顾辉

摘要：随着中央推进国家治理体系和治理能力现代化建设，治理评估指标体系越来越受到政界和学界重视。作为一项系统工程，城市治理能力现代化指标体系构建需要一整套研究方法和操作体系来指导，综合评价法的综合性、开放性等特点适应城市治理指标体系的要求，是一种较为适宜的评估方法体系。

关键词：城市治理;综合评价法;指标体系;治理体系;治理现代化

中图分类号：C931.2〓〓〓文献标志码：A〓〓〓文章编号：1001-862X（2015）06-0021-005

二战之后，治理指标体系受到了联合国、世界银行等国际性社会组织的青睐，中外学术界的专家学者也设计了诸多关于政府治理现代化的测度指标体系，尽管评价对象是民族国家或地区，但对于我们制定城市治理综合评价指标体系具有重要的参考价值。

一、城市治理评估指标体系建构的国内外经验

二战后，一些国际组织源于对发展中国家投资、援助以及支持经济增长和社会进步的需要，纷纷研究和制订了社会治理评估指标，以评价发展中国家和地区的治理状况。西方国家和国际组织的治理指标体系构建在理念上强调政府、公民社会和私人部门之间的相互支持和合作关系，在指标内容上重视参与、决策透明、负责任、法治和可预测。如世界银行的“世界治理指标体系”在言论和责任、政治稳定、政府效能、管制质量、法律、控制腐败这六个治理领域，通过大量调查和跨国评估发展出了包括集成指标和单一指标在内的指标体系;美国国际发展署的“民主与治理评估框架”主要集中于法律、民主和责任政府体制、政治自由和竞争、公民参与和建议四个方面。[1]

随着国内治理研究的兴起，越来越多学者建构出不同的治理指标评估体系。俞可平提出的“中国民主治理的主要评价标准及指标”设计了15个二级指标和98个三级指标[2];包国宪“中国公共治理绩效评价指标体系”从法治、参与、透明度、责任、效能、公平、可持续性等七个维度评价达成善治目标的进展[3];天则研究所“中国省市公共治理指数”从公民权利、公共服务、治理方式三个二级指标20个三级指标出发，利用问卷调查方式收集数据，并进行了实际测评[4];胡税根和陈彪从输入、过程、输出、结果四个环节入手，提出了治理评价的13个维度。[5]从治理指标的理论和系统开发来看，我国治理评价工作还处于起步阶段，更多的指标评估工作处于理论探讨阶段而缺少实际操作和实践检验，这同西方治理指标的实用主义和实践导向存在较大的区别。

与治理指标体系的多元化和透明化不同，指标建构的方法和过程往往是治理研究的“黑箱”。在方法论上，治理指标的有效性、测量的可靠性、样本的代表性、指标设计的透明性、指标综合的逻辑一致性等越来越受到质疑。国内治理指标体系由于多数仍处于理念模型阶段，较少进行实际测评，因此指标体系的操作化、测量方法体系的选择以及诸如指标权重的计算、测量数据的来源、综合分值的函数模型等往往被忽视。城市治理评估指标体系的制定不仅要将基于治理理论的发展理念纳入指标建构中，还需要系统的方法论来指导指标的具体操作化。

二、城市治理综合评价指标体系的构建过程

城市治理指标是一个多元复合性的指标体系，它包含着复杂多样的评价内容，因此要对调查对象进行全局性的评估，必须考虑到指标体系的综合性。综合评价（Comprehensive Evaluation）是指为了进行全局性和整体性的评价，对评价对象构建指标体系，并根据所给的条件对每个评价对象的各指标赋予相应的值，通过相应的评价模型得到综合评价结果，据此择优或者排序。[6]美国的科学管理学派最早提出综合评价理论，随着系统科学、管理科学、数学、计算机及人工智能等学科的不断融合和创新，综合评价法被不断地改进与创新，涌现了许多新的综合评价理论与方法。城市治理能力现代化指标体系适用综合评价法构建，不仅该指标体系具有综合性、全局性和整体性的特点，同时评估指标政策导向结果性原则，指标指向具有明确的目的性;指标体系能够全面、客观反映城市治理水平，同时在指标设计上又能够简洁明了;指标体系能够反映城市发展的动态性，增加指标设置的灵活性。这些特点使综合评价法在城市治理评估体系建构中应用成为可能。

构建评价指标体系是人们对评价事物的认识从具体到抽象再到具体的逻辑思维过程，它要求人们对评价对象本质特征的认识逐步深化、逐步精细、逐步完善、逐步系统化。综合评价法的逻辑过程正是在这一思维过程基础上形成、发展和完善的，它的一般思路主要包括评估的理论准备阶段、指标体系初建和筛选、指标的采集和无量纲化、确定权重及确立函数式计算分值等步骤。[6]同时，需要不断地反馈与修正，逐步完善以综合指标评价体系的开放性。运用综合评价法构建城市治理指标的逻辑过程如下：

（一）指标的初建

综合评价指标体系的初建有多种方法，如综合法、分析法、目标层次法、指标属性分组法等。由于城市治理能力现代化作为城市治理的目标选择，是指标体系的目标层，城市治理的二级指标围绕目标层确立分目标，因此城市治理指标体系的初建以目标层次法作为建构方法，计算简便、实用性强，既有利于确立城市治理目标结构，又可以减少指标之间交义重复。

目标层次法一般先确定评价对象发展的目标，即目标层，然后在目标层下建立一个或数个较为具体的分目标，称为准则层。准则层则由更为具体的指标组成，形成指标体系。综合评价法较多地采用定性方法进行指标初建。根据这一方法，我们从城市治理能力现代化的基本理念出发，认为城市治理能力现代化必须从制度（体制机制）、治理过程（控制监督）、治理绩效（结果）以及公众满意度等方面全面地理解城市治理，把治理视为一个动态的过程，既注重顶层设计，更注重治理的效果，并最终落实到群众的切实感受上，不断提高治理质量和治理能力，达到实现城市“善治”的目标。这样，城市治理能力现代化作为一级指标（目标层），一级指标包含着四个二级指标（准则层），即体制机制、过程监督、治理绩效和公众满意度。体制机制主要考察落实全面深化改革的治理创新精神，主要关注城市治理的法规政策体系的完备状况，主要治理改革措施的制定和操作情况等。在指标体系中，强调法律法规文本的制定完善，符合治理现代化目标的合规性评估等;过程监督主要考察治理过程中治理手段和效果符合城市治理的现代化要求情况，主要强调治理过程中公民参与、透明度和公平公正性;治理绩效，主要是指城市治理的结果和成效，主要从经济、政治、社会、文化、生态建设等客观指标来考察;公众满意度是城市居民对城市治理效果的切身感受，主要通过公平、公共服务、治安、生态环境的满意度以及幸福感等指标来综合评价。

（二）指标的筛选和优化

指标层确立往往被认为是综合指标体系建构的最后环节，对于多指标的复杂体系来说，指标之间尽管在测度上存在差异，但指标内容实质上可能是相同的，或者是高度相关的。因此，指标体系要兼顾指标的全面性和代表性，使指标体系精简，抓住核心指标，剔除冗余指标，是指标体系建构最后环节的重要内容。一般来说，指标的筛选需要定性分析与定量分析相结合。定性分析法主要考虑指标可获取性、指标计算方法、内容的科学性，以及指标之间的协调性、必要性和完备性等;定量分析筛选指标则主要通过统计方法，将具有统计显著性的多个指标进行缩减，保留核心指标或统计上易获取、科学性更强的指标。例如在评价城市治理结果的指标体系中，对生态环境影响的评价指标就可以专门做一个多元指标库，其中主要包含城市生态服务用地指数、公共绿地覆盖率指数、污水处理率、城市空气质量、生活垃圾无害化处理等等。根据经验，我们发现许多指标可能存在较为显著的相关性，就可以通过主观判断筛选一些关键性、公众反应敏感的指标，如城市绿地覆盖率、空气质量等来作为城市治理指标。当然，也可以纳入更多的指标，在指标体系的试测量阶段之后通过统计相关检验筛选更具代表性的精简指标。

指标体系的优化是对指标建构的整体检视，检查评价目标的分解是否完备，避免目标交叉而导致指标体系结构混乱，分析指标体系内部各层元素的重叠性与独立性。实际上，它是对指标初选和筛选的再次确认。指标体系的优化与否与准则层之间的独立性相关，由于城市治理体系的二级指标主要依据治理的动态过程来区分，指标的交叉性较小，有利于指标体系的优化。

（三）综合评价指标权重的确立

城市治理指标权重体现出城市治理中的价值导向和评价者对该指标重要性的认识，它直接影响到综合评价的结果，关系城市治理评价结果的真实性、公正性和合理性。综合评价指标权重确定方法有主观赋权法、客观赋权法和组合赋权法。主观赋权法主要是利用专家的知识和经验，对实际问题作出判断而主观给出权重的，主要有Delphi法、AHP（层次分析）法、相对比较法等。客观赋权法是根据调查数据反映的指标变异程度或各指标间相关关系来确定指标的重要性，由于客观指标法过分强调数据重要性，指标权重可能难以完全体现指标自身的实际意义和在指标体系中的重要性，因此在城市治理综合评价指标体系中适宜采用层次分析的主观赋权法。

层次分析法又称多层次权重解析方法，它在定性分析的基础上进行定量研究，将复杂的决策目标分解为多层次的子要素，从而为决策者的决策制定提供依据。对于城市治理指标体系来说，首先是构造出一级指标和二级指标所有分析矩阵，共有6个分析矩阵（一级指标1个，二级指标5个）;其次是建立三级指标的判断矩阵。通过专家咨询对分析矩阵中的因素进行两两比较与判断，构造出6个比较判断矩阵;最后对特征向量做归一化处理即得二级指标和三级指标的权重值。一般来说，层次分析法还要对判断矩阵进行一致性检验，通过阈值判断权重的合理性。主观赋值权重关键专家评分，为了使主观评价更具合理性，可以增加专家的数量和多轮咨询，注重遴选专家的知识和经验背景，注意专家判断的一致性，考虑专家的地域特点等。

（四）综合评价指标的标准化

综合指标体系中，由于各指标的单位不同、量纲不同、数量级不同，不便于分析，甚至会影响评价的结果。因此，为统一标准，要对所有的评价指标进行标准化处理，以消除量纲，将其转化成无量纲、无数量级差别的标准分，然后再进行分析评价。将不同量纲的指标，通过适当的变换，化为无量纲的标准化指标，称为指标的标准化。[7]城市治理指标体系中包含三类指标，一是主观评价性指标，如法律法规完备情况指标，通过对城市人大法制委员会掌握的城市各级部门出台的法律法规、政策文件的材料审核，以经过专业培训的调查员打分为基础，形成1～5分的正向分值;公众满意度指标，也可以用量表形式量化，形成计算的分值。二是客观性统计指标，如人均收入、失业率等。这两类指标按照城市治理的相关方向来看，又可以分为正向指标和逆向指标。指标通过改进的向量归一方法进行标准化：首先将逆向指标转化为正向指标，使原来最大指标值变为0，最小值变为原最大值和最小值的差。然后利用列和等于1的归一化方法进行标准化处理。为了避免由于评价指标数比较多造成标准化化处理后的值较小，可以使单项指标值乘以100转换为百分制。经标准化处理后的标准值克服了正逆向值数据方向不一致的特点，又考虑了指标值之间的差异性，较真实地反映原指标值之间的关系。

三、城市治理指标体系的数据采集

城市治理指标进入测评阶段的关键是数据采集，它是检验指标体系真实合理的基础性工作。对于客观量化指标，这些指标以原始数据形式出现，不需要进一步转化，数据直接进入指标录入系统。一般而言这类数据多是统计数据，可以直接从统计部门或政府职能部门获取。主观考察指标中一类是政策性评价指标，这类指标考核的依据主要是材料审查，一是出台相关法律法规、政策措施的数量构成、时间进度，形成具有约束性的衡量标准，由调查员或者专家进行等级判断;二是材料抽样性分析，如公共信息公开状况不可能对政府所有公共信息全部审查，可以采用抽样的方式进行检查并赋予相应等级的分值。政策评价类指标的量化可采用等级评价。主观考察指标中另一类是城市居民的主观感受指标，这类指标可以通过量表的形式对感受的程度进行排列并赋相应的值。调查问卷是收集主观感受指标较为有效的手段和方法，鉴于城市治理评估指标体系中主观感受指标不多，且调查对象为城市居民，所以适宜采用计算机辅助电话访问（CATI）进行数据收集。

四、结论与讨论

本文试图将综合评分方法应用于城市治理能力现代化评价指标的建构中，完整地呈现整个构建的思路与过程，使基于治理理念出发指标体系更能够反映出治理现代化的目标追求。综合评价法用于多指标综合性指标体系构建具有多方面的优势：1.综合评分法本身是一个开放的评分系统，它以一种系统的观点将综合评价过程流程化，将众多的评价方法以某种形式组织起来，有效地完成整个综合评价过程并合理选择具体的评价方法。因此城市治理指标体系中各环节使用具体方法可以灵活搭配，以适应评估目标和方法的需求。2.综合评分法融合了主客观评价相结合的方法系统，专家主观评定、半标准化的审核评定以及数据统计分析法在不同评估阶段灵活运用，使评估结果能够全方位地反映出城市治理能力现代化的真实水平。3.综合评分法有效地处理了综合指标和分类指标的关系。综合分值有利于宏观目标实现程度的比较，同时准则层保留了分组类别指标，为不同城市具体治理目标的比较奠定基础。综合评价使理论性系统分析与政策决策有效结合，评估结论提供了城市治理决策的基础和依据，构成科学决策的前提。因此，综合评价是实现决策最优化的关键，被越来越多地应用于各类机构的决策评价和判断中。

参考文献：

[1]周红云.国际治理评估指标体系研究述评[J].经济社会体制比较，2008，（6）.

[2]俞可平.增量民主与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2003.

[3]包国宪，周云飞.中国公共治理绩效评价的几个问题研究[C]//中央编译局比较政治与经济研究中心.治理评估的理论与实践学术研讨会论文集，2008.

[4]贾西津.省市公共治理指数探讨——基于天则项目的思考[A]//中央编译局比较政治与经济研究中心：治理评估的理论与实践学术研讨会论文集[C]，2008.

[5]胡税根，陈彪.治理评估的主要维度和通用性指标框架研究”[A]//中央编译局比较政治与经济研究中心：.治理评估的理论与实践学术研讨会论文集[C]，2008.

[6]李远远.基于粗糙集的指标体系构建及综合评价方法研究[D].武汉理工大学，2009.

[7]李美娟，陈国宏，陈衍泰.综合评价中指标标准化方法研究[J].2004，（12）.

（责任编辑 焦德武）