刘　虎

（中国人民公安大学，北京　100038）



假期旅游联合执法机制的构建
——从“青岛天价大虾事件”谈起

刘虎

（中国人民公安大学，北京100038）

摘要：联合执法是我国行政主体行使行政职权，履行行政职责的一种重要的方式和途径，它有助于行政主体快速高效的行使行政执法权，降低执法成本，实现行政执法的目的。在当前假期旅游业市场各种矛盾日益突出的境况下，建立一套完整的假期旅游联合执法机制，有利于规范旅游市场的运行，维护消费者的合法权益，督促行政主体积极作为，履行自己的职责，树立良好的政府形象。

关键词：联合执法；机制；构建

近日，在青岛一家餐馆发生的“天价大虾事件”引起了人们的广泛关注，如果不是媒体的介入，此事件怕是不会得到快速高效的解决。人们不禁追问，每逢节假日，景区宰客事件多次发生，早已司空见惯，难道就没有一套规范系统的解决方案吗？所以，如何建立一个快速高效的假期旅游联合执法机制来规范景区旅游行业的运行，打击无良商家，维护消费者的合法权益成为当前亟需解决的问题。

一、“天价大虾”事件的概况

游客面对“宰客”的现象时，第一反应是拨打110求助，公安机关接到报警电话倒是出警了，但是警察说这只是价格纠纷，不应归公安机关处理，建议游客向物价部门求助。当游客打电话找物价局时，物价局则以天色已晚，已经下班为由没有到现场处理宰客事件。没办法，游客则任由“黑店”老板报价，只能花钱脱身。行政机关互相推脱，不积极作为，面对“宰客”现象无法处理，无良商家则会更加肆无忌惮。在整个案件中，警察不处理，物价部门也不出面，游客的合法权利难以得到保护。处理“宰客”现象，对于强大的政府机关来说不是一件困难的事，虽然事后政府对事件做出了合理的处置，餐馆也受到了处罚。但是在纠纷发生之初，我们看到的是政府部门的不作为，实际上，政府各个部门之间的沟通是非常方便的，公安机关无权处理要找物价局只需公安机关一个电话，肯定要比游客临时查询物价局电话要求物价局给予帮助要方便的多。政府部门的沟通衔接是很方便迅速的，只是无心处理而已。不过，当游客向物价局求助时，物价局却以“现在不上班”为理由不去处理。国庆假期，老百姓放假，物价局也放假。假期人员流动性大，等到工作日再去处理，恐怕证据也不复存在，游客也已回家，已无时间和精力再去考虑，难道“不上班”，“宰客”现象就无法处理了吗？由此，假期旅游联合执法机制的构建将提上议程。

二、联合执法的概念及特征

联合执法是在行政管理过程中的一种常用的执法手段。所谓联合执法，是指各个行政机关之间以及行政机关与其他机关、组织、团体联合采取的措施，对行政管理中的某一类事务进行综合性处理的行政管理活动［1］。实施联合执法，能够将多个部门的执法人员整合到一起，听取不同部门的意见，有力的扩大执法队伍，解决案件复杂、任务繁重等问题，提高工作效率。并且，联合执法能够形成一种强有力的高压态势，在处理一些重大疑难复杂案件时能够显现出巨大的威力，快速高效率的处理一些棘手案件，所以，联合执法效能之高，不容小觑。从联合执法的构成要件上来看，主要有以下几个特征：

（一）执法主体众多［2］

随着我国经济社会的快速发展，在行政管理过程中出现的许多案件性质特殊、案情复杂、牵扯面广、涉及多个行政主体，仅由一个行政机关出面，不能对案情做出及时准确的判断，也不能对案件做出公正高效的处理。此时，就需要多个部门进行携手联合执法。联合执法的主体不仅仅是行政机关，也包括行政机关与社会团体、行政机关与其他组织进行联合执法，各个部门分工协作，共同参与执法活动［3］。

（二）执法主体地位平等

在行政联合执法当中，各个行政主体接受上一级政府的统一领导，平等行使各自的职权，不存在上下级的隶属关系，各部门分工协作，相互配合，形成一个强有力的联合执法整体。

（三）联合执法具有临时性

行政联合执法是针对某一类行政事务进行执法管理的一种形式，是临时的，非常态的，当需要处理的现象消失结束或此时间段结束，则此一类行政联合执法活动也即完成任务，即可宣告终结。假期联合执法机制的构建也具有临时性。此联合执法机制仅在假期发挥行政效能行使行政职权，是对假期旅游期间所发生的餐饮服务、商品价格等与旅游相关的侵犯游客合法权益的行为进行联合治理和整治，当假期结束，假期旅游联合执法机制的职责也就完成，各部门回归原位，各司其职。

（四）联合执法仅适用于特定的领域。

行政联合执法并不涉及所有的行政管理活动，仅适用于行政执法中的一些重大疑难棘手的案件。案件涉及多个机关管辖，触犯了多项行政法律规范。一个机关依据某一规范无法对案件进行公正高效的处理时，行政联合执法才有用武之地。如“宰客”事件，涉及的机关可能包括公安、物价、工商等多个部门，若仅由其中一个机关参与处理，消费者的权利势必难以得到全面的保护，其他机关还有可能被贴上行政不作为的标签。

三、假期旅游联合执法机制建立的原因

在“青岛天价大虾事件”中，行政机关要么无权管，要么以不在工作时间为由不去处理，游客的权利无法得到及时有效的保护。没有一个良好的执法机制，黑店老板会更加肆意妄为，假期旅游业市场的秩序会造成严重的破坏。具体来看，建立假期旅游联合执法机制主要有以下几方面的原因：

（一）多数执法部门假期不上班

“宰客”事件的发生大多在节假日的景区，此时，老百姓放假，政府部门也放假，但是黑店老板不放假，节假日正是他们生意红火日进斗金的时候。节假日期间政府部门没有上班，尤其是物价部门不在工作时间，则假期时常发生的价格纠纷就无法得到及时有效的解决。节假日期间政府有关部门无人值班不利于对假期旅游市场秩序的监管，同时会产生诸多不良的后果。

1.黑店老板主要以在节假日期间出售天价食品来挣外地游客的钱，他们不会因为游客和执法机关都放假休息而自己也放假，相反，他们会仗着此时无人监管而更加肆无忌惮的“宰客”，外部监管的松懈让他们的行径更加猖狂。

2.违法的证据将无法保存。在青岛天价大虾事件中，当游客求助物价局时，物价局的回应是“第二天再去处理”，但假期游客的流动性强，若等到第二天再来，当时在场的证人怕是难寻其踪，如果现场有商家的监控，也肯定会被老板提前删除。案件不及时处理，证明其违法的证据已经被销毁或不存在。物价部门第二天再来处理恐怕也会因没有充分的证据而不能对天价大虾“宰客”的行为进行适当的处罚，游客的合法人身权、财产权得不到切实有效的保护。

3.游客出门在外，人生地不熟，总想着多一事不如少一事，而且时间的精力上也耗不起，便不得不花钱了事。在本案中，如果不考虑游客的时间和金钱成本的话，当物价部门不出面处理时，游客还可以通过提起民事诉讼来维护自己的合法财产权。但是我们知道，国庆假期一共才七天，节后还要上班，想要在这仅有的七天内提起民事诉讼来维护自己的合法权益太不切合实际，况且，真要提起诉讼的话需要多支出住宿费、律师费、交通费等费用，总价值远高于天价大虾的价格，所以，大多数老百姓还是能不起诉就不起诉，能尽快花钱脱身了事就绝不拖延。因而，如果行政执法机关不及时处理事件的话，游客就只能任凭黑店老板宰割了。

4.行政执法机关不及时处理纠纷，可能会使游客与餐馆的矛盾升级，由民事纠纷转变为刑事案件，在“天价大虾事件”中，游客报警，警察没有处理，餐馆老板见警察已离开，便更加猖狂，从店里拿出大棒威胁游客掏钱，如果矛盾进一步升级，“黑店”老板很可能会触犯非法拘禁或敲诈勒索等刑事案件，这样就会由简单的价格纠纷转化为严重的刑事案件，公安机关就不得不介入了。

（二）假期旅游纠纷往往涉及多项法律规范，需要多个机关进行处理

“宰客”事件中的价格应当由物价局进行处理，但是在常见的“宰客”现象当中，餐馆老板往往伴随言语的恐吓或是暴力的威胁，这就违反了治安管理处罚法，需要由公安机关进行治安处罚。并且，人民警察法规定：人民群众提出要求，警察应当立即给予帮助。在本案中，警察虽然出警了，但是由于是价格纠纷，认为不应由自己管辖而没有及时处理，没有达到立即给予帮助的要求。警察即使对价格纠纷没有管辖权，但是可以通过其他方式处理此事，如警察可以组织双方进行调解，国外有过此类的事例：一名中国游客去美国旅游，搭乘出租车时，由于语言沟通的障碍，将司机表述的按分钟计费理解成按公里计费，但是当地出租车向来是按公里计费的，最后打车费用也是个天价数字，后警察介入判断司机是利用交流的障碍对游客进行欺诈，组织双方调解，最后司机退钱，纠纷得到了成功的解决。我们也可以借助此种方式，调解成功则案结事了；即使调解不成，也有利于收集保存证据，临时保护游客，避免矛盾的升级，以便事后由其他部门进行处理。“天价大虾案件”中，如果店主要求游客支付的价款超过2000元，店主就涉嫌敲诈勒索，警察当然有权进行管辖。即使数额不足2000元，也应当对其进行治安处罚，所以，无论是涉嫌刑事犯罪还是一般治安违法的行为，都是公安进行管辖的范围，无需告知游客另行求助于物价部门［4］。另外，假期旅游期间餐饮行业如果食品质量不合格，卫生局又应当出面；如果涉及非法经营，工商局又要出面处理，如果经营方式又影响了城市环境，破坏了城市风貌，则城管部门又要介入。所以，此类纠纷牵扯部门多，涉及范围广，需要多个机关相互配合、相互合作。

（三）提高工作效率，力求对假期旅游期间的各类事件进行快速的综合性整治，迅速解决纠纷。

假期时间短暂，游客往往耗不起。由于假期旅游中发生的各类案件需要由多个部门进行处理，游客找其中一个部门只能解决一个问题，想解决其他问题，又要再跑其他的部门。等到其他部门再经过立案调查、收集证据等一系列的程序事项，游客不仅搭上钱还耽误了假期。所以，需要建立一个专门针对假期旅游的联合执法机制，一个窗口对外，对旅游纠纷进行统一受理、统一实施、统一送达，节约行政成本，提高工作效率，减少多头管理，避免出现重复管辖和无人管辖，使游客的合法权益得到全面的保护，实现行政效能的最大化。

四、假期旅游联合执法机制的建立

不仅是对消费者权益进行保护的重大举措，而且，此项机制的实施还会对景区旅游业市场秩序的规制以及当地旅游经济的发展起到强有力的推动作用，地方政府肯定也构思过此项措施，但是，迫于各种阻力而没有实施，假期旅游联合执法机制建立的阻力主要来自以下几个方面：

（一）地方保护主义［5］

节假日期间景区的游客大多数来自外地，“反正坑也坑的是外地人”，导致很多政府部门没有心思去积极作为，对诸如天价大虾一类的事件也是睁一只眼闭一只眼。餐馆老板“宰客”后得不到应有的处罚，因而会更加猖狂。所以假期旅游联合执法机制的建立，首先要求执法机关转变执法观念，消除头脑中的地方保护主义思想，将外地游客与本地商家平等对待、一视同仁，严格依据法律法规的要求进行管理和处罚，不能因个体的差异而不履行职责。

（二）行政机关工作人员不愿意在节假日加班

节假日期间，除个别行政机关需要有人值班以外，其他大部分行政机关按照国家统一规定放假［6］。老百姓放假，行政部门的工作人员当然也不愿意加班。但是，黑店老板不会因为政府部门放假而不“宰客”，相反，节假日期间正是“宰客”行为的高发期。我们看到，在“青岛天价大虾事件”中，物价局当时有人值班，只是在游客求助时，不愿意再加班赶过去处理，让游客等到第二天再处理。行政机关不愿意加班，但是“宰客”事件却会全天候不定时的发生，这就使得游客遇到麻烦后无处求助无处说理，陷入孤立无援的境地，合法权利无法得到保护。所以，在建立和完善假期旅游联合执法机制的同时也应对政府执法部门放弃假期，节假日值班的问题给予重视，合理的排班值班，保证工作人员能够充分的休整，对值班加班的工作人员给予物质补偿。另外也可以建立奖励机制，对积极履行职责，主动加班值班的工作人员给予嘉奖。总之，要保证节假日期间游客求助有门。游客放假，职能部门仍要保持警惕，保证随时都能有工作人员认真履行职责行使行政职权，对“宰客”事件及时立案调查，及时管理处罚，一旦发现露头就打，不能等到事后再去处理，以便更好的保护游客的合法权益，维护良好的旅游市场秩序。

五、建立假期联合执法机制的设想

不仅是保护游客合法权益的重大举措，提升当地旅游业市场的竞争力，同时也能规范政府部门依法履行职责，提高工作效率，保证工作质量，实现行政效能的最大化，达到法律效果和社会效果的有机统一。具体如何构建，应具备以下几个方面：

（一）开通热线电话

很多城市开通了12345政府便民服务热线，市民遇到任何问题需要政府提供帮助的，即可拨打此热线电话。假期旅游联合执法机制的建立可以借鉴此种方式，即开通旅游服务热线，外地游客遇到任何关于假期旅游的问题困境即可拨打旅游服务热线。热线电话平台由工商、公安、物价等可能会处理旅游期间纠纷的部门共同搭建，各部门派工作人员进行参与。热线平台接到游客的求助后，通过平台内部各个部门派出的工作人员进行判断需要由哪个或哪些部门进行处理，再通过政府各部门之间内部沟通衔接的方式第一时间通知到各部门，有关部门迅速出现场进行处置。开通统一的服务热线方式比单纯拨打某一部门服务热线求助的效果要好很多。首先是能够提高工作效率，各部门共同行动联合执法，第一时间对事件进行全面综合性的处理。部门单独执法，部门间的衔接往往不流畅，该管的没管，导致证据灭失，违法行为无法得到查处。假期是旅游纠纷集中爆发的时期，联合执法能够减轻个别部门的负担，扩大执法队伍，将工作高效的完成。其次，还能够督促各个行政部门积极履行职责行使行政职权，将各个部门统一起来联合执法，对其考核监督也更加方便。行政部门是否积极作为，是否认真履行了职责，通过内部的统一监督能够迅速的显现出来。能够督促行政部门依法规范的行使职权，避免出现推诿扯皮的现象，克服相互推卸责任的弊端。

（二）提前预防，宣传旅游服务热线

游客在旅游期间遇到纠纷，第一反应是拨打110进行求助。不过由于职责分工的原因，不是所有的矛盾纠纷都由公安机关进行处理，但是需要由其他行政机关进行处理的事项，游客寻求帮助还要另行查询号码。为了让游客第一时间知晓求助的方式，政府可采用手机通讯系统，在游客进入本行政区域时，通过手机短信提示的方式，告知游客遇到有关旅游的纠纷，需要提供帮助的，拨打此热线电话。让每位游客熟知此号码，以便遇到困难和纠纷时第一反应是拨打此旅游便民热线。

（三）借助大数据对重点区域进行重点监控

政府可采用数据分析的手段，对游客投诉较多的区域景点进行重点的动态监控管理，可派执法人员加大巡视检查的力度，对于多次宰客屡教不改的商家给予严厉处罚，督促其依法经营，提高服务质量。对于卫生食品质量严重不合格的商家由定期检查转变为随时检查，使其无漏洞可钻，保证其严格诚信经营，不欺诈消费者。

六、在假期旅游联合执法中还应注意一事不再罚的问题

所谓一事不再罚，指行政相对人的同一违法行为只违反一个法律规范不得给予两次以上的行政处罚，或行政相对人的同一违法行为，违反了多个法律规范，存在多个法律事由，不得给予两次以上同种类的行政处罚。由于在假期旅游联合执法当中，往往会有多个行政机关共同行使执法权，各个行政机关在行使职权的过程中，应当严格依据行政法规的要求行使执法权，避免对行政相对人进行重复处罚。联合执法既要讲合作，又要讲分工，不能为了打击侵权而对违法行为重复处理，要做到罚当其责，保证其违法行为与应当承担的法律后果相适应。

假期旅游联合执法机制的建立和完善，是保护游客合法权益的重大举措。它能够指导行政执法工作顺利进行，保证行政机关严格公正行使行政权，为规范旅游市场秩序提供工作方法和路径。这不仅有利于克服部门间推诿扯皮的弊端，监督行政机关认真履行职责，而且有利于提高行政效率，迅速做到案结事了，获得执法效果的最大化。因此，在假期旅游联合执法机制推动下的假期行政执法活动将迈着强健的步伐登上更高的台阶，中国服务型政府建立的进程将进一步加速！

参考文献：

［1］吴鹏，范学臣.联合执法的问题及研究路径［J］.行政与法制，2006，（5）.

［2］韩舸友.我国行政执法困境及改进研究［J］.贵州社会科学，2010，（8）.

［3］吴鹏.联合执法应纳入法制的轨道［J］.云南大学学报法学版，2005.18.

［4］杨涛.“天价虾”事件拷问监管部门［N］.人民政协报，2015-10-12（6）.

［5］刘振.治理宰客亟需建立投诉快捷机制［N］.安徽日报，2015-10-13（5）.

［6］罗瑞明.比“天价虾”更可怕的是无助［N］.长江日报，2015-10-08（4）.

［作者简介］刘虎（1991-），男，山东临沂人，中国人民公安大学宪法与行政法学硕士研究生.

［收稿日期］2016-03-14

中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：1672-4658（2016）02-0077-04