郑菲菲，贾爱玲

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）



排污权初始配置的相关问题及其完善

郑菲菲，贾爱玲

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

摘要：排污权的初始配置是排污权交易的重要组成部分，但目前我国排污初始配置中存在着理论依据缺乏、法律制度缺位、分配机制不规范等诸多问题。实践中可通过确定排污权的性质，寻找排污权正当性依据；建立健全排污权分配的相关法律制度；多标准确定排污权人；建立以有偿分配为主、无偿分配为辅，多种分配方式相结合，因地制宜的排污权分配方式来解决排污权初始分配的相关问题。

关键词：排污权初始分配；分配机制；分配方式

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.03.04

排污权是指排污者在环境保护监督管理部门分配的额度内，依法享有的向环境排放污染物的权利。党的十八届五中全会再次对“坚持绿色发展”进行了关注和强调，建立健全排污权初始分配制度便是其中的重要具体措施之一，初始分配的合理与否在很大程度上决定着市场交易能否持续［1］，但目前我国在排污权交易的过程中却对排污权交易的初始分配关注过低，排污权的初始分配存在着若干问题。如何健全排污初始分配的相关法律制度？如何规范排污权初始分配的机制？谁来分，分给谁，如何分？值得研究。

1　排污权初始分配的理论基础

因排污权初始分配所涉及到的理论基础薄弱，排污权成为了一项极具争议性的权利。一方面，排污权的性质在学界仍然存在着较大分歧，给排污权初始分配的实践造成了重大阻碍。另一方面，排污权的正义性受到质疑。人生而具有对环境资源利用、享受环境权益的基本权利，向环境排放污染物的权利实质上是对环境容量的利用，应当属于人们所具有的基本权利，将排污权的初始分配纳入市场经济，由政府进行宏观调控或者由政府直接分配是否侵害了人们的基本权利？再者，权利的行使应当以不侵害他人的权利为限，但排污权具有对环境造成破坏性的特殊属性，其权利的行使势必会侵害他人的环境权益，排污权的初始分配是否合法？

1.1排污权的性质——环境容量利用权

目前关于排污权的性质在学界仍旧众说纷纭。归纳各学者的观点，有学者认为排污权应属特别法上的物权，如王小龙等［2］、李霞等［3］、高利红等［4］则认为排污权属于用益物权；曹明德等认为排污权属于使用权，排污权是权利人所享有的环境容量的使用权，即在合法取得的环境容量范围内排放一定性质的污染物，是一种财产性权利。［5］

笔者赞成曹明德的观点，认为排污权是权利人通过行政许可所取得的对环境容量利用的权利，排污权的客体是环境容量，对环境容量的利用不能侵犯他人对环境容量利用的基本性权利，故对环境容量不能进行排他性的利用，也不能构成物权上的权利。因此，在排污权的初始分配中应该充分考虑地区的环境因素及接受主体的行业属性，排污权的初始分配应当不以侵害当地居民的基本环境权利为限，具体体现在对排污总量上限的控制。

1.2排污权交易的正当性依据——科斯定理

外部不经济性指的是在社会经济活动中，部分生产者与消费者的活动造成的超越活动主体范围的不利影响。近年来我国工业经济快速发展，在国民生产总值迅猛增长的背后伴随的是大量的环境污染。许多企业采用的仍然是低端、重污染技术，在自身取得经济收益的同时严重破坏了环境，但却并未付出应有的治理环境的费用和成本，反而将环境污染的成本转移给了社会。

美国经济学家科斯在分析外部不经济性时提出，要消除外部不经济性就要适当地确定资源的财产权或使用权。根据科斯定理，将“排污权”作为一种稀缺性资源，在总量控制的前提下，通过排污权的初始配置明确排污权产权并通过市场交易实现资源配置的帕雷托最优，协调经济发展与环境保护间的关系。因此，排污权的权利配置不仅不是对他人环境权益的侵害，相反它是以全民环境利益的保护为出发点的。

2　排污权初始分配的基本原则

排污权是严峻环境形势所促生的一种新型权利，其具体的内容和实施仍不够明确，如何进行初始分配就显得尤为关键。因此，在排污权初始分配过程中应当遵循以下几个原则：

2.1习惯优先原则

排污权是一个富有争议性和直接经济利益性的权利，因此，排污权的初始分配要遵守习惯优先原则。排污权的初始分配应当充分考虑到当地排污权利分配的实际情况，以现实的污染物排放量为基础，在确定排污权人以及划分排污权排放范围时，优先考虑先前的已经具有合法排污权的权利人，这样对既存权利承认和继承的分配方式有助于获得社会广泛的认同感。另外，既存的合法排污者往往是经过排污权博弈后的赢家，具有在该经营领域的相对优势，延续他们的既存权利有利于促进社会经济效益，提高社会管理效率。

习惯优先原则所需遵从的“习惯”必须是合法的、合理的，能被社会大众所广泛接受的“习惯”，而不是侵犯他人权利的恶劣习俗。

2.2支持产业政策原则

排污权制度设立的主要目的之一就是要协调环境保护与社会经济的发展，引导社会生产方式的变革，调整社会产业结构。目前我国的多数企业还是粗放式的生产经营方式，技术和管理水平不高，造成了大量的环境污染与资源浪费，亟需利用制度和政策引导企业向精益式生产方式转变，向绿色、环保、高效的方向发展。

因此，在排污权初始分配的时候应当注意配合政府的产业政策，向产业政策支持的企业倾斜，支持精益型企业和环保、绿色、高效能企业，在同等条件下确定其为排污权人，相对扩大其权利，减少限制；注意均衡产业结构，防止将排污权集中分配给个别企业，从而造成个别企业在某一产业领域垄断经营的情况发生；以调整社会产业结构与落实政府公共管理目标为排污权初始分配的基本出发点。

2.3公平分配原则

排污权的行使方式即向环境排放污染物，其权利的行使势必会影响他人的环境权益，因而，排污权的初始分配应当尤为重视公平分配。

从形式正义上看，排污权实际上是人们对于环境容量的利用，所有排污人在资源的获取和利用上的地位都是平等的，不应当只将排污权的初始分配限制于部分企业之间。从实质正义上看，排污权人的平等必须根据其不同的行业类型进行区别对待。绿色、环保的产业对于环境的危害更小，高效能产业社会的经济价值更大，应该在排污权初始分配中给他们设置相对较低的门槛，而对于那些重污染且经济效益又低的企业，必须提高他们获取排污权的成本。

3　排污权初始分配机制的规范

目前在我国的排污权初始分配实践中，存在着相关法律制度不健全，排污权初始分配无法可依；初始分配部门庞杂，权责不明，监督机制缺乏；排污权初始分配接受对象缺乏科学论证；排污初始分配方式单一，未能充分发挥排污权的经济效益从而提高排污权的分配效率等诸多问题，造成了各部门重排污权交易而轻排污权初始分配的普遍现象。

排污权的初始分配之所以变成烫手山芋，其根本原因在于排污权的初始分配实际上是对直接经济利益的分配，没有规范的分配机制很容易引发企业寻租的现象，难以获得公共社会的认可，从而影响政府公信力。因此，迫切需要建立健全相关法律制度，保障排污权初始分配机制的秩序性，解决具体制度中“谁来分，分给谁，怎么分”的问题。

3.1排污权初始分配相关法律制度的健全

要健全排污权的初始分配相关法律制度，首先必须在法律上确认排污权，其意义在于：它为排污权交易明确了交易的标的，为人们合法使用环境容量资源以及防治环境污染和破坏提供了法律依据［6］。另外还要从《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等相关法律入手健全排污权初始分配的法律制度工作。必须明确并严格遵守总量控制制度，对排污权初始分配的权力部门进行授权和机制协调，科学划分排污权初始分配的接受对象，落实排污权初始分配中各方主体的法律责任；对特定情况下排污权初始分配的方式进行规定，按照不同的污染物主体、种类、浓度、数量等属性制定不同的排污权分配标准。按照不同地区的环境制定具体性规范性文件，形成相互协调、层次分明、相对统一的排污权初始分配法律体系。

3.2完善排污权分配主体配合机制

建立以环境主管部门为主导，其他行政部门高效参与的多部门合作的排污权初始分配机制。以环境主管部门为主导，由环境主管部门牵头制定总量控制计划、初始分配规则，合理配置多部门权力；其他行政部门合理分工、高效参与，及时向环保主管部门反馈排污权初始配置情况，促使环保主管部门根据实践排污权初始分配情况结合经济增长、能源需求情况对排污权的总量控制及分配规则进行调整，以科学的分工机制及监督机制来保障排污权初始分配的有序进行。

充分考虑排污权初始分配的地方差异性，由国家环境保护部制定各行业的总量控制及初始分配规则，统筹排污权的初始分配工作；各省市环境主管部门以国家环境保护部所制定的标准为基础，结合地方的环境质量及能源经济政策，确定本行政区内的总量排放及分配规则，在上级环境主管部门的统一协调下参与排污权的初始分配工作。

3.3多标准确定排污权人

首先，排污权人的确定应当以公平为原则。扩大排污权的接受主体范围，在行业差异的基础上赋予各同类同质企业相同的机会，公开排污权初始分配确定的过程，保证排污权初始分配的公平性。

其次，排污权人的确定应当以保护环境为主要目标之一，优先考虑绿色、环保行业的企业，为“减排贡献大户”而不是“排污贡献大户”提供优惠政策，注重提升企业的减排效果。

最后，排污权人的确定应当以公共利益为导向，以实现产业政策和经济发展为目标。

3.4多种排污权初始分配方式的有机选择

当前我国排污权的初始分配主要采用免费分配、政府定价出售、拍卖这三种方式，但这三种分配方式都各有利弊，如免费分配最大的优点是简单易行，确保排污权初始分配的效率，但该种分配方式有悖于市场经济，污染控制效果不尽人意，不利于环境行政管理；政府定价出售简易方便，但却需要耗费大量的信息成本，一旦定价不合理将会严重影响排污权交易的二级市场且容易造成企业寻租的现象；拍卖相较于其他两种分配方式更接近均衡分配的结果，但拍卖势必增加企业成本，亦有可能使得排污权集中在少数几家具有资本绝对优势的企业手中，不利于排污权的二级市场运作及排污权保护环境、引导产业结构的目的实现，这些优点和不足在不同的行业和技术领域都会被不同程度的放大和缩小，因此，没有特定适用于任何领域的分配方式。

目前排污权初始分配方式的选择主要为以下几种方式：（1）免费分配为主，有偿分配为辅［7］；（2）有偿分配为主，无偿分配为辅［8］；（3）将排污权按一定比例分为有偿分配、无偿分配和储备三部分，三部分的比例关系和分配原则应因地制宜并进行公示［9］。

笔者认为，排污权初始分配方式的选择应当以总量控制为前提，有偿分配为主，无偿分配为辅；多种分配方式结合，因地制宜。排污权的有偿分配迫使企业将内部成本外部化，将有利于环境问题的解决和企业的转型，同时也是排污权人对环境容量使用所应当支付的费用和偿还给公众的对环境资源使用的合理对价，是市场经济大势所趋。在此基础上，提取一定比例的排污权按照地方政策及产业导向进行无偿分配或在掌握市场供求关系的情况下进行政府定价出售。总而言之，排污权初始分配方式的选择，必须满足多项价值目标，并最终取决于在某个特定时间和地点起支配作用的制度、经济和技术条件［10］。

参考文献

［1］ 宋晓丹，温尚杰.排污权交易初始分配中的权利配置与救济［J］.中国环境管理干部学院学报，2010，20（4）：28-30.

［2］ 王小龙.排污权性质研究［J］.甘肃政法学院学报，2009（3）：63-67.

［3］ 李霞，狄琼，楼晓.排污权用益物权性质的探讨［J］.生态经济，2006（6）：31-33.

［4］ 高利红，余耀军.论排污权的法律性质［J］.郑州大学学报：哲学社会科学版，2003，36（3）：83-85.

［5］ 曹明德.排污权交易制度探析［J］.法律科学，2004（4）：100-106.

［6］ 李惠蓉，赵小克.中国排污权初始分配问题探析［J］.中共福建省委党校学报，2013（3）：45-49.

［7］ 吕忠梅.论环境使用权交易制度［J］.政法论坛，2000（4）：126-135.

［8］ 王树义.环境法系列专题研究［M］.北京：科学出版社，2005.

［9］ 金瑞林.环境法学［M］.北京：北京大学出版社，2013.

［10］ 王清军.我国排污权初始分配的问题与对策［J］.法学评论，2012 （1）：67-74.

生态文明

The Related Problems and Improvement of The Initial Allocation of Emission Right

Zheng Feifei，Jia Ailing
（Zhejiang A&F University，Hangzhou Zhejiang 311300，China）

Abstract：The initial allocation of emission right is the most important part of the emission right trading. But there are lots of problems，including lacking of theoretical basis，the absence of legal system，allocation mechanism is not standardized and so on. The idea of improving the initial allocation of emission rights included：determine the nature of the emission rights to find the basis of the legitimacy of emission rights，standardized allocation mechanism，establish distribution mode for value，and sometimes for free，combination of a variety of distribution methods，suit the mode to local conditions. Key words：the initial allocation of emission right，allocation mechanism，distribution mode

中图分类号：D922.68

文献标识码：A

文章编号：1008-813X（2016）03-0012-04

收稿日期：2016-04-05

作者简介：郑菲菲（1992-），女，浙江省温州市人，浙江农林大学环境与资源保护法学硕士研究生在读，主要从事生态法律与保护政策研究。