彭 军

湖北基层民政部门依法行政问题研究

彭 军

基层民政工作处在民政工作的第一线，是民政领域国家法律法规和政策的重要执行者。基层民政部门依法行政水平，很大程度上决定着民政依法行政的整体水平和法治政府建设的整体推进。推进基层民政依法行政是加强民政工作法治化建设的重中之重，是民政领域贯彻落实全面推进依法治国重大决定的重要举措，意义重大。

一、工作现状

（一）民政法规制度逐步健全。省民政厅提请省人大常委会、省政府相继出台《湖北省村民委员会选举办法》《湖北省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》《湖北省农村五保供养条例》《湖北省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理实施办法》《湖北省发展和规范行业协会暂行办法》《湖北省军人抚恤优待实施办法》《湖北省退役士兵安置办法》《湖北省社会救助实施办法》。各市州相继出台医疗救助、临时救助、特殊困难群众兜底保障实施意见，加强和改进城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人救助保护工作办法等规范性文件。

（二）各项政策制度逐步落实。全省民政系统积极探索，多措并举，推进各项制度的落实。一是捋清权力清单。2015年以来，省民政厅和市县民政部门先后开展了行政权力和服务事项清理，捋清了本级权力清单。二是加强文件监管。2014年，省民政厅出台《规范性文件制定程序规定》，加强规范性文件的监督、管理和清理工作。各地民政部门也按照要求对规范性文件进行清理。三是推进政务信息公开和网上办事。省、市和一些县级民政部门建立部门网站宣传相关民政法律政策，开辟专栏公开社会救助、减灾救灾、社会福利、优待抚恤、社团管理、婚姻（收养）登记等许可和服务事项办事指南，并推行在线申报。四是推进执法监督。从2013年开始，每年对社会救助、社会组织、社会事务等领域群众反映的突出问题开展专项整治，强化监督，回应社会关切。2015年，省民政厅对行政执法人员进行清理，对符合执法资格条件的139名人员重新进行登记，加强执法队伍管理。

（三）履职服务能力逐步提高。基层民政部门进一步强调依照法律法规履行职能，不断强化服务功能，向服务型政府部门转变。一是依法有序推进社区居委会换届选举工作。2015年全面启动社区居委会和村委会换届选举工作，开展社区居委会班子成员离任经济责任审计工作。二是逐步规范社会组织管理。开展社会组织网上年检和反腐倡廉专项检查工作，对社会团体票据使用情况进行全面清理。三是认真做好双拥优抚安置工作。推进退伍士兵安置改革，对退役士兵的安置资格进行严格审查，组织有培训意愿的退役士兵参加免费职业技能培训。落实各项优待抚恤政策，按时发放抚恤补助金。

（四）人员能力素质逐步提升。省民政厅根据工作需要，建立《省民政厅党组中心组学法制度》和《省民政厅公务员学法用法制度》，每年厅党组中心组学法3次以上。近年来，共举办新任民政局长培训班5期，基层民政干部培训班10期，累计举办专项民政业务培训班40余期，累计培训民政干部职工4000多人次。

二、主要问题

（一）民政法律体系有待进一步完善。一是部分制度规范滞后于经济社会发展。目前，民政部门执行的相关法律法规及部门规章较多陈旧，一些条文内容已经滞后于现实社会生活，急需加以修订和完善。二是部分新生民政事务缺乏法律规范。随着经济社会的发展和人民群众生活水平的提高，民政事务出现了许多新情况、新问题。但这些新拓展的民政业务，没有相应的法律依据，给民政执法工作带来诸多不便。三是现行民政法律法规可操作性不强。一些民政法律法规，执法主体不明确，内容规定不够具体，软性约束较多、刚性标准较少，且缺乏处罚措施，执行起来存在一定困难。四是现行民政法律法规层级较低。当前民政系统适用的法律规定多以国务院、地方和民政部颁布的行政法规、地方性法规、地方政府规章和部门规章为主，上升到法律位阶的不多。民政法律制度体系的权威性和效力有待提高。

（二）行政执法工作有待进一步改进。一是执法体制需要进一步理顺。民政部门工作牵涉面广，有些工作界限不明，且民政部门硬性的监管手段不多，执法中易受其他部门牵制，从而影响到民政执法的效力。二是执法力量薄弱。基层民政部门往往人员编制不足，不能充分满足执法监管要求。三是缺乏专门的执法机构。一方面，民政部门的执法力量分散，无法形成统一的执法队伍，监管执法无法到位；另一方面，监管执法工作与日常行政管理工作不分离，对民政事务的管理上还存在用行政管理手段代替监管执法的情况。同时，基层民政行政执法人员执法活动缺乏权威性，执法公务行为识别性差。四是执法意识淡化。长期以来民政部门领导干部习惯采用行政手段来管理民政工作，执法意识淡化。一些市、县民政部门存在“零执法”的现象。

（三）工作保障有待进一步提升。一是法制机构建设严重滞后。各级民政部门多缺乏专职开展民政法制工作的人员。二是编制数量与实际工作量不相匹配，加上队伍的普遍老化、断层问题较为突出，影响了民政工作的深入开展。三是工作人员能力有待进一步提高。基层民政部门尤其是乡镇（街办）一级很难留住专业的法律人才从事民政工作，导致相关工作制度改革缓慢。

三、对策建议

（一）合理完善法律体系。良法是善治的前提。基层民政依法行政工作出现诸多问题，与法律法规体系不健全有极大的关系，必须深入研究，不断完善相关的法律体系。一是要提高立法层次，增强民政法规的权威性。针对当前民政工作所适用的法律法规普遍层级较低的问题，应当加快提高立法层级的步伐，增强民政法规的权威性。要按照更好发挥立法引领和推动作用的要求，加快保障和改善民生，推进社会治理体制创新下的法律制度建设。及时修改或者废止不适应民政事业发展的法律制度，实现民政领域的有法可依。二是要从构建科学体系的目标出发选取立法项目。深入研究民政工作的立法空白点，梳理相关规定的滞后处，寻找规定之间的结合部，结合重要改革举措和立法规划，立足群众需要和执法需求，选准立法项目，加强民政法律体系建设。此外，还要不断加强和完善社会福利、社区服务、民间组织、婚姻登记、福利彩票销售、福利金使用、行政区划管理等其他民政工作业务方面的法律法规，尽快建立一套较为完善的民政法律法规体系，使民政职能规范、高效地运转，推动民政事业法治化发展进程。三是要从增强可操作性的目标出发提高立法质量。要开门立法，广开言路、开门纳谏，听取各方意见和建议，尤其是来自基层一线工作人员的意见和建议，坚持问题导向，增强立法的可操作性，不断提高立法质量。

（二）推进民政系统内部制度建设。加强基层民政依法行政工作还必须不断推进民政系统内部制度建设，形成执法规范、用权合理、程序科学、问责严格的内部约束体系。一是建立职权法定工作机制。各级民政部门要按照法律法规规定和《湖北省行政权力清单管理办法》的要求，全面推进权力清单制度，明确权力边界和责任追究，优化办事流程。按照法定职责必须为、法无授权不可为的要求，全面履行民政部门的职能。二是推进民政执法行为规范化建设。2010年，《湖北省民政行政处罚自由裁量权指导标准（试行）》出台，对于规范民政行政处罚行为起到了制度保障作用。当前，应进一步推进行政执法各项制度的建立健全，不断加强民政执法规范化建设，向基层深入推进执法责任制、评议考核制、持证上岗制等。针对民政领域在行政许可、行政确认、行政给付等方面存在的诸多不规范行为，建立起自由裁量基准，划定严格边界，建立科学标准，将各项民政执法行为纳入规范化轨道。充分发挥行政复议和行政应诉工作监督执法的重要作用，畅通行政复议渠道，以案析法、以案学法，不断规范行政行为。三是推进行政问责力度。要加强行政问责制度建设，拓宽行政问责范围，不能局限于某些重大事件的事后责任追究，上级民政部门对相关政策在基层的落实情况、相关款物在基层的发放情况、相关对象在基层的认定情况，应当不定期的进行检查或抽查，形成事前、事中、事后的长效监督机制，保证问责制度全方位约束行政权力的作用充分发挥。

（三）主动接受外部监督。民政工作政策性强，管理服务对象多、牵涉业务多，要做好必须按照依法行政工作的要求，严格执行规范的程序，接受来自多方的监督。一是全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。推行行政执法公示制度。要重点做好预决算和三公经费的信息公开，加大城乡低保、优待抚恤、社会福利、慈善事业、社会组织管理等重点民生项目和公益事业、社会治理领域的信息公开。二是接受专门机关的监督。针对相关款物、相关项目在基层操作不规范的情况，除了要按照要求履行主要领导干部离任审计和重点工作专项审计职责以外，对于通过信访、领导批示、媒体曝光的事件和问题，要开展个案、个别事项专门审计工作，依法客观的作出审计报告，对发现的问题要及时移交监察、检察机关进行处理。同时，基层民政部门还应当对相对人提起的行政复议、行政诉讼积极应对，严格落实行政负责人出庭应诉制度的要求，主动接受监督，让基层民政领导干部在案件审理中增强法制意识。三是接受社会监督。加强信息公开制度建设，将信息公开的责任主体、工作流程、具体方式、公开过程的监督等内容进行细化规定；要加强主动公开，拓宽公开内容。

（四）加强基层基础建设。加强基层民政依法行政工作，应当更加重视科学合理的机构设置和人员配备，不断提高基层民政工作人员依法行政的能力和素质。一是要不断加强机构建设。加强市县两级民政部门法制机构建设，关注县级民政部门执法队伍的建设。对乡镇（街办）的民政工作机构进行职能定位，明确专人专事，确保最基层的民政工作人员不因其他工作影响民政工作的开展。同时采取以钱养事、政府购买服务等多种方式增加人员，减轻基层人少事多的工作压力。二是要不断提高人员素质。针对基层民政部门尤其是乡镇（街办）民政部门工作人员素质普遍偏低的情况，必须要广开渠道、多措并举加以解决，适当提高乡镇（街办）民政工作人员的经济待遇和政治待遇。同时，加大对现有民政工作人员的教育培训力度，既要加强对民政业务知识的培训，又要加强对法律知识、执法技能的培训，既要加强工作水平的提升，更要加强党性修养的培养，提升民政工作者的法治思维和依法工作能力及综合素质。

（作者系湖北省民政厅厅长）