展。

评审；正义；竞争性；学术评审；行政化

现代大学作为一个社会分工的体系，自其建立的时候开始就逐步建立和完善了各种形式的评审，以决定教师或学者的职业资格、职务等级与薪酬报酬等，而大学也在某种程度上进入“评审时代”。[1]不论是来自政府的评审项目，还是大学内部的评审项目，客观上都是为了追求和实现学者共同体内部的必要正义，并追求基于正义的最大化社会效益。评审公正科学可以促进大学的发展，培养高质量专门人才，并促进地方乃至是国家的战略性大发展。如果评审不公正，就会挫伤乃至是挫损学者的积极性，在体制上妨碍现代大学的科学发展，并直接地影响了学者学术研究工作的质量，间接地但却是根本地制约了优秀创新人才的培养，从而限制了地方社会乃至是国家从大学获得知识与智力支持的数量与质量，在根本上不利于国家的发展。公正科学的评审一方面决定于评审主体的素质和能力，素质和能力偏低或较低的评价主体难以恰当地评价评审对象，不能科学合理地评价较为复杂的评审对象，从而就不能达到评审结果的公正，并不能实现评审所追求的正义；另一方面决定于评审的体制与程序，如果评审在体制上存在明显瑕疵或程序上明显不能保证公正，那么评审就会成为一种猥亵的利益分肥，利益的分肥又是由大学内外的各行政权影响力大小决定。特别是在评审项目来自政府主管部门并涉及到职称等的时候，评审机制和程序就表现出了非常明显的唯行政权力马首是瞻的行政主导特征。[2]政府主管部门对大学里教学、科研等进行竞争性的评审，不仅事关大学里芸芸众生普遍关心的职务晋升、职级等级及薪酬报酬等，而且也事关大学的学科及教学等的竞争性排名及声誉，而排名在一定程度上又决定着大学从政府主管部门获取公共资源的路径、方式及比例等，甚至还决定着不同学科在大学中的声誉、地位、资源及平台等。[3]所以，大学内外的行政权都十分关注并高度重视政府主管部门进行的竞争性评审，而这种竞争性评审也就因行政权的焦点性聚集而在体制和程序上表现出了明显的行政主导属性，相应行政权的优劣势比较远比评价对象是否真正优秀，更能有效影响评审的结果。

本文并不评议来自政府部门的竞争性评审是否正当、必要的问题，而姑且按照同行的假设性结论，肯定其竞争性评审的目的具有无可置疑的正当性。当然政府主管部门的竞争性评审在正当性上并不是毫无疑义，实际上很多人很怀疑其目的的正当性，也有不少人怀疑其正当的目的追求能否有效兑现。本文姑且不问其目的是否合理、正当等，也不表示就对其没有疑义，所以不追问和讨论竞争性评审的目的是否正当及正当性是否能有效实现，乃是为了将讨论的话题集中在竞争性评审的体制、机制及主要影响因素上，着力于讨论即使其目的的正当性是毫无疑问的，它是否能够在现有主要影响要素的作用下依托现有体制机制来实现其所追求的分配正义。“正义是社会制度的首要价值”，[4]正义是衡量评审是否需要继续存在的一个基本尺度。本文以省级竞争性评审的项目为依托，首先在经验层面上描述和呈现省级竞争性评审的机制、体制及一般流程，并分析其所体现的较为浓郁的行政主导特征；其次，本文将运用过程分析的方法，顺着评审的程序性要求，逐一拷问评审程序的名义公正性及其被兑现程度，分析行政权参与评审所导致的权力分肥是如何发生的；最后，本文以竞争性评审结果，来比对各个评审对象的质量，并以优质高质评审对象是否被公正评价及评审结果是否存在良莠不齐等，来衡量和确认评审本身的正义程度。

一、缘起、涵义及功能：权力引导学术的竞争性评审

现代大学自其萌芽于中世纪后期开始，就包含着一定的评审性评价，以确定教师从业或学生毕业的资格，而评审性评价的工作也由大学中的行政权力来主持，只不过有的大学行政权由教师来掌控，而有的大学行政权由学生来掌控。[5]随着现代大学体制的发育，大学越来越与民族国家紧密地联系了起来，而民族国家也通过对大学的拨款等加大了对大学中评审工作的影响力度，影响的路径、方式及内容等也逐步丰富起来。柏林大学通过确立将科研引入教学的讲座制，开创了现代大学发展的一个崭新阶段，在这个阶段上，民族国家以对大学的学科及科研等进行评审，以决定经费定向投入的多少及流向。大学在与国家、社会的越来越密切的联系中得到了快速的甚至是跨时代的重大发展。一方面，大学的使命与职责不仅不再局限于保存和传授知识，而且还逐渐地不以保存和传授知识为主，而渐渐地以创造和创新知识为主了。另一方面，大学由于使命和职责等的变化而加倍地依赖于国家与社会，不仅依赖国家与社会所提供的最新颖、最前沿的研究领域与问题，而且还依赖于来自国家与社会的资源投入，而来自国家与社会的资源投入却并非无缘无故，而必须要大学在工作上对资源投入方负必要的责任。国家与社会在对大学进行资源投入的时候，就会对大学及其中的学科组织进行某种评审，以决定其资源的投入与否及多少等，而大学也积极地接近其资源投入方，并在程序上予以积极配合，并同样要在内部进行必要评审，以便进行学科力量的组织工作，以便能在国家与社会对大学的评审中获得优秀的结论，获得创新知识所必须的充足资源。大学资源占有的极度悬殊，一方面是集中占有了大量资源的少数大学，另一方面是办学资源捉襟见肘的一般大学。“为数不到5%的强势大学占有近65%的资源，剩下的35%则成为95%的弱势大学的资源支配总量，而二者对优质资源的占有比例更是拉大到92%∶8%左右。”[6]大学在资源投入上严重依赖于国家与社会的结果，就是国家与社会掌握了一定程度的学术评审权，而学术评审权被国家与社会掌握的程度又取决于大学的办学资源在多大程度上依赖于国家与社会。一般来说，当大学的办学资源对政府部门严重依赖，而政府也因此而设立了相应主管部门，那么大学的学术评审权就主要掌握在了政府主管部门的手里。在这种情况下，政府主管部门和大学之间，通过学科及项目等的评审，就建立起了一种支配、主宰、控制与被支配、被主宰、被控制的关系，而控制者控制其对象的诀窍，也就逐步地明确并集中为设置更多的评审项目。政府主管部门组织和主持的学术评审在公正、公开和公平等的约束下，必然要借助于一系列明确的参照指标，而参照指标中的绝大多数却仍然来自于行政化了的某种评审结果。“无论是直接主导学术评价活动，还是间接控制学术评价活动，为了保证行政效率，行政人员必然求助于某种刚性化的评价指标，且该指标对他们来讲必须是可控的。”[7]政府主管部门的学术评审就建立在了一个层次清晰的学术评审结果上，其中绝大多数重大评审所依赖的最基础指标之一，就是政府部门组织和主持的竞争性评审结果。可以说，政府部门组织和主持的绝大多数竞争性评审，都会在基础的层次上，根本地影响着大学、学科及其从业人员，从而成为政府权力引导学术的一个基本、基础和常规的媒介。

如果大学不仅在办学资源上严重依赖国家，并且在组织、财产、人事等方面也缺乏独立性的话，那么，政府部门的竞争性评审就会更加集中而有效地引导甚至是支配大学的学术评价，并通过学术评价而引导了学术工作的趋势与风向。本文所谓竞争性评审，主要是指由各级政府及其主管教育与学术的部门，面向各级各类高校进行的成果奖评审，既包括优秀科研成果奖评审，也包括优秀教学成果奖评审，还包括一些面向个体的优秀教师、教学名师等的评审。前述这些竞争性评审的共同特点有：第一，竞争性评审的组织与主持者均为各个即政府及其主管教育与学术的部门，一定级别的政府主管部门通常进行与相应政府级别对等的竞争性评审。一般来说，竞争性评审的行政级别取决于评审组织者所代表的政府级别，不同行政级别的政府所进行的竞争性评审，其评价的权重高低决定于行政级别，即行政级别高的政府组织和主持的竞争性评审具有较高的评价权重，而行政级别较低的政府组织和主持的竞争性评审具有较高权重，“官本位向学术领域渗透, 各种非学术力量干预学术活动”，或者“人为地将报刊、学报、出版社等分为国家级、省部、地市级等行政化体系并据以定格其社会地位与学术地位”，或者“在各类社科评奖、职称评定、业务考核等活动中，绝大多数单位都用刊物行政级别作为衡量论文、著作学术水平和价值的主要标准”。[8]另外，参与评审的成果或项目如果要申请参加行政级别较为高级的评审，必须先从行政级别较低的竞争性评审中脱颖而出获得参评指标，即成果或项目的竞争性评审需要经历一个政府层级决定的级别阶梯，而不能越级直接参评高级别的竞争性评审。第二，竞争性评审的申报条件及评审程序等均由政府及其主管部门负责制定，并在一定条件下实行申报与评审的指标分割或分配制度。教育行政主管部门的竞争性评审一般采取申报的指标分配制，即根据拟定的需要评审出来的获奖成果等级及数量，拟定申报参与评审的项目总数，并将此项目总数根据一定的比例分配给下属各单位，各单位一般也只能按照规定的限额进行申报，参与竞争性评审。优秀科研成果的评奖则采取获奖指标的总量限制，并预先拟定了不同类型参评项目所占的获奖比例等。第三，竞争性评审各个环节及程序等都由政府相关部门以文件形式决定，由政府相关部门具体负责各个环节组织协调工作。在竞争性评审过程中，各项组织及评审的工作，从参与优秀成果奖励评审的对象范围、参评条件、评审标准等的确定，到参与网络或通讯评议的专家人选确定，再到会议评审专家的遴选确定，再到会议评审的组织、程序及评审结果等的公示等，莫不由政府下设的相关行政部门具体落实执行，比如“科研项目的设置、评审、结项均由行政部门掌控。”[9]行政部门组织的竞争性评审以地域为限制，即使本地域范围并无真正优秀的成果，也得矮子里头拔将军，从而使得在全国范围内的国家级竞争性评审失去了面向优秀成果的基本公平，评审的标准则大多是行政化了的异化标准，从行政部门界定或可以清晰观察的角度来确定优秀与否的标注及权重，如此就造成了评审对象中评审中的行政异化弊端，至于说在不同环节参与评审工作的专家遴选及组织等也完全由行政部门来决定。实际上，从行政逻辑出发的竞争性评审在各个环节上都保持了行政的强势影响力，而其目标也正在于保持和强化行政部门对大学中学术事务的行政引导。政府组织或主持的竞争性评审在本质上就是在学术工作中贯彻和落实行意志的引导性工作，其所贯穿的主要逻辑来自于行政，学术的逻辑在其中并不具有决定性的影响力。[10]

大学中的竞争性评审名目繁多，但功能却大体均归结为以行政手段引领学术，其中科研性的评审性奖励意在引领学者的精力与兴趣于科研活动，教学性的竞争性评审则试图将学者的精力与兴趣集中在教学活动，如此等等。在大学的各种竞争性评审中，那些与政府组织或主持的竞争性评审对口或对接的竞争性评审更具有对学者与学术的方向引领作用。这主要是因为此类竞争性评审通常具有政府组织或主持的竞争性评审的初赛的性质，特别是在实行申报指标行政分配的政府组织或主持的竞争性评审中，优秀成果或优秀学者通常并不能以个人名义参与评审，而只能通过大学组织或主持的初赛进入政府组织或主持的竞争性评审的范围。评审性奖励实行指标申报制，就意味着指标的分配申报名额分配实际上已经贯彻了组织或主持部门对所管辖大学的基本意见，指标的分配实际上是参考了组织或主持竞争性评审的政府部门对各大学学科实力及特色等的基本判断，并且也体现了政府部门对各大学的发展的相应预期。在这种情况下，大学组织的竞争性评审也会以行政权力来组织，并体现大学当局对各学科实力、作用、角色等的基本判断与看法，在评审中也就会发挥以行政意志引导大学学术资源流向的功能。就竞争性评审的作用与功能来看，不同层级的竞争性评审的核心功能就在于引导学术，将行政的立场、观点与看法等渗透、贯彻在学术资源配置、学科布局及学术发展趋势上。大学内外的竞争性评审，不仅在逻辑结构以及功能上颇为接近，而且内外分别进行的竞争性评审还具有逻辑结构与程序上的对接性，从而使得大学的学术面临着一个比较系统的以行政引领学术的竞争性评审链条。“通过项目的设计、分配、检查和结项，公共权力的代理人一方面控制了学术人的研究选题及其研究进程和结果的评价体制，从而达到控制学术人的研究方向、学术兴趣的目的，另一方面控制了科研经费，从而控制了学者和机构的学术行动。”[11]这个链条上的各个层次的评审及整个链条的评审，在主要的功能上并无差异，都要实现其行政引领学术的核心功能。竞争性评审主要从以下两个方面，发挥从行政引领学术的主要功能：

第一，竞争性评审不仅引领学科结构的校际变化，而且还引领具体大学内部的学科格局变化。这种引领当然并不体现学科的学理逻辑，也不体现社会对相关学科的具体需求等，而只是体现了行政部门对学科结构、学科布局的校际比较及校内构成上的预期与看法。因此，竞争性评审对学术资源的行政引领往往在结果上，就是延续和强化了以往由行政引领而形成的学科格局与结构。这在某种程度上是用行政的绳索绑住了学术创新的躯体。“在办学模式上对教育的行政干预过多，形成了自上而下的行政主导型管理体制”，“学术行政化以及外部各种干扰严重影响科技创新人才潜心研究，而且科研机构和科研人员的评价标准和导向存在偏差，学术成为权力的附庸，高校中的学术活动浮躁，非常不利高水平创新成果的产生。”[12]

第二，竞争性评审既以自身的标准和要求，引领了学术议题、主题与方法等学术资源，将学者们的注意力、精力等吸引到行政主导的议题、话题与方法上来，也改变了学者们学术研究的策略、计划与偏好，基础性长期理论研究的规划与策略受到一定冷落，而应用性短期对策性速成研究却格外受到关注。“根据对科技工作者的调查以及国家层面基础研究项目相关数据的分析,在我国存在‘重基础应用研究轻基础理论研究’的倾向”，“在科研资源有限的情况下，政府更希望通过对基础应用研究的投资，来及时地解决一些正困扰着的现实问题，比如能源问题、环境问题、健康问题等”，“政府科技管理部门往往倾向于基础应用研究。”[13]学术研究的理论性与应用性研究的不对称，不仅遏制了理论性研究的发展空间，而且损害了应用性研究的理论基础，并制约了应用性研究的成果水平。行政主导学术议题、主体、方法的结果就是成果速成，突出了短、平、快的特色，但在总体上却遏制了基础理论领域学术研究，并最终妨碍了应用对策研究的质量和水平。基础性理论研究的核心任务是创新理论，应用型对策研究的核心任务是面向实践提供思路、策略和方案，两者的辩证关系恰如理论和实践密不可分，相辅相成。相对于“理论是自觉把握到的逻辑化知识来说，实践中蕴含的知识逻辑永远都是隐晦的，而且实践所包含的先进性也总是被包裹在一些陈旧的包袱中，甚至会与落后于时代的陋规、陋习等为伍”，“盲目地推崇实践而贬低理论，就会获取实践的先进性时鱼龙混杂，甚至是黑白倒置。”[14]

二、网络、框架及过程：竞争性评审中的行政主导

以大学的学术为对象的竞争性评审已经形成了一个完整的体系。不同类型与级别的竞争性评审按照各自的周期与程序既自成一体，又彼此衔接，几乎构成了一个无缝隙对接的网络，而每一个类型的竞争性评审则将评审的要素、程序与过程等形成了一个完备自足的体系。就单个类型的竞争性评审来看，每个竞争性评审的类型都有自己的框架、过程及影响要素。大致来说，评审体系的框架是由行政主管部门以自己为中心而独立地建构起来的，这在某种程度上较好地贯彻和落实了评审组织或主持部门的责任主体地位，并由此而突出了以行政为核心的基本特征。框架上以行政为核心，首先表现为竞争性评审的整个规则体系都是由行政部门为贯彻某个或某类行政意志或主张，而自觉并相对独立地设计出来的，尽管规则出台可能在程序上要经过一定的征求意见过程，但征求来的意见并不能实质性地影响规则体系的内容。[15]其次，框架以行政为中心还表现为整个评审体系的运行时点完全由行政部门决定，并在实质上由行政部门来予以启动，如果行政部门不启动评审规则的运行，则任何竞争性评审都不能自动运行，因此行政部门的工作安排文件往往成为竞争性评审的实际启动环节。再次，在竞争性评审的完整框架中，哪些因素在哪些环节上被如何吸纳，在评审中扮演何种角色及发挥何种作用等，都由行政部门在制定规则时自主决定，甚至是规则如何制定及规则在制定过程中需要得到哪些因素的何种影响，也完全由行政部门决定。这是体现了行政在奖励性评审体系形成过程中所具有的建构性作用，即在要素如何聚集成规则与制度等方面的决定作用。它不折不扣地表现了行政在聚集要素方面的中心作用。竞争性评审的框架在根本上决定了评审的过程，而框架以行政为中心的特征也会传递到过程上，从而在过程上也表现出以行政为中心的特点。“我国大学治理的行政化，集中体现在大学治理结构、治理过程和治理文化等层面的行政主导特征，”[16]而行政中心主义恰恰就集中体现了行政的主导特征。竞争性评审在过程上以行政权力为中心，一方面表现为各种因素在过程不同阶段中的不同聚集都体现了行政意志，并且是由行政来完成要素在过程中的合成，从而形成一个完整的评审工作流程，要素的行政遴选及合成如果有瑕疵或漏洞则必定在过程中影响评审流程的正常展开，并最后影响评审的质量；另一方面，还表现为评审各个环节都由行政部门组织进行，不论是参评对象的资格审查，还是评审过程的工作规范与纪律，还是最后评审争议的调处、解决，都无不由行政来组织进行，因此在过程上的以行政为中心也就无可置疑地将自身放在了最能影响评审结果的重要地位上。竞争性评审的过程与结果都会明显地受到行政的影响，甚至竞争性评审本身就是在行政一步一步的引导下，最终完成了应有的工作流程，而达到了工作目的。竞争性评审的工作结果实际上在评审展开之初，就由以行政为中心的特点在根本上决定了，正如行政在每一个环节都努力地贯彻和落实了以行政为中心的特点，因而竞争性评审就不可避免地表现出了行政引导的色泽。这种行政中心主义的学科评审往往并不具有程序正义上的充分保证，而存在法治规范意义上的明显缺失，其结果容易遭遇来自行政相对人的怀疑和抗拒。[17]

行政引导学术的基础性重要方式，就是建构一个以行政为中心并由行政自如操控的整体性框架，作为行政引导学术的重要方面，竞争性评审的整体性框架也是确保行政能有效引导学术的一个重要条件。通过框架的建构，行政权力一方面牢牢地把握住了竞争性评审的主动权，自居于组织设计制度和主持具体工作的主导者地位。行政权力首先在制度设计中进行了奖励性评审的概念、范围、程序及目的等行政化定义，并通过定义确定了奖励性评审的行政化了的内涵，贯彻了以行政化标准或以行政易于辨认的标准来确定的优秀等级，将复杂的学术内容评审简化为一系列行政化指标的简单比较。[18]奖励性评审的参与条件及范围等又更进一步明确了行政化的准许，即只有具有一定行政认定或准许的成果等才可以参与竞争性评审。当然，在行政化所确认的竞争性评审定义中，程序虽然不能完全排除学术性因素的必要参与，但也同样既要以行政标准来鉴定和遴选参与者，以所获得的行政奖励等级来判断学术上的水平及代表性，又要确保行政在评审过程中的主导性地位，从而在专家遴选方面具有较高程度的行政偏好特点，即优先遴选有行政级别的专家。其次，行政权力通过制度设计在竞争性评审的各个环节上都突出了行政因素，不仅使下属行政权力得以成为评审不同阶段的工作中心，而且还传递了相当的行政资源。这就赋予下属行政权力以行政化了的标准及条件等进行形式审查和范式审核的权限，如此就使得任何竞争性评审的参与者都在申请参与评审的一开始就踏踏实实地遭遇了程序化、格式化的非人格化行政权力，各个环节上的行政中心地位客观上造就了竞争性评审极为浓郁的行政特点。再次，行政权力对竞争性评审的框架架构还表现为具体的工作范式、流程与方法等具体组织性工作中。各个环节的工作范式、流程及方法基本上都如出一辙，一方面具有从源头处延伸出来的浓郁的行政中心特点，行政工作人员对上级规定多照猫画虎，将评审事项通知公告后，就等着做行政化的鉴定与审核，而行政负责人则试图实现相应层级的行政意志，并将该意志落实在工作范式、流程与方法中；另一方面竞争性评审各个环节的无缝对接也都由行政权力来完成，无缝对接的方式也完全是行政性的，即由上级行政部门按照制度要求进行审核和确认，而在行政对接的过程中则尤其要在行政上把手续做足，如果行政手续不足则必须补足，如果行政化标准没有很好贯彻则意味着对接出现了行政障碍。以行政引导学术的竞争性评审不仅自己构成一个行政化了的框架，而且还是更为宽泛的行政引导大学的完整框架上的一个重要环节。虽然“从政府控制走向政府监督是中国大学与政府关系发展的必由之路,也是中国大学与政府关系发展的祈求”，[19]但在政府未能将管理者、主办者和监督者的角色分开以前，奖励性评审环节上的框架建构就只是秉持了行政部门进行框架建构的固有传统与惯性，并且也是行政部门完善引导大学的框架体系的必要部分，因此其框架建构的行政引导特征也就因行政主导大学的惯性而顺理成章了。如果这个环节的框架建构不能实现行政引导学术，那么行政引导大学的框架就不那么完整了，而这是行政引导大学的框架体系绝不能接受的。

竞争性评审的过程不仅比较典型地反映了行政引导学术的特点，而且还落实了行政引导学术的工作。从过程的角度来看，竞争性评审的起点通常是行政权力的年度工作计划，在不属于突发或应急的事务中，只有列入了行政权力年度工作计划的事情才能进入行政权力的日常议程，而进入年度工作计划的前提则是行政权力对一向属于自己业务范围内的事务的一种体制性或惯例性安排，而进入这种惯例的工作或事项则必定具有强烈的行政目的属性，意在实现特定的行政管辖或引导，如果没有特别的行政目的需要实现，也就不会出现在行政部门的年度工作计划里。如果是一向惯例性的奖励性评审，那么其制度体系就是相对完整的，即使小有调整也无需花费太大力气，行政部门只需要在下发评审通知的文件时进行微调就可以了；如果所进行的奖励性评审是前所未有的新事物，那么行政部门就会针对这个新事物进行制度性框架的建构及工作程序等的规范。当然，在这个过程中，行政权力会将制度性框架及规则程序的草稿几上几下或邀集一定数量专家进行意见反馈，但意见的吸收与否则完全取决于行政部门，因此行政部门可以说垄断性地拥有了制定奖励性评审规则的权限，因而可以把行政的意志贯穿和贯彻于其中。[20]行政部门在开启奖励性评审的时候，也就把下属相应行政部门的权力激活了，在此之前，下属行政部门的此类权限是休眠的。被上级工作计划激活后的行政部门首先是逐级转发上级文件直到基层，基层行政权则按照文件规定有条不紊地开展各项工作。因为熟悉上级的评审规则及偏好，基层行政部门会按照本层级核心或主管行政权力的领导与安排下，进行通知动员、申报材料收集、邀集外审专家评议、召集会议评审、评审结果公示和上报等工作。值得注意的是，因为行政奖励等意味着更多的荣誉及资源等，所以基层行政权力也要在评审各个环节中体现自身的意志与要求，或者考虑学科，或者考虑申请人，或者考虑相关领导的政绩，因此会在评审各个环节中努力稳妥地实现行政权力的意志。比如“长期以来,高校教学评价权主要掌握在‘行政人’手中‘行政力量掌控着高校教学评价的全过程”，“‘行政人’控制着高校教学评价标准、评价方式以及对评价结果的认定及使用。”[21]在基层的奖励性教学成果奖评审中，不管评审的过程如何复杂曲折，不管专家评议的意见与看法如何难堪，行政权力的意志最终都会落实在评审结果上，很少出现意外。因为所谓专家也大多是依靠行政奖励等级而成为评审专家。他们未必真得了解自己的评审对象，而了解评审对象的本校专家则也往往了解行政权力的意思，不了解自己评审对象的专家，既会在答辩阶段表达自己的真实看法，也会在评议、评审阶段顺着了解行政权力意志的专家的调子说。基层的评审工作结束后，行政部门就逐级评议并上报评审结果，最终汇集在奖励性评审的总负责的行政部门。总负责的行政部门再依照程序要求，进行网络或通讯专家评议，并在专家评议后进行专家的会议评审，通过遴选专家，进行评议和大会评审，将行政意志和意思落实为评审结果，实现评审的行政主导。

三、学术、程序及权力：竞争性评审中的影响度排列

学科和学术是现代大学的核心要素，学科建设和学术繁荣不仅事关大学的声誉与未来，而且也事关大学当中从事教学、科研等工作的个体发展。当大学治理不得不面对面对并接受来自内外的行政化框架时，学术性事务及相关人员就在根本上确立了依附于行政并由行政引导、主导和控制的地位。“政府的公共管理权力一直是高等教育管理中主导的外在权力, 政府为高等教育提供资源的同时, 总是倾向于控制和管理高等教育。”[22]一方面，大学的业务及行业主管部门通过一个比较完整的框架建构与一系列的行政指令，实现了行政权力从外部对大学的系统引导和主导，大学的工作内容及其重要程度等要由外部的行政权力通过目录性计划与具体行政指令来决定，各种各样的评审包括竞争性评审，不过是行政权力主导大学框架体系的一个虽然是辅助性，却也必不可少的一个环节。另一方面，大学内部也建构起了一个完整的行政框架，用以组织学术资源，引导学术力量，以完成行政部门所确认和要求的教学、科研工作，大学中各个业务分管领导及主管部门进行的竞争性评审，一方面是选拔与奖励性质的扶助，特别是扶助校级行政权力认可的重点或主干学科，另一方面则直接具有资源划拨的性质，以竞争性评审来决定稀有学术资源的投入方向及力度等。“国家依据高校教学与研究实力评定国家重点学科，既注重了学科覆盖面，又突出了与信息、生命、材料和能源等高新技术紧密相关的理工类学科发展，也考虑到了区域与行业经济的发展。”[23]学术虽然是各项竞争性评审的核心内容，即各种竞争性评审的原本判别标准都是学术本位的质量观，其目的也当然是让优质的学术在学术事务中脱颖而出，获得较多的肯定，获取较大的自助，甚至是建构更高、更好的平台。但是在竞争性评审的各个环节，学术本位的质量观都不是主要的影响要素，即学术之优良与否并不是评审优先考虑的事项。这一方面固然是因为学科的分化及学术的分工让学术优良与否的客观标准变得比较复杂起来，而行政化了的判别标准则易于识别和操作。[24]当行政化了的标准置换了评审中原本应坚持的学术标准后，竞争性评审的学术性质也就在实际上转变成了行政评审的性质。因此，奖励性评审从一开始制度建构的时刻起就实际上淡化了学术的直接影响因素，而强化了行政的直接影响因素，行政也因此而获得了在奖励性评审中的第一影响因素。另一方面以学术来评判学术的组织体系并不健全，而且以学术评判学术的评审工作也难以获得行政权力认同，并且也不存在学术权力对行政权力的融入和对接机制。以学术评判学术，既是一种同行间的深入交流，也是一种在交流中获得承认的评价机制，这个机制要求学术评议与评审必须要脱离具体的功利主义利害计算，因而是一种比较纯粹的学术活动。这种评审和评议当然具有学术评价的准确性和较为充裕的正义性，其评审结果往往具有很高的社会及专业认可度，从而使获奖者获得一种真正意义上的学术荣誉。但学术的评议与评审却并不主动回抱行政，而行政也对这种评议和评审多不以为然。因为前者质性分析的评判标准并不适合特别谙熟量化指标的行政部门，行政部门的奖励性评审具有相当大的功利性，评审结果会带来相当的名利，但却缺乏社会及专业的认可度，其获奖基本是一种利益的猎取，而并不能为获奖者带来较为持久的学术荣誉。学术不能作为奖励性评审的第一影响因素，其奖励的学术含金量不高，因此从学术的评议和评审来看，行政引导的奖励性评审并不具有显而易见的正义性，其缺乏学术声誉及令落选者颇不以为然的结果，就自在意料之中了。

学术评审的本质属性及其应有标准未能在奖励性评审中充分体现，行政标准取代学术标准导致了学术评审的本质异化。但行政化的操作体系也并非一无是处，相对于学术标准在具体领域的复杂性及难把握而言，行政化的标准不仅简单明了，殊少歧异，而且行政化的标准还具有相对统一性，使得不同领域的学术能够相对性地进行清晰化比较，但缺点则是量化标准国语泛滥，影响了评价的公正性。[25]行政作为一种标准化程序的建构者，如果能在奖励性评审过程中保持行政中立而无自身特别的意思表示或意志主张，它有可能会通过提供一套规范的评审程序，而评审程序的规范建构及其能实现评审争议的程度也在很大程度上表现为程序是否或在多大程度上表现了行政中立。实际上，在评审程序使得行政中立得以实现并保持在比较高的程度的时候，学术性的标准就会在评审过程中得到较大的贯彻。行政的标准与学术的标准在评审程序中乃是一种此消彼长、此长彼消的矛盾双方，行政的标准强势，学术的标准就弱势，行政的标准弱势，学术的标准就强势，孰强孰弱则取决于评审程序的具体规定，如何处理评审过程中的行政和学术的关系。处理好两者的关系，客观上要求在学术评审机制中引入一套程序正义，因为“程序正义对于保证学术评审公正性起着重要且必不可少的作用：一方面程序的正义具有外在价值，会推动取得正义的结果”，“另一方面程序正义可视为公正活动的必要条件，即程序不公正，此活动就不公正，无论结果如何；在有些情况下，程序正义可以成为实体正义的充要条件，只要程序公正，结果的公正性就不容质疑。”[26]就现有学术的奖励性评审程序来看，行政部门无疑是唯一的建构者，当然评审的程序如果就评审对象来说，也基本算是被平等对待了，而且还列有处理纠纷或错误的救济机制，于评审对象而说，也算是在程序性规则面前被一视同仁地看待了。但就程序的运行均由行政部门具体承担而言，行政权力实际上在程序执行上具有相当强势的影响，评审的各个环节几乎都是在行政权力的组织、协调和掌控下进行的，而在程序运行的过程中，行政始终保持了比较充裕的选择权与主动权。首先，行政部门会按照评审文件所规定的实体及程序要求，并根据自身的工作惯例，确认本部门组织和主持奖励性评审的工作步骤与具体流程，经业务分管领导审核同意后，公布评审通知，开启相应奖励性评审，接受评审材料。其次，行政部门会按照程序要求，履行一定的专家评议与评审手续，有的部门会根据上级文件提出的评审要求与标准设计出打分表格，有的则只是要求评审专家出具一定的评审建议，而后由行政部门进行统计汇总，并在此基础上组织专家进行会议评审工作。这种程序性要求对于评审而言虽则非常重要，缺少这方面规定将会导致学术标准的影响权重进一步减少，但即便如此行政部门也仍然可以通过遴选专家等环节，使行政的标准实质性地主导这个环节，从而使学术评审异化为行政评审。行政部门通过以行政化了的标准遴选专家，专家水平主要体现为行政化了的某种鉴定，如层获得国家级、省部级等奖励，行政奖励多、行政奖励级别高通常就被认为是水平高，但其对于评审对象却几乎完全是外行。这类专家不是葫芦僧判断葫芦案的胡评，就是依靠行政部门的判断来做出结论，而行政部门则恰好借外行专家之手来达到自己早已成足在胸的评审结论。最后，竞争性评审的程序里所要求的学术委员会审定，并不是逐项审核和进行评审投票，而行政部门对于学术委员会也只是履行某种告知性质义务，大多数情况下，学术委员会因“存在建制不健全、活动不正常、职能被淡化、代表性不够、权威性不足等”普遍缺陷，[27]它在评审程序里不免成为“行礼如仪”的形式主义环节。

奖励性评审作为行政引导大学、引导学术的一个重要环节，决定了行政权力在宏观上具有对奖励性评审的根本性决定作用，而大学内部治理及事务的行政化特征则又进一步造成了行政权力在微观层面上的直接重大决定性作用。虽然奖励性评审的初衷未必不是美好的，但源自大学内外的行政化特征却在根本上异化了奖励性评审的本质，并改变了以学术质量作为影响奖励性评审结果的第一影响要素的应然，而代之以行政权力，即行政权力成为影响奖励性评审结果的第一影响要素。行政权力对奖励性评审结果的第一影响力，首先体现在奖励性评审的制度体系上，即奖励性评审制度产生的行政方式，最大化地实现了行政在其中的影响空间及目的设置，并以制定判别标准的方式，强化了行政鉴定学术的权力。当奖励性评审所要达到的目标是行政部门所主导的学术资源流向及流量等，当奖励性评审的标准几乎无一例外地都经过了行政权力确认或加工，当行政部门把奖励性评审只是当作一种以往行政引导学术工作的延续，并通过评审固化以往行政引导的诸多结果。[28]当行政部门完全掌控了评审所必须的遴选、组织与主持工作，如此等等的广泛影响，足以使整个奖励性评审几乎完全听从行政权力的召唤，反映行政的意志、要求与主张。在某个具体的奖励性评审中，某个大学可以获得多少什么样等级的奖励，实际上在行政部门评审开始之初的申报指标分配中，就已经大致被决定了。在行政化色泽较重的大学里，奖励性评审往往依托于分管校领导及相应主管部门。从分管领导的角度来考虑，奖励性评审既然是一个涉及荣誉性的奖励，它就应该与他分管的其他工作结合起来，形成一个相互联系的体系，比如优先使国家级、省部级建设项目获得奖励性评审的荣誉，既有利于建设项目的结项验收，又有利于把建设的成果及时肯定下来，以评促建，在这个情况下，尽管项目进行奖励性评审的条件及水平并不优秀，甚至很糟，分管领导也会以某种方式积极促成项目通过奖励性评审获得某种荣誉性奖励，锦上添花的奖励会让分管领导的某项工作业绩分外完美。“部分高校领导‘急功近利’、‘好大喜功’的政绩观”，[29]导致具体负责的行政部门考虑把奖励性评审与分管领导的政绩及自己负责的其他工作之间的有机联系起来。大学里普遍的行政化还会导致申报竞争性评审者的行政资源占有程度，也会在根本上影响奖励性评审的结果。这是因为奖励性评审作为一个重要的资源分配方式，足以吸引占有比较优势行政资源的院长、处长等，他们一旦参评就会受到行政部门负责人及规则人员的高度关注，评审结果之如何，在某种程度上就成了某种包含有交易性质的互助，官官相护的行政网络，将会使占有行政资源的参评者更容易在评审中脱颖而出。所以如此的体制性原因就是高校内部行政权的制约与监督体制不健全，未能确保行政权力的阳光运行，“在高校权力运行过程中存在权力运行失范、配置不合理、缺乏民主监督等问题。”[30]行政资源占有者在评审中并不具有明显的水平优势，甚至还往往是在水平一般的情况下，出普通人之意料而意外获奖，就是行政影响奖励性评审的最明显的例子。如果竞争性评审中有校级领导的申报材料，那么学校职能部门就会倍加重视，而不敢有丝毫懈怠和马虎，不仅要竭力确保校领导在学校内部的奖励性评审中以绝对优势胜出，而且还得利用多年结成的行政网络多方活动，以确保校级领导能在奖励性评审的终点上脱颖而出载誉而归。在国家级竞争性奖励的光荣榜上，为数不少的校级领导，是一道颇为吸引人眼球的风景线，它在某种程度上形象地展示了行政在竞争性奖励中无可置疑的决定性影响力。

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