我国大陆公益诉讼制度的思考——以台湾地区公益诉讼制度为参照

2016-03-07梁汪洋

湖南科技学院学报 2016年12期

李　唯　梁汪洋

李唯梁汪洋

（华侨大学法学院，福建泉州 362000）

“公地悲剧”是人类社会亘古不变的问题，在经济不断发展、节奏不断加快的今天，社会关系变得更加紧密，公共利益受到侵害的问题越发严峻。文章旨在一方面通过对大陆制度本身不足之处的分析，另一方面参照台湾相应的制度设计，在同本同源的基础上提出部分自身的想法与启示。

公益诉讼；台湾地区；环境民事公益诉讼；模式选择；诉讼主体

一　问题的提出

随着社会主义市场经济的发展，经济上交往的日益频繁，加剧了社会间的冲突与矛盾，加之科技的发展，侵权行为由弱变强、受害范围由小及大，自然受害的对象及持续时间也随之增长。基于我国立法的滞后性及相关公益诉讼制度的不成熟，致使在实践中一部分受害人求助无门，制度早期社会上自发出现的“堂吉诃德式”的公民个人及社会维权团体，在缺乏相关法律知识的情况下，向诸如环境污染企业、侵害消费者权益厂商和不作为的政府发出呐喊，此为我国公益诉讼之雏形。

从主体角度来看，根据提起公益诉讼的组织和个人的性质不同，可将其划分为广义和狭义两种。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼，广义的公益诉讼包括所有维护公共利益的诉讼，即包括狭义的公益诉讼，也包括除国家以外的主体，以自身的名义提起的诉讼。从客体角度来看，依据诉讼对象不同，可将公益诉讼制度划分为民事公益诉讼与行政公益诉讼两个层面。[2]

在此要特别指出的是，虽然公益诉讼与群体诉讼所涉及的案件很多都属于现代性诉讼的范畴，但二者在概念、适用范围、诉讼标的、主体适格要求等方面均有不同，切不可因其在司法实践中有表现相似之处而产生混同。

伴着2013年“公益诉讼”写入《中华人民共和国民事诉讼法》及2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的颁布，在此大背景下我国的公益诉讼大讨论逐步升温，但就我国现阶段而言，公益诉讼案件不断增多，然而大量的此类案件，或以主体不适格被驳回起诉，或以被告不明确等原因不予受理而告终，即便法院受理后在案件的程序处理与判决行为上仍可圈可点。反观海峡另一头的台湾地区，在环境公益诉讼方面，早在1999年，于环保团体游说下，台湾地区就提起在所谓《空气污染防制法》中首次出现了第一个公民诉讼条款。其后，伴随环境问题的恶化，环境优先的理念确立，更增加公民诉讼制度设立的必要性。到2012年为止，台湾地区已经在现行的多部环境保护规定中确立了环境公益诉讼制度。[4]

为何台湾地区早在1999年便将公益诉讼先行立法？为何涉我国及公共利益的案件难以进入司法诉讼程序？为何公益诉讼制度的发展滞后于社会现实？

二我国公益诉讼现行问题相较台湾公益制度设计的讨论

（一）大陆公益诉讼现状——讨论制度发展模式的选择问题

基于前文所述，我国现行三大诉讼法中，除刑事诉讼中的检察机关提起公诉是现行立法中明文规定的“公益诉讼”以外，再无其他立法层面的内容，外加公民法律知识储备的欠缺、“公地悲剧”的“捡便宜”心态、被告方的强势性及实践中相关法规的不健全等原因，造成我国公益诉讼难以推广与发展的局面。故在此以极具代表性环境民事公益诉讼发展模式为例，对大陆与台湾两种不同的模式进行一个介绍并提出个人观点。

1.“先立法、后实践”的大胆型台湾模式。基于台湾《环境基本法》第1条：“为提升环境品质……特制定本法。本法未规定者，适用其他法律之规定。”[5]决定了台湾地区的“先立法、后实践”模式。

自台湾于1999年，在《空气污染防制法》中首次提出公民诉讼条款后，在台湾地区环境保护规定中陆续颁布：《空气污染防制法》第81条、《废弃物清理法》第72条、《环境影响评估法》第23条、《土壤及地下水污染整治法》第49条等，均涉及了与环境公益诉讼的相关内容。

《环境基本法》除了强调环境问题的法律优先适用性，亦强调了环境保护在经济、科技、社会发展中的第一性，以此确立政府的“永续发展”原则，并赋予公民置身于环境管理的权力与义务。在《环境基本法》第5条、11条、29条规定中，写明公民参与环境管理的途径，且在立法中明确政府应邀请人民参与环境保护的主动激励方式。为了进一步鼓励公民，通过《环境基本法》第34条，以此杜绝公民因诉讼费用等负担降低参与的情况发生，再辅之以相应的程序法和可操作的实施规范，以保障公益诉讼机制的运行。

台湾地区环境公益诉讼虽有不亚于欧美国家先进的法律规范，但因为缺乏制度的实施基础，即公民素质不匹配和政府经验缺乏等积淀，环境公益诉讼的在执行过程中频频受阻，实际的实施效果并不理想，不过随着司法实践的不断深化，台湾在已有的制度上逐步修补便能达到理想的状态。

2.“先实践，后立法”的稳健型大陆模式。大陆的公益诉讼法理依据在《宪法》第2条、《民法通则》第7条、《合同法》第7条、《消费者权益保护法》第37条第1款第7项、《海洋环境保护法》第90条第2款、《刑事诉讼法》及《民事诉讼法》中均有体现。其中，台湾《民事诉讼法》第55条之规定于2013年被写入我国《民事诉讼法》，是目前在民事公益诉讼方面的最直接的法律规定，是大陆对公益诉讼的基本立法。

早期大陆采用“先实践，后立法”的模式，分别于1996年、2005年先后发布《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等相关规范性法律文件，明确公益诉讼的主体、对象及操作等内容，形成以中央政府大力支持，地方政府对公益诉讼进行探索，并引申出各类环境公益诉讼的司法案件，通过地方实践获取经验，为全国性立法提供参考。

大陆虽然缺乏法律层面上的环境公益诉讼制度，但通过地方政府实践也总结出较多地方性法规、部门规章和规范性法律文件。可是，在施行的过程中，因缺乏统一的法律标准，案件操作在不同管辖法院及机关传递之间陷入困境，且在缺乏相关配套性程序规定和监管的条件下，绝大部分公益诉讼案件被拒之司法程序门外。

相较于台湾来说，大陆基于其庞大的地缘和人口，及不同地区的经济、政治、文化水平差异的考量，若在没有取得成熟的立法经验基础上，仓促制定环境公益诉讼法律是盲目的。

若是通过先前预测制定统一性试行法律，可能因预测不足而造成整个国家法律运行的窘境；制定后的多次修改，对法律来说，稳定即权威，对于法律的权威性又难以保障。因而采取地方政府先行试点立法和司法，取得环境公益诉讼的制度实施经验，再行全国性立法，这为符合规律的明智之举，故“先实践，后立法”是一种更适合大陆国情的模式。

但不得不承认的是，较之于“先立法，后实践”的台湾模式，大陆虽于2015年颁布《公益诉讼解释》对环境公益诉讼的司法实践进行统一性的指导，但其一方面并未明确涵盖所有内容，实践操作上仍有不确定性问题存在；另一方面自1995年至解释颁布大约经历了20年时间，相较于台湾地区的成熟立法，大陆的公益诉讼的何时能够成熟仍旧长路漫漫。

为此，台湾地区环境公益诉讼的蓬勃发展，在于政府政策的导向性、针对性，一方面，促进了公众参与环境监管，树立了公民的主人翁意识；另一方面以欧、美、日国家相关制度为蓝本，提高确保公众参与环境决策积极性前提下，从制度上保证了环境决策的合理性与合法性。

值得一提的是，台湾大学教授陈慈阳在其《环境法总论》一书中这样写道：“就规范层面而言，现行环境破坏管制法规所得采取之管制措施之规范密度并不逊于欧美及日本等先进国家；然我环境保护之问题主要系存在于执行层面上，亦即由于直接行为控制措施之落实，基本上系必须以主管机关──尤其是地方主管机关──对于污染源数目与污染源排放状况能够确实地加以掌握为前提，也就是必须能够对于管制对象加以确定并据以确实执行，否则尽管有事前完善之法规范亦无意义。再者，污染物之排放纵使会造成环境质量恶化，然而在未必会造成具体之权利或法律上之利益的损害情况下，因此往往亦无法藉由传统之行政救济制度来促使主管机关行使其职权，故而如何透过特别之规定以促使主管机关确实地负担其权责，则有其必要性”。[3]制度的优越固然重要，但其核心在于主管机关的执行效力，因主管机关在能力上的有限性及处理上的滞后性，故有必要引入“特别之规定”，对其进行能力上的弥补与工作上的督促。

故最适合大陆的发展模式为：首先，坚持“先实践，后立法”的稳健型大陆模式的前提；其次，学习台湾模式，以优秀立法为蓝本，在本土化的过程中，通过针对性的立法，开启民智、指导政府、调动公众参与积极性，营造良好的学法、立法、执法、司法风气，孕育更适合公益诉讼制度、乃至司法制度生长的土壤；最后，结合陈慈阳教授分析，引入“特别之规定”以弥补主管机关之缺陷，提升主管机关执行效力，是为大陆公益诉讼发展之道。

（二）台湾公益诉讼现状——讨论公益诉讼主体的范围问题

承接上文，何为陈慈阳教授提及的“特别之规定”？大陆地区浓厚的公权力诉讼制度下，新公益诉讼主体引入的问题。故在此希望通过以台湾地区公益诉讼主体为参照，分别对公民及社会团体、行政机关、检察院三类主体进行分析。

1.台湾地区：以法人团体为代表，公民、法人或其他组织为主体的起诉模式。于1979年夏天，台中地区发生的“多氯联苯受害事件”造成2000多人因受害，厂商因其强势地位，非但不予赔偿反而逃避责任。同年发生“假酒事件”，造成某教授饮假酒失明，在社会热心人士的努力下，于1994年台湾正式颁布《消费者保护法》，该法允许消费者保护团体以自己名义提起消费者赔偿诉讼，但对主体资格做了较严格的限制；另一活跃在台湾团体诉讼的是“证券投资人及期货交易人保护中心”，基于2002年颁布的《证券投资人及期货交易人保护法》而享有提起公益诉讼的能力，相较于消费者保护团体，有着更完善的制度保障；2004年“RCA公司事件”中，原RCA公司员工三十余人与附近居民筹组自救会前往台北地院起诉，后获得法院支持，是自救会作为公益诉讼主体的典型案例。经上文叙述，台湾之公益诉讼领导大致可分为消费者保护团体、投资人保护中心与民间自救会，且多以法人为主体，因为法人组织被认为有较健全的财力、物力，而较能胜任公益诉讼。[7]

从宏观角度介绍台湾公益诉讼大致的情况后，再从微观的环境公益诉讼视角进行对比，会发现：两岸规范之密度和数量已具相当规模，但环境执法效果并不理想，尤其是内地的环境污染更加日益严重，其重要原因之一就是命令－管制系统的失灵。台湾地区很早就认识到这一点。[8]故因台湾地区看到了环境公益诉讼中公共利益执行难、公权力滞后性的失灵情况，所以设立了主要以“国民”或公益团体为起诉主体的，不涉及检察院或环境行政监督机关的起诉模式。

台湾模式选择之理由在于：首先，台湾地区拥有完善的立法前提，在制度的框架内保障了公益诉讼程序上的通行有效，辅之以政府引导，在立法、执法、普法等方面倡导民众参与，树立鼓励公众参与公益诉讼的良好风气；其次，公民、法人或其他组织此类主体，分布广、基数大、能动性强，具有敏锐的问题发现能力和及时处理意识，且其在性质上区别于国家机关，亦区别于公益诉讼中强势的被告方，可视为无公权力属性的相对弱势的个体。在被告方侵权的问题上，该主体较之于国家机关具有更高的排除侵害的紧迫性和能动性，与被告方的关系上，该主体较之于国家机关有更强的不可调和性，更能保障公民的切实利益，产生更优的社会效果；最后，以法人团体为代表，一方面基于法人自身财力、物力、人力的聚集优势，可以更好地与被告方博弈，争取权利最大化，另一方面法人团体的聚集优势，相对于政府及相关部门，将产生辅助和督促的作用，作为“特别之规定”以防止“命令—管制系统”的失灵。

2.大陆地区：检察机关和环境行政机关为主的，浓厚公权力色彩的起诉模式。大陆地区在地方政府的实践中，总结出了多种类型的环境公益诉讼主体。如2011年7月29日，海南省高级人民法院出台意见，明确提起环境公益诉讼六大主体，包括检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护和社会公益事业法人组织、基层群众性自治组织以及公民。[9]

但在全国统一的立法中，大陆地区通过《公益诉讼解释》第1条的规定，将我国公益诉讼的主体定格为：法律规定的机关和有关组织两类主体。基于有关组织此类主体出发，近些年来，内地在环境公益诉讼制度的司法实践中有了多次破冰之诉，而且环境公益诉讼案例虽然逐步增加，但据中国环境统计年报显示，2005年至2012年，我国环境信访量年均约77万件。据中华环保联合会统计，其中进入到司法程序的不足1％，绝大多数都是通过行政部门处理。[10]更有甚者，在为数不多的诉讼案件中，其承接主体多为诸如中华环保联合会等，经国务院批准、民政部注册、环境保护部主管的全国性社团组织，多数均具有一定的官方背景。相应的是，真正由环境草根社团提起的环境公益诉讼案件，仅有于2011年10月19日，环保草根组织“自然之友”，就曲靖铬渣污染事件向云南曲靖市中级人民法院提起环保公益诉讼该一起案件。且该环保组织曾有两次起诉均未被受理的经历。由此可见，大陆地区“真正的有关组织”所提起的环境公益诉讼实际上还是很稀缺的，大陆立法虽有所更新，但观念上的僵化，使得诉讼主体仍是以行政机关，公权力机关为主。

大陆模式选择之理由在于：首先，基于地缘之广阔、人口基数大和各民族地域差异等原因，在前述公益诉讼发展模式选择下，只能选择放权于地方政府的“先实践、后立法”的模式；其次，由于全国并无统一性法律程序规制，对于涉及公共利益的诉讼，由知晓相关立法及有实践操作经验的行政机关牵头适用，一方面，可以避免当事人因受侵害程度小，加之不了解公益诉讼程序而产生的“搭便车”心态，而产生的“公地悲剧”现象的发生，另一方面，也可避免因侵害程度巨大，且当事人一己之力无法解决，求助无门导致灾害扩大的现象；最后，大陆地区不认可公民为诉讼主体，在立法实践中对于“草根型”社团组织的认可也少之又少，究其缘由，是国家有限的司法资源与公民诉讼权利之间的矛盾，因我国暂无全国统一且完备的公益诉讼制度立法，外加公民法律认知水平较低，一旦将公益诉讼的主体范围扩张，公民可能基于各种动机，而滥用自身权利，造成司法资源的拥堵与浪费，即所谓的“滥诉”现象。

3.我国公益诉讼制度设计：（1）主体一：社会公民。台湾地区的起诉模式鼓励公民个人参加诉讼，以此提升公民环保意识，公民基于其独立于政府及被告方的第三方性质，可以弥补公权力在案件处理上的不足，并对其进行监督，以此营造出良好的诉讼风气，催生了众多成功以公民为诉讼主体的司法实践案例。

反观大陆地区，其虽在地方政府实践上，有将诉讼主体扩张至公民个人的诉讼经验，但在统一立法上现行的公益诉讼起诉模式，基于当事人适格理论的限制，对公益诉讼主体产生相应的冲击。我国现行三大诉讼法规定，原告必须与本案“有直接利害关系”且不能“代为主张”，由于受到直接利害关系的限制，往往会形成无人起诉的局面。[11]究其原因，大陆地区未将诉讼主体扩张至公民的主要原因在于司法资源与公民诉权的矛盾，即滥诉问题。

“直接利害关系原则”有利于积极的控制诉讼泛滥，节约司法成本，但若出现实践操作中限制当事人诉讼权利的情况，则有“捡了芝麻丢西瓜”的嫌疑。

首先，滥诉问题是如何制定良好公益诉讼制度之下的子问题，滥诉问题的解决旨在推动公益诉讼制度的完善与发展，基于台湾起诉模式的启示，将公益诉讼主体扩张至公民个人在台湾模式下产生良好的制度效果，故若因滥诉问题的存在而排斥公民的诉讼主体地位，是阻碍大陆地区公益诉讼制度发展的行为。

其次，滥诉问题可以通过诉讼前置的方式予以避免，比较典型的是美国的联邦环境公民诉讼条款，要求公民诉讼的原告在提起环境公益诉讼之前应当先履行起诉前通知的前置程序。即在通知发出后一定期限内，不得提起公民诉讼。[12]台湾地区在公益诉讼程序法的规定中，也涉及60日“等待期间”的规定，其目的旨在一方面督促主管机关的职权实施，另一方面，60日的“等待时间”改变了主管机关即处理诉讼问题，又处理相关侵权案件的窘境。

最后，滥诉问题可以通过诉讼制度设计予以规避。台湾地区对于公民诉讼制度抱持非常谨慎的态度，普遍认为此种维护公益诉讼系属主观诉讼之例外，不宜过度扩张，因此须以法律有特别规定者为限。[13]一方面可对公民在主体范围内进行限定，可依据案件的性质、诉讼主客体等，以确定案件的诉讼主体限于直接、间接利害关系；另一方面，在法院立案的特殊阶段，可以加大对滥诉问题的审查力度，杜绝滥诉的发生。

综上所述，大陆地区应将诉讼主体扩张至公民，通过调动公民积极性以监督行政机关，并弥补公权力的不足，以当事人的诉权为先，在制度设计上正视和解决“滥诉问题”。

（2）主体二：社会团体。前文可知，社会团体在大陆实践中，类似自然之友的“草根”团体以诉讼主体身份起诉的机会少之又少，反而是以类似中华环保联合会等“具有一定官方背景”的团体成为主流。反观台湾地区以社会团体（法人）为代表的诉讼模式，因其财力、物力、人力的聚集性，改变公民个人与强势被告传统的不平等地位，可以更好地保障当事人的权益。

一是社会团体应一视同仁。一方面，社会团体的发展直接带动公益诉讼制度的完善，故社会团体的发展只有遵循市场经济“优胜劣汰”的规律，在国家指导和社会关注方面一视同仁，同等竞争，才能营造出社会团体发展的良性局面；另一方面，“草根”团体其组成人员多数来自社会最普遍、罪基础的公民大众，“官方背景”的团体成员更多的为“吃公粮”的国家公务人员，二者在问题处理的积极性上有较大的区别。

二是社会团体应当成为主流。不可否认的是，大陆地区公权力色彩浓厚的诉讼模式，因其公权力之强大，在问题的处理和解决上更为高效。反观社会团体：首先，从人员构成角度来看：社会团体的组成来自于权利易受侵害的弱势公民，公权力机关的组成为权利保障良好的公务人员，其二者在发现问题和处理问题的积极性上有一定的差异；其次，从数量上来看，公权力机关为已经既定的政府部门，只能在微观的部门人数上增减，宏观的部门数量无法变动，而社会团体是一种新型的法人形式，有明文规定的设立标准，从长远来看其在数量上必将多于前者；最后，从职能上来看，公权力机关在诉讼的基础上仍有相关本职工作且人员数量只可微调，诉讼职能的增加对公权力机关是一种负担，社会团体为较松散的组织，且人数的弹性大，可以很好的承担诉讼职能。

（3）主体三：特定的国家机关。此类国家机关是指拥有国家强制力、负有保护公共利益、承担特定职能的机关，由法律明文规定其主主体地位，故其有义务基于相应的国家管理职能，为公共利益向相应的侵权行为提起诉讼。

有关国家机关因其自身的公权力在执行上具有高效性，因其作为主体所涉及的案件与其自身管理内容有关具有专业性，其权利来源与法律具有合法性，基于此三性可以成为诉讼的主体。但作为国家机关其本职工作应置于首位，故相较于其他诉讼主体，有关国家机关无法成为诉讼主体的主流。

（4）主体四：检察机关。我国第一例检察机关为公益诉讼主体的案件，是1997年河南方城县独树镇工商所低价转让门面房的案件，该院依据1954年《人民检察院组织法》第4条第6项，以原告身份向法院起诉要求法院确认转让合同无效，最终法院支持了检察院的诉讼请求。[13]可目前关于检方的该项职能已被取消，因而产生了较多的法院将案件拒之门外的问题。

基于此，对于检察院是否应该成为诉讼主体，学界有不同观点。观点一：检查机关不应成为公益诉讼主体持有此观点的学者认为，从现有的司法时间来看，检察机关作为“环境民事公益诉讼”的原告，带来的不是司法现代化的效应，确实诉讼程序正义的削弱。[15]也有学者对检察机关提起公益诉讼表示担忧，认为“检察机关提起公益诉讼易造成法律身份的混淆”。总结四个方面论述：首先，从法律依据角度来看，根据现行《民事诉讼法》第15条之规定，是与检察机关作为主体最为“近似相关”的条文，但严格来说该条文并没有明确检察机关的民事公益诉权；其次，从法理角度来看，民事公益诉讼的本质在于原告的“民”，即个人私权之间的纠纷解决方式，检察机关自身的公权强于私权，在诉讼中将造成天平两端的不平衡，违背了民事诉讼的法理；再次，从执行层面来看，检察机关与案件受害人所处地位不同，加之公益诉讼各方利益冲突复杂，检察机关难以通过自身的判断做出满足各方的决定；最后，从实施效果层面来看，检察机关提起民事公益诉讼掩盖行政管理漏洞。因为检察机关的检察权的使用原理在于，检察机关通过对失职政府部门的检察，推动相关部门对企业、法人等（潜在民事公益诉讼被告）的监管，若将检察机关赋予诉讼主体的权利，一方面削弱了检察机关的监督效力，另一方面检察机关可以通过后续的诉讼手段来达到弥补过失的目的，则检察权将被置于可有可无的境地，这是我们所不愿意看到的。

值得一提的是，我国台湾地区的环境保护规定中的环境公民诉讼，主要是以“国民”或公益团体为起诉主体的，并没有涉及检察院或环境行政监督机关。其理由一方面是基于完善法律制度下，蓬勃发展的以社会团体为主流的公益诉讼模式，满足了台湾地区对公益诉讼的需求；另一方面也是基于，对检察院自身有自己的专门职能，提起环境民事公益诉讼或行政公益诉讼并非其本职工作，且检察建议的方式更能保障检察权的效力。故台湾地区并未赋予检察院主体资格。

观点二：公益诉讼的主体应包括检查机关。持有此观点的学者认为：在中国，从检察院自身的诸多既有条件和潜在因素综合考量，也可以看到检察院实施群体诉讼的程序正当性和现实可能性。基于检察机关的监督机关地位，以及公权力机关的地位，无不展现出其成为民事诉讼主体的优越性，学界中，将检察机关列入公益诉讼主体亦是主流学说。

首先，基于检查机关的监督权，其在处理公益诉讼案件时有更多的权利（诸如：调查取证权）以辅助其参加诉讼；其次，民事公益诉讼一般涉及专业性比较强的领域，检查机关内部的高素质、专业化队伍可以很好的胜任；再次，检察系统为垂直领导模式，检察机关不受地方权力干涉，其独立性决定了它的优越性；最后，相对于将诉权扩张到公民产生“滥诉”问题来说，检察机关作为“公共利益”的代言人，更有获得诉讼主体地位的资格。笔者赞同第二种观点（主流学说）。首先，宏观角度来说，公益诉讼的存在目的在于更好地处理社会中出现的“公地悲剧”问题，当检察机关对于“公地悲剧”问题的处理，无论从专业技术方面、权利能力方面以及执行效力方面，都展现出其他主体所无与伦比的优势；其次，在法律依据层面，面对新《民事诉讼法》第15条中的“机关”一词，不同人可以进行的不同解读，但并无绝对一说；再次，从法理层面来说，检察机关以公权力的身份介入民事诉讼纠纷问题的确会造成司法不公正，故可将检察机关提起的公益诉讼规制为纯公益性的诉讼，诸如环境公益诉讼、行政公益诉讼等；最后，关于前述检察权的观点，是基于默认检察机关无法同时完成检察工作和诉讼工作的前提之下的，一方面考虑到检察机关自身的优越性，另一方面考虑到诉讼主体的多元化，检察院完全可以胜任二者，故检察权被置于可有可无境地的情况并不存在。

台湾地区较之于大陆，在立法、司法、执法的复杂性上不可同日而语，故采开放式观点，认为在大陆地区经济、政治、文化多元的背景下，诉讼主体限制越少则更有利于公益诉讼制度的推广与发展。在公民个人方面，认可公民的诉讼主体地位，辅之以制度设计正视和解决“滥诉”问题；在社会团体方面，学习台湾模式，将社会团体作为诉讼主体的代表，在社会团体发展中一视同仁，以市场经济优胜劣汰的方式推动大陆地区社会团体的发展，以此进一步推动社公益诉讼制度；在有关国家机关方面，基于其自身的“三性”，赋予其诉讼主体地位，但对其诉讼客体进行限制，仅限于其主管案件范围；在检查机关方面，鼓励检察机关进入诉讼主体行列，在诉讼范围内将其限制于纯公益性案件，用实践和发展的眼光，看来检察机关的地位。

总之，在讨论两岸“立法先后，实践先后”的公益诉讼发展模式之优劣中，在大陆地区的经济、政治、文化多元的大背景下该如何选择问题中，最适合大陆的发展模式，应是坚持“先实践，后立法”的稳健型大陆模式的前提，借鉴台湾模式，以优秀立法为蓝本，在本土化的过程中，通过针对性的立法，开启民智、指导政府、调动公众参与积极性，营造良好的学法、立法、执法、司法风气，孕育更适合公益诉讼制度、乃至司法制度生长的土壤，加之以引入“特别之规定”以弥补主管机关之缺陷，提升主管机关执行效力。

“以社团组织为代表，抑或以法律规定的机关和组织为核心”的公益诉讼主体起诉模式的讨论在学术界仍各执一词。持诉讼主体限制越少则更有利于公益诉讼制度的推广与发展的观点，是以社会团体为代表的，包含检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护和社会公益事业法人组织、基层群众性自治组织以及公民等多元主体的诉讼方式。

两岸的公益诉讼制度尚处在探索初期，随着时间发展，未来的走向仍是未知数，亦将有许多新的问题和现象产生，对于大陆地区的公益诉讼制度发展将有巨大的借鉴意义，需要广大学者不断关注并进行相应研究。

[1]江伟,徐继军.将“公益诉讼制度”写入《民事诉讼法》的若干基本问题的探讨[J].司法制度论坛,2006,(6).

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[4]台湾环境基本法[EB/OL].www.baidu.com.

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[7]环境公益诉讼原告队伍壮大民间环保组织渐被认可[N].法制报,2012-01-16.

[8]民间环保组织“自然之友”环境公益诉讼案件获得立案[N].新华网,2015-01-04.

[9]郭学兰.我国公益诉讼困境分析[J].长江大学学报,2011,(8).

[10]郝海青.环境公益诉讼中的前置程序研究[J].中国海洋大学学报,2010,(2).

[11]齐树洁,李叶丹.台湾环境公民诉讼制度评述[J].台湾研究集刊,2010,(1).