南京市综合利用粉煤灰和脱硫石膏办公室



浅析粉煤灰综合利用面临的困境与对策建议

南京市综合利用粉煤灰和脱硫石膏办公室

摘要：粉煤灰综合利用是我国各大城市处理工业固体废弃物中比较棘手的问题，特别是国家资源综合利用政策的调整，使各地粉煤灰综合利用情况出现了新问题。以南京市粉煤灰排用情况为案例，分析了由于我国经济进入新常态及相关政策的调整，南京市粉煤灰在多年保持100%综合利用的情况下，出现拐点和面临的困境，并结合粉煤灰排用工作特点，给出了相关的对策建议，为各大城市粉煤灰综合利用提供了有益借鉴。

关键词：粉煤灰；脱硫石膏；政策调整

粉煤灰是热电企业生产过程中产生的固体废弃物，具有“弃则为害、用则为宝”的特性。随着电力工业的迅速发展，我国粉煤灰排放量急剧上升，据初步估算，粉煤灰现已占整个工业固体废弃物排放量的30%以上，到“十二五”末粉煤灰年排放量达5.7亿t［1］，是我国排放量最大的工业固体废弃物。由于粉煤灰中约有20%是很容易吹到空气中的空心微珠，而且富含重金属，空中停留时间可达100 d左右。任意排放堆存粉煤灰，对水环境、空气环境、土地资源都会产生极大的污染。早在1987年，国家就提出要将粉煤灰利用作为资源综合利用的第一突破口，近30年来，由于采取了一系列的行政的、经济的、法制的、科学的手段，我国的粉煤灰综合利用迅速发展。粉煤灰综合利用对保障电力工业健康发展、保护土地、改善环境、缓解资源紧缺、提高经济效益、确保经济可持续发展都具有极其重要的意义。但自2015年上半年开始，随着我国经济发展步入新常态，基础设施建设投资增速放缓，建材行业需求乏力，加上国家资源综合利用优惠政策调整，全国粉煤灰综合利用工作都不同程度地出现了拐点，且随着经济结构调整的深入，预测2016年甚至“十三五”期间粉煤灰综合利用情况不容乐观，粉煤灰处置形势将更加严峻。

1　“十二五”期间粉煤灰综合利用情况和存在问题

我国粉煤灰的综合利用工作长期以来一直受到国家和各级政府部门的高度重视，排灰量比较大的城市都成立了粉煤灰排用管理和协调部门，并在国家相关优惠政策的引导支持下，各类粉煤灰综合利用企业规模迅速扩大，使得粉煤灰综合利用率逐年上升。但进入“十二五”末以来，由于我国经济发展趋缓，增速进入新常态，加上国家相关资源综合利用政策的调整，粉煤灰综合利用陡然发生拐点，继而出现了各种困局甚至有可能影响生产和污染环境的情况。下面以南京市粉煤灰排用现状为例，分析和破解该难题。

1.1综合利用情况

南京市粉煤灰综合利用工作始于1991年，由于措施得力，成效明显，一直走在全国前列。但“十二五”末，南京的粉煤灰综合利用也遇到了一些问题，面临困境，承受着很大的压力。“十二五”期间南京综合利用粉煤灰渣合计2 237万t，综合利用率100%，其中：综合利用粉煤灰1 645万t、脱硫石膏311万t、炉底渣281万t。截至2014年，南京的粉煤灰综合利用率已连续14年达到或超过100%，形成了一个综合利用企业多达280家、年产值达60亿元的粉煤灰利用产业群。粉煤灰作为原材料，在水泥、商品混凝土、砂浆、加气砌块、保温材料等建材产品的生产中得到了广泛的利用。并且，由于粉煤灰综合利用的引导效应，南京企业利用其他工业废渣的积极性空前高涨，钢渣、硫酸渣、磷石膏、尾矿，甚至污水厂脱水污泥等工业废渣利用率连年上升。

据测算，由于综合利用粉煤灰和脱硫石膏，南京市每年节约堆灰占地和筑路制砖毁田200 hm2，节约冲排灰用水9 000万t，各大重点工程节约投资额5 000万元以上，每年减少二氧化碳排放300万t，减少二氧化硫排放20万t以上。另外，由于粉煤灰综合利用产业的不断发展壮大，电厂一大批分流的职工得到了安置。在南京，粉煤灰综合利用工作取得了非常明显的经济效益、环境效益和社会效益。

1.2面临困境与问题

但是自2015年起，南京的粉煤灰综合利用和全国各地一样，整体处于倒退状态。

1.2.1灰、渣排放量仍然较高

2015年度，南京市10家燃煤电力企业排放粉煤灰300.7万t、炉底渣48.4万t、脱硫石膏49.7万t，灰渣合计共排放398.8万t，排放总量与2014年比下降1.5%，与2013年比下降16.8%，与2012年比下降16.3%。究其原因，一是“十二五”以来，南京推行煤改气政策，梅山钢铁公司已由燃煤改为燃气发电，第二热电厂关停；二是2014年青奥会及国家公祭日期间，南京对相关电厂进行了限制生产；三是环保要求越来越高，各大电厂都逐步使用优质进口煤发电，灰份、含硫量较低。因此，2014，2015年，粉煤灰和脱硫石膏排放量比以往年度有较大幅度减少。虽然如此，粉煤灰、渣排放总量仍然高达400万t左右，每天超过1万t，而南京市生活垃圾每天仅6 000 t。

1.2.2企业综合利用意愿降低

据了解，由于国家资源综合利用政策的调整，南京现有相当一部分商品混凝土、砂浆、混凝土砖生产企业已经不再掺用粉煤灰，而改用石粉、黄砂、水泥等。例如：南京中联混凝土有限公司是南京市建材生产的龙头企业，2015年下半年起，由于国家政策的调整，商品混凝土的生产过程中用石粉替代粉煤灰，而仅南京中联混凝土有限公司一家的4个站点（三龙站、金江站、秣陵站、高桥站），2014年综合利用的粉煤灰就达40 万t。

1.2.3销售价格直线下降

2015年，南京粉煤灰、脱硫石膏一天一个价，有时粉煤灰公司刚进行招标，和客户签订了合同，由于市场上其他电厂供灰价格的下降，以致客户宁愿不要违约金，也不想执行合同，流标事件屡屡发生。2014年没经过分选的粉煤灰价格90元/t左右，脱硫石膏70元/t左右，而2015年两者的平均价格分别为20元/t和15元/t。更有甚者，有的电厂由于粉煤灰胀库，为了不影响正常发电，就倒贴路费送出。这些都影响了粉煤灰产业的持续发展。

1.2.4粉煤灰市场陷入混乱

南京现有近百家粉煤灰销售中间商，中间商的存在，对电厂轻松处置粉煤灰、为综合利用企业提供便捷服务都起到了很好的促进作用。但现阶段，在南京粉煤灰严重滞销的情况下，有的中间商一方面利用电厂事故灰场很小，特别是一些新建电厂，根本就没有事故灰场，一旦发生粉煤灰、脱硫石膏等不能及时外运，正常的生产运行就会受影响等弱点，打压粉煤灰和脱硫石膏的价格；另一方面，又高价卖给综合利用企业，抬高了企业综合利用的成本，也影响了企业综合利用的热情。同时，镇江、马鞍山、徐州等周边地区的粉煤灰和脱硫石膏陆续低价倾销到南京，这一局面更加混乱。

1.3困境形成原因分析

1.3.1国家经济结构调整的影响

随着我国经济发展步入新常态，房地产和建筑业发展进入调整期，而直接面对房地产、基础设施建设投资的建材产业增速更是大幅下滑。国家统计局统计数据显示，2015年全国水泥产量23.48亿t，同比减少4.9%，出现了近20多年来的首次下跌。而现阶段，由于粉煤灰和脱硫石膏主要是作为原材料，掺用于水泥、商品混凝土、砂浆、加气砌块、保温材料、混凝土砖等建材产品中，少量的用于筑路等基础工程建设中，建材产业的调整，必然影响粉煤灰和脱硫石膏的利用。

1.3.2环保高要求的影响

仅水泥生产行业，所有企业2015年7月1日起，须按《水泥工业大气污染物排放标准》（GB 4915-2013）执行。为了化解水泥行业产能严重过剩，促进行业内产品结构调整，2015年12月1日起，国家规定禁止32.5复合硅酸盐水泥生产。而水泥行业是吸纳粉煤灰、脱硫石膏等固体废弃物的重点行业。

1.3.3国家资源综合利用政策调整的影响

2015年7月1日起，由财政部、国家税务总局联合下发的《关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》（财税［2015］78号）开始执行，文件对原先的资源综合利用产品和劳务增值税优惠政策进行了调整。调整后能享受资源综合利用增值税优惠政策的建材产品，其掺用废弃资源的比例由原来的30%以上提高到70%以上，并且增值税减免比例也从原来的100%减为70%和50%不等，对照文件规定，现有的掺灰建材产品，除水泥、加气砌块，以及少量还掺入建筑垃圾和煤矸石的混凝土砖以外，80%以上的产品或企业不能享受税收优惠政策，极大地打击这些企业的用灰积极性。

2　2016年及“十三五”综合利用形势预测

随着国家供给侧改革力度加大，有效化解产能过剩将进一步实施，建材行业面临转型升级。建材行业集约度低，分散弱小，同质化竞争严重，结构调整任务繁重，预计“十三五”期间发展速度可能趋缓；而国家资源综合利用优惠政策的调整对粉煤灰综合利用的影响将继续发酵，这些都将较大程度地影响粉煤灰和脱硫石膏的综合利用。总的来说，2016年，甚至“十三五”期间，全国粉煤灰综合利用形势严峻，仍然面临很大的压力。

2．1粉煤灰利用量持续减少

一是受财税［2015］78号文影响，不排除2016年仍有部分综合利用企业生产过程中会选择其他资源替代粉煤灰、脱硫石膏等；二是2016年建材行业可能继续探底，一批管理水平落后、人员素质差、技术及工艺装备落后的建材企业面临生存危机；三是部分建材企业，是符合国家政策的新墙材企业，本来利用粉煤灰可以100%减免增值税，现在因政策调整不符合减免税条件了，都改走新墙材认定路线（减免增值税50%），而新墙材认定只认定产品质量，而不强调利用废弃资源，这部分企业也没有了利用废弃资源的意愿。

2．2灰渣处置难度加大

一是受环保要求的影响。首先是水泥生产行业化解过剩产能，进行结构调整，该行业对粉煤灰、脱硫石膏的利用量势必下降。比如：南京海螺水泥有限公司于2015年8月关停，该厂2014年仅综合利用粉煤灰量一项就达16.6万t，该厂关停对周边电厂灰渣处置影响很大。再比如，随着环保要求越来越高，有的电厂处置炉底渣本来走水路可以运到外地，现在或没有码头或禁止通行；有的路段本可以用灰渣筑路，现因粉尘超标而被取消使用。二是城市规划对建材工业发展的抑制。比如南京，由于江北新区区域功能的重新规划，南京山泉混凝土有限公司、南京恒宇混凝土有限公司、南京闽腾新型建材有限公司等一批上规模的企业，在区域功能调整后即将关停或搬迁。三是2015年作为电厂产生的粉煤灰和脱硫石膏都销售殆尽，但有很多粉煤灰销售中间商由于价格倒挂等原因，还有一定数量的粉煤灰没有销售出去，这对2016年粉煤灰的处置产生了更大的压力。

2．3管理协调难度加大

国发［2015］27号文取消了国家发改委对资源综合利用企业的认定。资源综合利用企业减免税只要凭相关的材料，直接到同级税务机关办理即可。这使得资源综合利用主管部门对综合利用企业的管理难度加大，对企业利用废弃资源的监督管理也形同虚设。

3　促进粉煤灰综合利用的对策建议

面对压力，为了推进粉煤灰综合利用的发展，避免因灰渣难以处置而引发的占用土地、污染环境等事故的发生，提出如下对策建议。

3．1加强组织领导，提高统筹协调力度

粉煤灰综合利用是资源综合利用的第一突破口，对循环经济的发展起到了很大的推动作用。新的经济形势下，应加强组织领导，成立由各城市发改委、经信委、城乡建设委、环保局、城管局、工商局、质监局、交通局、国税局、地税局等部门组成的粉煤灰综合利用领导小组，统筹协调粉煤灰综合利用工作中的重大事项，及时解决工作中遇到的困难和问题。

3．2做好应急预警，制定相应政策措施

粉煤灰和脱硫石膏的综合利用所面临的形势，也进一步说明垃圾资源化是在政策引导下的价值体现，其本身价值链非常脆弱，需要政策扶持。在国家相关政策调整后，地方政府应及时出台相关配套政策措施，以确保废弃资源综合利用有序健康发展。因此，现阶段须尽快制定相关措施和规定，提高综合利用调控管理水平，阻止事态的进一步发展。一是让用灰大户与本地电厂实行对接，既可减轻灰渣处置压力，又可让综合利用企业降低成本，让供需双方实现双赢，同时建议参照环保部门对危废的管理办法，平稳商品粉煤灰市场；二是制定相关资金扶持政策，建议从本地实际情况出发，设立综合利用奖励基金，对主动利用废弃资源，为社会分担责任的企业进行奖励；三是增强临时处置能力，以“绿色通道”形式，对发电企业设置的临时堆灰储灰场所，在土地、规划、环保等方面，按工业临时辅助设施项目，给予特事特办，缓解发电企业粉煤灰处置压力。

3．3加大协调力度，吸引优质项目落地

资源综合利用项目占地面积大，经济效益一般，且享受国家税收优惠政策，对地方财政贡献小，各级政府对引进利废新项目热情不高，使得一些发展前景好的优质利废项目难以在本地落地。建议各市发改委、经信委加强与国土、财政、税务、融资等单位协调，突出重点，科学规划，合理布局，施行必要的资源综合利用优惠政策，吸引更多的优质项目入驻资源综合利用产业园，形成集多种废弃物共同处理、复合利用的资源综合利用示范区，提高资源综合利用的整体水平。

3．4创新管理模式，加强交流对接服务

针对各市废弃资源排放量逐年增加，综合利用信息不畅，企业对资源综合利用优惠政策的了解掌握不及时，理解程度不够的情况，加快进程，创建“市级循环经济公共信息服务平台”，纳入各地智慧城市建设体系。以“互联网+”循环经济模式，搭建园区之间、企业之间的物质流、信息流交互服务平台，促进废弃资源综合利用和循环经济工作再上新台阶。

The situation of fly ash comprehensive utilization and suggestion

Nanjing Fly Ash and FGD Gypsum Comprehensive Utilization Department

Abstract:Fly ash comprehensive utilization is a thorny issue when disposing industrial solid wastes in China's major cities. The adjustment of the national policy of comprehensive utilization of resource in China results to a surge of new problems. Taking Nanjing fly ash disposal as a case，Nanjing fly ash comprehensive utilization has managed to maintain 100 percent utilization rate for years，but due to China's economy into the new normal and the adjustment of related policies，there is a turning point and difficulties faced. The relevant countermeasures and suggestions are given according to the working characteristics of the fly ash，which provides a useful reference for the comprehensive utilization of fly ash in the large cities in the future.

Keywords:fly ash；FGD Gypsum；policy adjustment

中图分类号：X752

文献标志码：A

文章编号：1674-0912（2016）04-0028-04

收稿日期（2016－03－30）