侯明峰　张建西　吴翔

关于基层卫生计生机构编制资源整合问题探索

侯明峰张建西吴翔

对机构编制资源科学合理、有效地配置，对于推动行政管理体制改革，提高工作效率，减轻财政负担，促进经济社会快速发展，具有重要的意义。在各级卫生、计生行政主管部门机构合并和职责整合的大背景下，如何优化配置基层医疗卫生和计划生育服务资源，充分发挥基层卫生、计生组织的作用，构建优质高效、群众满意的新型卫生计生服务体系，是当前乃至今后一段时期内机构编制部门需研究和解决的问题。为推进基层卫生、计生资源整合，优化机构编制资源配置，新乡市获嘉县编办在乡镇卫生、计生机构整合上进行了探索，为推进改革提供了有益借鉴。

一、基层卫生计生资源配置及运行现状

（一）机构、编制和人员情况

1.乡镇计生服务中心。获嘉县共设置11个乡镇计生服务中心，为乡镇所属事业单位，机构规格相当于股级，经费实行财政全额供给，共核定事业编制129名，实有在编101人。其中，医技人员16人中，中级职称3人，初级职称5人。

2.乡镇卫生院。获嘉县共设置11个乡镇卫生院，为县卫计委所属事业单位，机构规格相当于股级，经费实行财政差额补贴，共核定事业编制417名，实有在编387人。其中，专业技术人员244人中，副高级11人，中级28人，执业（助理）医师109人，注册护士50人。

（二）资源配置情况

1.乡镇计生服务中心。共拥有房屋建筑面积6600平方米，万元以上的设备13台（件），B超19台，红外（微波）治疗仪6台，医用冰箱1台，显微镜4台，乳腺诊断仪2台，电视机4台，计算机36台，车辆1辆。

2.乡镇卫生院。共拥有建筑面积35473平方米，平均每院面积3225平方米；共有病床840张，平均每院60张；共有万元以上的设备70台（件），其中B超10台，生化分析仪19台，麻醉机5台，呼吸机7台，洗胃机7台，多功能产床9台，X光机13台，CT 4台，急救车辆13辆。

（三）职责运转情况

1.乡镇计生服务中心。主要负责所辖乡镇生殖保健、优生指导、随访服务、药具发放以及“三查”、节育手术等工作。全县11个乡镇计生服务中心全部能开展“三查”、咨询、生殖健康服务业务、上取环手术等基础业务，其中3个乡镇具有实施人流手术的能力,但未实施过。

2.乡镇卫生院。主要负责所辖乡镇的基本医疗卫生服务、公共卫生服务，为群众提供医疗与预防保健服务，日常工作以开展各类常见病预防检查，内外科、妇产科、儿科的诊治，外科手术治疗和妇产科手术为主。

二、现行体制机制存在的主要问题

（一）职责交叉，资源浪费。随着经济社会的发展，乡镇计划生育服务中心与卫生院在妇幼保健、医疗技术服务、计划生育服务等方面出现了职能交叉、责任不清等突出问题。在卫生计生体制和医疗制度改革的大背景下，乡镇卫生院的工作重心转向了基本医疗卫生服务和公共卫生服务，而计生服务中心的工作重心也转向了生殖健康教育、引导、服务、咨询等。因此，两者在多个方面出现了职责交叉、业务重叠等现象，例如在妇病普查、妇幼保健、孕产妇监测、药具发放等方面，卫生院与计生中心开展相同的工作。

（二）机构分设，难以协调。卫生计生体制改革前，乡镇的卫生、计生工作分别由两个行政主管部门负责，乡镇卫生院由县卫生局管理，计生服务中心业务指导工作主要由县卫计委负责，办公场地、设施设备、交通工具和管理人员按系统分别配备设置。随着改革的推进，县级卫生计生部门合并成了一个部门，但乡镇的卫生、计生工作仍是按照原有单独设置的模式实际运行，妇病检查、孕产妇监测等工作业务重复进行，大大增加了行政运行成本。同时，随着县级卫生和妇幼保健工作职责的整合，乡镇相同业务分属两个单位开展，在一些工作开展和政策落实上两个单位各有各的想法，特别是对于财政投入的计划生育事业费，乡镇卫生院已经有分一杯羹的强烈冲动，不同的管理方式和运行模式给上级主管部门和乡镇政府增加了协调难度。

（三）资源分散，不利发展。随着经济社会的快速发展以及国家各项惠民政策的实施，农民收入增高，就医用药的刚性需求在明显增加，伴随医疗卫生体制改革的深入推进，特别是新型农村合作医疗的全面推行，农民更愿意去一些大医院就医问药，基层卫生院和计生服务中心业务量不足，尤其是计生服务中心，由于技术服务单一，近几年已经没有人流、结扎、上环、引产等业务，仅开展一些包括“三查”、生殖教育、咨询、随访之类的工作，人员、设备闲置严重。调查中我们发现，随着国家计生卫生职能整合和“二孩”政策的全面放开，大多数乡镇已将计生中心部分人员调离到乡镇其他岗位，仅留少部分人员从事发放计生服务证、办理奖扶特扶手续等相关的便民服务工作。

三、整合的政策依据和必要性

（一）计生政策调整，让整合成为必然选择。2016年1月1日起，国家全面放开“二孩”生育，农村生育政策趋向宽松，农村计划生育工作的重点也逐步由突击性的刮宫引产、社会抚养费征收等，转向政策宣传和优生优育、生殖保健等常规性工作。同时，随着城镇化步伐加快，农村常住人口减少，育龄妇女减少，计划生育工作量也明显减少。

（二）法律法规支持，让整合具备必要条件。《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十二条规定：“地方各级人民政府应当合理配置、综合利用卫生资源，建立健全由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构组成的计划生育技术服务网络。”2013年，国家卫计委、中央编办《关于优化整合妇幼保健和计划生育技术服务资源的指导意见》指出，要整合各级妇幼保健和计划生育服务资源，建立新的服务体系，各地可根据当地情况采取不同的改革措施，整合的主要方式为“省选设、市县合、乡增强、村共享”。因此，加快推进基层卫生计生资源整合，既具备充分的法律法规和政策依据，又符合实际发展需要。

（三）优化资源配置，让整合成为必要手段。乡镇卫生、计生服务机构分设，造成资源分散、机构重叠，势必分散和影响乡镇卫生、计生服务机构的管理和技术服务水平，难以满足群众医疗资源配置的要求。为了发挥乡镇卫生、计生服务机构各自特点，实现资源共享，形成互助发展，进行机构整合、优化资源配置已成为必然选择。通过机构整合、资源融合，能充分利用计生服务机构的基层工作网络和群众工作基础，充分发挥医疗卫生机构的医疗保健资源和技术服务能力，有利于建立人人享有基本医疗服务的卫生保障制度，有利于加快推进基层医疗服务体系建设。

四、推进整合的主要措施

（一）加强组织领导，形成工作合力。按相关精神及要求，在参观学习先进经验、反复调研论证的基础上，形成调研报告，向县主要领导进行专题汇报，争取县领导的大力支持。同时，组织召开卫生计生、编制、财政、人社等部门座谈会，听取各单位意见建议。深入各乡镇进行调研走访，掌握工作实际运行状况。结合获嘉实际，研究出台《获嘉县关于优化整合乡镇卫生计生资源的指导意见》，对工作进行总体部署，要求各单位加强沟通协调、强化组织领导、形成工作合力，为推进整合工作提供有力保障。

（二）加快机构整合，完善体制机制。一是在县级层面，以资源整合为契机，以提升服务为核心。按照“全面整合、资源共享、优势互补、服务群众”的原则，整合获嘉县妇幼保健院、计生服务站，成立获嘉县妇幼保健计划生育服务中心，挂获嘉县妇幼保健院牌子，实行“一个机构，两块牌子”。根据《关于整合卫生计生行政执法资源加强卫生计生综合监督执法工作的实施意见》精神及要求，按照精简、统一、效能的原则，整合获嘉县卫生监督所、计划生育稽查队，成立获嘉县卫生计生监督所，作为卫计委行使卫生计生监督执法职权的执行机构，有效解决了卫生计生监督执法机构性质不明确、执法权力分散、运行保障机制不健全等突出问题。二是在乡镇层面，积极推进基层卫生计生机构整合。实行“一个机构、两块牌子”、“一套人马、双重管理”的模式，将乡镇计划生育技术服务机构与乡镇卫生服务机构职能进行整合，乡镇卫生院加挂“妇幼保健计划生育服务站”牌子，对场所、设备、人员、技术力量等资源全面整合，实现优化利用。职能整合后，乡镇计划生育管理工作仍由乡镇政府负责，技术服务人员接受县级卫生计生行政部门和乡镇政府双重管理。同时，完善乡镇事业机构设置，对整合后空余出来的事业机构，仍按照原有“三办两中心”模式设置，拟在乡镇设立“村镇管理与环境整治服务中心”，为乡镇事业机构，进一步增强基层服务发展和保障重点的能力。

（三）加强资源整合，发挥互补优势。原计生服务机构的房屋根据实际情况由乡镇政府和卫生院协商决定，办公设备、医疗器械设备及计生用具等技术服务设备划转到整合后的妇幼保健计划生育服务站，实行人、财、物统一管理、统一调配、统一使用，充分发挥现有设备资源的最大使用效益。在整合机构的同时，稳妥地做好机构整合后人员培训、岗位安置、资产移交及日常管理等工作，在人员划转中对工作量增加和一线岗位予以倾斜，强化技术服务队伍建设，鼓励具有执业医师资格的专业技术人员到卫生院工作，提高整体服务水平，真正做到“机构合、人员合、工作合、人心合”。

（作者单位：河南省获嘉县编办）

责任编辑刘旭