唐　俭



推进社会治理精细化必须实现几个转变

唐俭*

当前，我国传统的粗放式社会管理模式难以适应社会治理面临的新形势新任务，亟需加快向精细化社会治理转型。在全面建成小康社会的决胜阶段，推进社会治理精细化必须实现理念、主体、制度体系、方式、信息支撑五个方面的转变。

社会治理精细化转变

“十三五”规划纲要明确提出：“改进政府治理方式，充分运用现代科技改进社会治理手段，推进社会治理精细化，加强源头治理、动态管理、应急处置和标本兼治。”①当前我国正处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。随着经济发展模式的转型、体制改革的深入，社会治理的难度和风险加大，原有的粗放式社会管理模式难以适应社会治理面临的新形势新任务，已经暴露出诸多问题。为此，社会治理模式亟需从粗放式社会管理转向精细化社会治理。社会治理精细化是社会治理的重大理论创新。目前，对于社会治理精细化还没有一个统一的内涵界定，笔者认为，社会治理精细化就是在社会治理实践中引入精细化的理念与原则，按照精、细、准、严的基本要求，实现社会治理的科学化、标准化、规范化和人性化。在全面建成小康社会的决胜阶段，推进社会治理精细化需要实现以下转变。

一、社会治理理念要从管控为主转向服务为主

当前，在一些政府部门及官员的头脑中，对社会治理领域实施管控的思想根深蒂固。有人认为，社会治理精细化就是管控精细化。但笔者认为，治理精细化不等于管控精细化。管控精细化实质是一种以政府为导向的社会管理视角，政府是社会管理的唯一主体，面对纷繁复杂的社会公共事务，政府不堪重负，疲于应付，只得选择制定非常精细的制度对社会组织和公众进行规制，结果必然导致：一方面，弱化了政府的服务职能，降低了公众对政府的满意度；另一方面，造成了社会治理的碎片化，各政府部门出台的不同政策制度增加了社会治理的成本，导致了社会治理结果的失准。而社会治理精细化是一种以民众为导向的社会治理视角，社会治理精细化的出发点和落脚点是以人为本。具体来说，政府在制定公共政策时，要摒弃传统的重物轻人的价值取向，坚持民生价值取向，把维护和实现人的生存权与发展权作为最重要的目标。社会治理各主体在推进社会治理精细化的过程中，要改变过去重物质帮助、轻精神扶持的传统做法，更要注重人文关怀，尊重每个人的价值和尊严，充分调动每个人的积极性、主动性和创造性，从而形成共建共享的社会治理格局。

社会治理理念的转变是推进社会治理精细化的首要前提。当前，社会治理理念急需从传统的官本位、政府本位转向民本位、社会本位，从管控为主转向服务为主。一方面，政府部门要加快转变政府职能，着力打造服务型政府。过去一些政府部门过度重视经济增长而忽视基本公共服务，造成基本公共服务总体供给不足、质量不高、供给不均，与人民群众快速增长的基本公共服务需求有较大差距，供需矛盾日显突出。这就要求各级政府部门必须从解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，加快构建基本公共服务体系，建立健全公共服务网络，提高公共服务的质量和水平，让全体人民共享改革发展成果，增进人民福祉。另一方面，政府部门要与其他社会治理主体合作，创新公共服务提供方式。“十三五”规划纲要明确提出：“推动供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”②这就要求各级政府部门必须彻底改变过去单方面决定公共服务的内容和方式、强制性管控社会公共事务的传统做法，与社会组织等治理主体合作，多渠道深入了解、准确分析当前公众的需求，本着为民、利民、便民的原则，及时高效地提供公共服务，共同治理社会公共事务，提高公众满意度。

二、社会治理主体要从单一化转向多元化

社会治理主体多元化是推进社会治理精细化的关键要素。当前，在社会治理主体上，非常重视政府的作用，其他治理主体参与远远不够，作用发挥不明显，严重影响了社会治理的效果。为此，社会治理主体要从单一化转向多元化。“十三五”规划纲要明确指出：“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”③在推进社会治理精细化的过程中，首先要明确党委、政府、市场、社会、公众的角色定位，正确处理党委、政府、市场、社会、公众之间的关系，然后充分发挥党委、政府、市场、社会、公众在社会治理中的特殊优势和独特作用。

党委在社会治理中处于领导核心地位，要高度重视党的政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众的优势，充分发挥党组织总揽全局、协调各方的作用。当前尤其要着力解决基层党组织参与社会治理观念落后、工作方法单一滞后、干部队伍素质整体不高、作用日益弱化等问题，积极发挥基层党组织在社会治理中的政治引领、宣传教育、整合资源、服务群众、凝聚人心的作用。政府在社会治理中处于主导地位，要有所为有所不为，改变过去包揽社会公共事务的传统做法，向社会开放更多的公共资源和领域。当前政府的主要职责是制定社会治理规划，构建社会治理法规、政策与制度体系，加强监管，提供优质公共服务。特别是中央政府要进行顶层的精细化设计，解决目前社会治理碎片化、社会治理主体协同性不足的问题；同时中央政府要向地方政府下放权力，让地方政府在宏观框架指导下能够因地制宜，进一步细化社会治理的法规、政策与制度，有针对性地推进社会治理精细化。要充分发挥市场在社会治理中的作用，市场在资源配置中具有决定性作用，要通过市场机制，解决公共资源配置效率不高的问题。社会在社会治理中具有重要的协同作用，当前要特别重视发挥社会组织的积极作用，解决政府部分职能转移的承接问题。政府要加大社会组织的培育力度，提高社会组织参与社会治理的能力。公众在社会治理中具有基础性作用，当前要重点培养公民的主体意识、权利意识和法治意识，积极引导社会成员有序参与社会公共事务的治理，真正实现自治。多元治理主体各归其位、各担其责，最终将构建全民共建共享的社会治理格局，形成推进社会治理精细化的良好局面。各地的实践探索证明，“一核多元”的社会治理模式卓有成效。

三、社会治理制度体系要从模糊化转向清晰化

构建社会治理制度体系是推进社会治理精细化的必要条件。只有制定一套行之有效的社会治理制度，才能保证社会治理精细化的各项要求落到实处。当前社会治理制度残缺不全，社会治理的责任边界模糊不清，“人治”的现象仍然存在，导致社会治理效果不佳。为此，社会治理制度体系要从模糊化转向清晰化。当前应着力建立健全以下制度：

一是明确的岗位职责体系。明确的岗位职责体系是落实社会治理精细化的基石。首先要明确界定各类社会治理主体的职责范围，调动各类主体参与社会治理的积极性、主动性和创造性。特别是要清晰明确地界定政府各职能部门的职责以及政府各职能部门之间的关系安排，以减少政府各职能部门对社会治理活动的不合理干预，防止社会治理碎片化，消除有利争相管、无利都不管的现象。然后，各类社会治理主体要将其社会治理的职责进一步明确落实到具体部门和具体人员，同时明确界定责任内容和责任承担方式，防止责任模糊不清、互相推诿扯皮。

二是科学的目标管理体系。科学的目标管理体系是提高社会治理精细化执行力的基础。各类社会治理主体要根据自身实际情况科学设定各自社会治理的短中长期目标，然后进一步细化目标并适度指标化，以利于提高社会治理精细化的执行力，不断开创社会治理创新的新局面。

三是公正的绩效评估体系。首先要构建多元评估主体。要改变过去由政府评估和社会治理主体自我评估的习惯性做法，积极引入第三方评估，真正发现社会治理中存在的问题，切实增强评估结果的客观性和可信度，提高公众满意度。其次要构建社会治理绩效评估多维指标体系。2012年，中央编译局与清华大学联合发布了“中国社会治理评价指标体系”，该体系共包括1个一级指标即“中国社会治理指数”，6个二级指标即人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与，以及35项三级指标，为社会治理精细化指明了方向。④

四是公平的考评结果应用体系。各类社会治理主体要制定公平的考评结果应用制度，奖优罚劣，奖惩分明，充分发挥考核“指挥棒”作用，增强责任意识，促进良性竞争，从而不断发现社会治理中的问题和薄弱环节，及时改进工作，增强社会治理精细化的效果。

四、社会治理方式要从粗放式转向精准化

目前，一些政府部门及官员深受“大概差不多”“马马虎虎”等思维方式的影响，习惯于运用粗放式、经验化的管理方式进行社会治理，带来了基本公共服务不到位，群众工作表面化、形式化，社会治理标准化程度低等一系列问题。这使得政府虽然投入了大量人力物力资源，但社会治理的效果不尽如人意，与人民群众的期待有较大差距。因此，社会治理方式亟需从粗放式向精准化转型。当前要重点抓好以下工作：

一是积极推进社会治理标准化。标准化是社会治理精细化的重要依据。只有标准化，才能将精细化的社会治理理念通过规范化的具体操作真正落实到社会治理实践当中；只有标准化，才能为衡量社会治理的状况和水平提供科学合理的评判依据。一方面，针对当前社会治理标准化体系严重碎片化、许多标准缺乏科学性、有些重要领域仍缺乏标准等问题，要深入调研社会治理各领域的现状，认真开展社会治理标准化体系框架的研究，构建统一科学合理的社会治理标准化体系，从而促进社会治理的规范化，不断提高社会治理水平。另一方面，针对目前社会治理领域许多标准因不具有针对性和可操作性而难以执行、有些标准执行力度不够等问题，既要进一步细化社会治理标准化体系，横向覆盖到社会治理各领域，纵向具体到各类事项办理流程；又要建立社会治理标准实施监督机制，对违反标准的行为加大处罚力度，促进标准的严格执行，从而提高社会治理标准化的效益。

二是着力推进公共服务精准化。当前基层政府工作人员工作量大，非常辛苦，但费力不讨好，人民群众仍心有怨言。主要原因之一是公共服务的粗放式供给难以满足人民群众的个性化需求，供需矛盾日益突出。为此，公共服务急需向精准化供给转型。一方面，要深入基层认真调研，借助互联网和大数据等现代信息技术，及时收集并精确分析不同社会群体的公共服务需求，准确掌握不同社会群体的共性需求和个性需求，然后分类制定有针对性的措施，提供更加精准化、更加个性化的公共服务和公共产品，提高公众满意度。另一方面，要不断创新服务方式，注重人文关怀，更加人性化地提供个性化服务，使政府服务意向和群众个性需求精准匹配，使精准化服务落到实处、产生实效，赢得群众满意。

五、社会治理信息支撑要从经验化转向现代化

当前，我国网民规模庞大，网络社会快速发展，为不同社会群体反映多元利益诉求提供了前所未有的便利条件，也给社会治理带来了前所未有的严峻挑战。继续沿用过去的经验化管理模式，捉襟见肘，难以有效应对现实中的许多新问题。再者，社会治理信息支撑现代化是社会治理精细化的内在要求。切实提高社会治理精准化的程度，真正实现精准教育、精准医疗、精准养老、精准扶贫等公共服务，必须借助互联网和大数据等现代信息技术，没有信息化，现代化无从谈起。因此，社会治理信息支撑必须从经验化转向现代化。当前要着重做好以下方面：

一是构建社会治理综合信息平台。当前很多社会治理主体特别是政府部门不愿意、不敢、不能够信息共享，从而形成一个个“信息孤岛”，最后导致社会治理成本高效益低。为此，要充分利用互联网和大数据等现代信息技术，加快构建社会治理综合信息平台。一方面要把社会治理综合信息平台建设成社会治理多元主体的信息共享平台，使区域内的社会治理主体能够信息互通、资源共享，准确掌握社会治理对象的基本情况，及时发现社会治理领域中出现的新问题并立马解决，彻底改变碎片化管理模式所带来的低效率局面。另一方面要把社会治理综合信息平台建设成公共服务供求信息平台，使区域内的社会治理主体能够及时了解人民群众的共性需求和个性需求，从而有针对性地提供公共服务，真正促进公共服务的优质化和个性化，提高群众满意度。

二是探索网格化治理。近年来，我国许多城市和农村基层社会管理积极探索了网格化管理模式，在实践中取得了良好的成效，提高了社会管理的效率和公众满意度。但也存在一些问题，网格化管理实质是传统社会管理的精细化，因而管控性很强、行政化色彩很浓、政府财政负担重；各地网格化管理虽做法不同，但大多是政府体制内封闭式运行，社会组织和民众参与都不足等。为此，必须探索网格化管理转向网格化治理。网格化治理不同于网格化管理。它倡导多元共治的理念，我们要因地制宜，构建党委领导、政府主导、社会组织和民众参与、市场配置的基层多元共治格局，以服务为主导，共同参与社会治理全过程，在社会治理各领域积极发挥各自的重要作用。它注重治理手段的信息化，网格化治理很大程度上就是数字化治理模式⑤，我们既要构建网格化信息运行系统，又要构建网格化信息开放与共享系统，确保社会治理的高效化与透明化。

注释：

①②③《“十三五”规划纲要》(全文)[EB/OL]，新华网，2016-03-18.

④《“中国社会治理评价指标体系”发布》[EB/OL]，新华网，2012-06-30.

⑤徐敏宁，陈安国，刘东杰：《地方治理制度创新：从网格化管理到治理现代化》[J]，《行政管理改革》，2014年第11期。

〔责任编辑：石梦华〕

唐俭，中共湘潭市委党校公共管理教研部主任、副教授。

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1671-4741(2016)04-0082-03