城市规划管理新趋向、新挑战及解决措施

2016-03-15陆永亮

工程技术研究 2016年9期

关键词：城市规划规划建设

陆永亮

（凤阳县重点工程建设管理局，安徽滁州 233100）

城市规划管理新趋向、新挑战及解决措施

陆永亮

（凤阳县重点工程建设管理局，安徽滁州 233100）

随着城市建设的快速发展，如何进行城市规划已经成为摆在政府面前的关键性问题。文章通过分析城市规划管理对投资环境的影响，阐释了城市规划管理的基本思路。

城市规划；管理；城建；投资

1978年，十一届三中全会以后，确定了改革开放的国家建设政策以后，我国城市的建设和发展步入了快速通道，城市正经历轰轰烈烈的的经济变革大潮中。然而，面对逐渐开发的市场化经济、国家经济结构、产业结构的调整，城市化进程受到越来越多的因素影响，城市规划是否能够满足新形势下城市建设的要求，已经成为热点问题。城市规划行政主管部门如何在市场经济的大潮中理清楚城市规划的基本思路，如何适应新形势下的职能转变，已经成为城市发展的根本性问题之一。当前的城市规划管理工作，是一把双刃剑，挑战与机遇同在，问题与成绩并存。因此，对目前城市规划管理工作中存在的问题及问题产生的根本原因的分析，是推进城市快速发展的重大课题，文章将为寻求问题解决对策提供理论指导与借鉴。

1　城市规划管理的意义

将城市规划编制管理、城市规划审批管理和城市规划实施管理有机统一起来，即是城市规划管理的含义。城市规划管理主要是按照已批准的城市规划和《建设项目选址意见书》以及建设工程实施行政审查、批准、核发《建设项目选址意见书》、《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、等政策文件依据，对城市规划行政许可的内容是否符合已批准的规划、城市内建设项目是否符合规划许可的内容，进行监督检查或行政处罚的行政管理活动。城市规划编制管理的主要功能，是通过征求或综合协调各方面的意见，编制城市规划，并对规划成果的质量进行把关，负责城市规划的申报和管理。城市规划审批管理的主要职责是实行分级审批制度，对城规规划文件进行管理。城市规划实施管理主要功能是对建设用地规划管理、建设工程规划管理以及规划实施的监督检查管理等负责。城市规划管理具有科学性、复杂性、系统性、综合性和实践性等特征，城市规划管理工作的好坏直接关系着城市规划是否能成功进行。

我国城市化程度越来越高，城市化进程越来越快。在城市化发展的过程中，城市的规划逐渐趋向于经济与科技两个方面，并开始追求利益最大化，这偏离了环境可持续发展的概念。市场机制已经不能实现城市空间资源的最优化处理，因此，必须推动城市规划的科学合理程度进程，以实现对城市规划的管理和监督。

2　正确认识城市规划

（1）城市规划中存在的问题。在过去的计划经济中，城市规划是国民经济计划的继续延伸，其对城市建设的调控主要采取计划控制和机械的目标管理。随着改革开放的推进，社会主义市场经济逐渐发展，由市场调节的多元投资行为推动的城市建设逐渐改变了过去政府投资行为推动的城市建设。城市的建设主要表现为公众和经济法人的利益关系，或多种经济法人之间的利益关系。因此，在传统计划经济中形成的城市规划机制已经不能适应市场经济条件下的新经济关系。传统的城市规划机制的不行影响主要表现在以下几方面：①没有对城市空间资源和土地资源价值有深刻的认识，使得国有资产流失严重，并导致城市在建设过程中出现资金短缺的问题；②强制性和计划性被过分放大。在城市建设过程中，若严格依从传统的城市规划机制进行管理，不仅容易引起各种腐败现象，而且将会导致投资商投资机会减少，影响其积极性；③在市场经济条件下，低规格城市的城市规划管理机构无法担负起调整和协调经济法人与公众利益关系的责任，传统的城市规划机制并不能很好地代表城市的长远利益和整体利益；④传统的城市规划管理机制是一种静态的机械规划，其主要以土地利用控制为核心，并没有进行可行性论证和评估，常常导致城市规划缺乏可操作性，规划目标机械、僵化；⑤传统的城市规划并没有实现对土地开发过程中的调控功能，其只注重于既定规划目标的实现，这常常容易造成土地的投机现象；⑥市场经济中，城市规划部门作为城市整体利益的代表，并没有保护好公众的利益。由于其缺少有效的调控和干预手段，使对经济效益追求至上的投资商侵害公众利益，并导致社会公益事业没有保障。因此，在市场经济条件下，传统的城市规划管理制度，并不能有效协调公众和多种经济法人之间、多种经济法人之间的利益关系，这已经成为当前城市规划管理人员面临的重大挑战。

（2）如何面对城市规划中存在的问题。①城市规划的资源意识需要提高。城市规划可以产生直接的经济效益。市场经济条件下，土地使用权可以有偿出让、转让，而土地价值是转让过程的关键。虽然影响土地价值的因素较多，但只有城市未来的开发规划和城市基础配套设施的完善程度，是决定土地价值的最关键因素。城市规划将直接决定城市开发的要求，包括城市开发用地的功能、性质以及容积率等。而这些开发要求将直接影响这开发效益。因此，是否进行城市规划的科学测算，以及是否合理地对城市政府和开发商进行利益分配，将直接影响城市建设资金的筹集。例如，通过提高城市建设的容积率、在建筑上加层或破墙开店的活动都会改变用地性质和用地功能，会产生较高的极差效益。然而，这是政府长期进行基础设施投入的结果，而并非进行项目开发本身产生的效益，因此，这部分效益需要通过合理规划协调，不能全部分配给开发商，而应该部分收益回流如政府财政中去，以为未来的城市可持续建设创造基础性条件。因此，城市规划是一种可以产生经济效益的宝贵资源；②城市规划不能局限于计划机制中，市场机制的引入同样重要。市场经济是一种遵从市场规律，并由价值规律配制资源的经济方式。因而，城市的经济活动均处于市场关系中。生产力要素的流动和城市土地资源的优化配置主要通过市场机制实现，因而，市场机制对城市土地市场的形成以及城市建设的推动十分关键。在市场机制条件下，城市规划只有有效地利用市场机制调节，才能有效调控城市建设。然而，从根本上讲，城市规划工作是一种政府行为，无论在何种机制条件下，都是通过政府的管理和干预实现对公众利益的维护。市场经济中，开发商利益至上，在各种投资工程中常常侵害公众利益。此外，有限的市场供给土地以及上涨土地价格趋势常常引起土地投机现象的产生。此外，在市场机制调节中，开发商常常被投资回报率好的项目所吸引，导致正常的绿地、道路交通等公益项目无法得到投资商的青睐，转而只能依靠城市规划的干预加以解决。因此，如不能对市场机制进行修正，城市建设的盲目性将很容易造成城市功能缺失。因此，社会主义市场经济中，城市规划管理工作既需要依靠市场调节这只无形的手进行规范，也需要依靠行政手段这只有形的手进行干预；③城市规划要为城市的未来建设做好准备，并筹集足够资金以弥补城市建设的资金缺口。资金问题已经成为城市建设中急需解决的难题。资金的投入是改造城市的基础保障，没有资金的投入，城市就无法实现发展。因此，投资资金已经成为全世界城市建设过程中的关键性问题。国际上，城市建设资金主要来源于三个方面：A.税收。发达国家主要采用税收的方式筹集城市建设资金。比如：1996年，日本的大阪的建设资金有1500多亿之多，但仍然难以满足城市建设的发展需求。B.级差地租。其中香港就是利用土地赚钱的典例。C.靠各种收费，以此实现城市建设。当前我国面临的状况，税收以及规划费用已经被国务院明令禁止，以此政府只能够从级差地租这一方面着手。然而，如果级差地租用不好，将严重影响城市建设，制约城市发展。温州是利用级差地租的良好例子。温州市通过级差地租这一方面，在五年内实现了50%的城市改造，新建了一座温州城。同样，宁波、杭州也将规划的调控手段发挥到淋漓尽致，实现了对旧城区成片、成街的改造，取得了良好的效果。然而，存在一部分县市在利用级差地租而获得的资金进行旧城改造时，由于没有良好地实现规划调控，没有科学地测算，导致在土地开发过程中国有资产的严重流失，造成政府财政入不敷出，成为政府的累赘。因此，合理利用规划的手段以及级差地租的杠杆作用，是实现城市建设资金筹集的重要基础。

3　城市规划管理的解决措施

（1）完善城市规划管理的详细体系。完善城市规划管理的详细体系，要将土地利用与城市规划有机统一，从而实现总体规划目标，达到“一张规划图、城乡全覆盖”的要求。总体规划可分为总体规划、分区规划、详细规划、村镇规划、专项规划和城市设计六大类。完善城市规划管理的详细体系，将实现详细规划编制的单元化管理，确定统筹规划中的城乡边界，防止边界重合或不重合的现象出现。

（2）加强规划法律、法规的宣传，增强群众的守法意识。加强规划法律、法规的宣传，增强群众的守法意识，要求政府定期组织城市规划部门人员进行法律法规的学习，提高工作人员法律意识，做的懂法。守法、依法办事，避免违法事件的发生，确保城市规划管理工作进入依法管理的正确轨道。通过多种途径、多种渠道，做好对广大市民进行规划法律、法规的宣传工作，提高人民群众的法律意识，保障群众权益不受开发商侵犯，可以利用法律武器，通过合法途径实现维权。

（3）将权利集中于规划行政主管部门。为实现有效的垂直一体化管理，规划编制权和规划管理权应当集中在市一级的权威部门，从而可以实现“精简、统一、效能”的管理工作。市一级规划局方可授权个人建房规划管理审批权和限额面积之内的建筑工程规划审批权，以及对建设用地与建设工程的监督检查权和行政处罚权。

（4）建立规划委员会，加强规划实施的监督，健全规划决策机制。实现有效城区管治的基本保障要建立规划委员会。规划委员会应由政府组织设立，是城市规划计划是否实行的决策机构。委员会成员由国家公务员和非公务员组成，且国家公务员人数要比非公务员人数少。同时，规划决策机制健全与否，也是实现规划监督的关键。通过驻派城市规划督察员，依据法律法规，可实现对规划项目的有效监督，并及时发现、防止违规行为。