李鄂辉 唐政秋

社会救助程序法治化路径探析

李鄂辉 唐政秋

一、我国社会救助程序存在的主要问题

1. 社会救助程序法制化不足，实践中轻程序现象突出。一是专门的救助程序法规极少，“重实体、轻程序”。据统计，自1999年颁布《城市居民最低生活保障条例》以来，国务院共出台社会救助相关法规、政策近五百余件，地方性规范性文件数以千计，但专门的程序性规定只有两件（2006年修订的《民政部应对自然灾害工作规程》、2008年的《受灾人员冬春生活救助工作规程》）。学者将此现象概括为“纵向结构失衡” 。二是现有程序规定设计简单。《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》）总则中没有统一设立程序条款，除低保救助的程序比较详细外，其他救助程序规定简单。三是缺乏对社会力量参与社会救助的程序规定。现有法规鼓励社会力量参与社会救助，但对其准入、监管以及退出程序等方面的规定缺位。四是限制政府滥用救助权力的程序，如救助资金的确定、变更程序或救助资金滥用责任的追究程序仍属于原则性条款。

2. 申请、审批、实施程序设计不完善，约束力不够。申请程序方面，大多规定以书面方式向户籍所在的基层政府提出，不利于农民工获得及时有效的救助，家庭经济情况调查核查程序不明确、不统一，家庭收入和财产状况计算步骤和程序不透明，公信力不足。实施程序方面，我国暂未建立社会救助标准制定与调整的法定规程，救助标准制定调整以地方政府为主，民政部仅出台了低保标准的指导意见，导致部分地方主要根据地方财力确定救助标准。另外，现有救助程序的规定内容模糊笼统，约束力不够，缺乏强制性和追究责任的规定，一些基层政府往往将受理、审核等职责交给村、社区行使，导致“人情救助”“关系救助”。

3. 部分基本程序性制度缺位。现有的救助法规中没有回避程序、听证程序以及监督程序等规定，弱化了救助的公平公正。社会救助程序直接关系到社会资源的公平配置和收入的合理分配，回避制度的缺失将大大降低救助制度的可信度和公平性。举行听证能够听取救助对象的意见，有利于接救助对象更好的参与到社会救助事项中来，也可以让民众更好的了解行政决策的过程，有利于保证社会救助的公正性。监督程序（包括对救助资金、救助物质发放程序的监督）的缺失，让法律有关监督权的规定形同虚设。

4. 权利救济程序不明确。广义的社会救助权利救济程序包括事先救济和事后救济。事先救济主要包括公示程序、听证程序、监督程序等，事后救济则主要为司法救济和行政救济。我国的社会救助行为包括国家救助、民间救助，还有行政审批等行为。现有的社会救助法规有关救济权利和救济手段的规定很少（《办法》只在第六十五条规定了依法提起行政诉讼或行政复议的权利），事先救济程序的规定除了公示程序外，其余均缺失，事后救济程序也不明确不规范。行政复议法、行政诉讼法等也分别只对依法不发放社会保障金、抚恤金纠纷等做出了规定。

二、社会救助程序法治化的必要性分析

社会救助程序，又称社会救助法程序，是社会救助法规定的，社会救助行政主体实施救助以及行政相对人申请和获得救助的步骤、方式、时限等。社会救助法属于实体法与程序法兼具的法律，国外的社会救助立法均含有程序法制的内容。

依据社会法法理，社会救助程序法治化的必要性体现为：一方面，正当合法的程序是公民的社会救助权利得到保障和获得救济的基础。程序本身就是对社会救助的前置性救助或称预防性救济，同时也为事后救济提供了依据，再者，规范的救助程序设置是防止政府救助资源配置异化的有效手段。另一方面，社会救助程序是实体法价值实现的工具，是社会救助工作正常开展的必备条件。通过社会救助法规定救助主体和对象的权利义务，救助主体必须依程序行使职权、履行义务，救助对象也必须借助于相关程序机制获得救助利益，使法定权利成为现实权利。

从我国社会救助现实情况来看，社会救助法规定程序法治化的必要性在于：社会救助的实施实际上是国民收入的再分配，而分配主体是掌握公权力的行政机关，被分配的主要是社会弱势群体，因此必须通过规范程序保证救助资源分配的合理与公正，同时限制公权力的恣意行使；现有的救助资金、救助资源远远“供小于求”“僧多肉少”，容易导致救助的不公平甚至权力寻租，需要严格的程序予以制约。更重要的是，社会救助程序的合理创设，有利于被救助主体在维护自身利益、实现被救助权益的过程中，感受到各方主体行使权利（力）过程的公正性，以培养其遵循合法程序来行使权利的习惯。

三、法治化社会救助程序的主要路径

1. 加强社会救助程序立法，完善救助程序的顶层设计。必须通过加强救助程序的立法，改变“重实体、轻程序”的状况，保证各项救助程序有法可依。根据目前情况以及立法实践，单独制定一部综合性社会救助程序法规并不可行，比较可行的立法模式是修订《办法》，或制定《社会救助法》时，在其总则中设立社会救助程序条款，也可以设立专章规定社会救助程序。要通过救助程序立法，完善救助程序的整体设计，弥补救助程序法治化的不足，协调生活救助、特困人员救助、专项救助、临时救助等救助程序，规定社会力量参与救助的准入、监管、退出等程序，同时，要特别规定救助标准制定程序、救助资金确定与发放程序等，并保证公民的信息知情权。

2. 规范社会救助的启动、审核、实施程序，强化程序的强制力。社会救助启动程序方面，应确立书面和口头相结合的形式，并克服二元化结构带来的申请限制，建议增加特殊情况下救助机构依职权启动和公益组织启动救助的程序，完善救助申请对象权利和受理机构义务的法律规定。审核程序方面，建议在全国范围内统一规定救助部门受理、审查、公示、批准的时限，要统一、规范家计调查程序，并保证其操作性；可以借鉴英国等经验，针对不同的救助设置不同的家计调查程序，并设置特殊情况下的简易程序。实施程序方面，要通过立法规范救助标准的制定、调整程序以及救助资金（含实物）发放程序，设立专业且中立的救助资金发放机构，以保证救助行为的透明、公开公正。要改变现有法律制度中救助程序规定约束力弱化的现象，赋予救助程序更大强制力，要在“法律责任”一章中规定违反救助程序、变相“简化”程序等行为相应的法律责任。

3. 设置公民参与程序和监督程序，保证救助行为的公信力。要通过立法，将现有救助法律缺失的公民参与程序予以确立。一是建议在救助审核程序中规定对相关利害关系人的回避制度及其程序。二是在在救助对象的审批、救助标准的制定与调整、社会力量参与救助的准入审核等程序中，引入听证程序，一方面可以保证公民的信息知情权，从外部约束公权力，防止暗箱操作，同时也可以保证上述程序的合法性以及相关结果的权威性。三是在健全监督权的同时完善监督程序。现有社会救助法律制度规定的监督包括政府部门的监督、社会监督和救助对象的监督等。各类监督在监督主体、监督对象、监督事项等方面不同，程序也不相同。特别是地方政府和有关部门对救助资金以及救助部门救助行为的监督、救助部门对救助对象（家庭经济情况等）的跟踪监督、有关部门及民众对救助资金发放情况的监督等必须有相应的程序规定，以保证监督的有效性和可操作性。

4. 完善社会救助权利救济程序。权利救济是宪法规定的公民的社会救济权实现的保障和基础。如果仅依靠《办法》第六十五条规定的行政复议或诉讼手段，难以实现对申请人或救助对象的权利保护。一方面，建议修订《办法》或制定《社会救助法》时设立“权利救济”专章或专门条款，明确可以提起行政复议或行政诉讼的情形以及相关救济方式等。另一方面，整合现有的权利救济手段和救济资源，通过完善《人民调解法》《行政复议法》《行政诉讼法》《民事诉讼法》《刑事诉讼法》等，拓宽法律受理范围，确立不同程序的救济方式。在上述基础上，建立一套汇集民间调解、行政救济和司法救济三个层次的立体化救济程序体系，明确各类主体在救济程序中的权利和义务。

（李鄂辉系湖南省民政厅政策法规处处长；唐政秋系长沙民政学院教授）