李春安

(黄河水利委员会，河南郑州450003)

▱探索与思考▱

关于晋陕两省民间资本参与水土流失治理的典型情况调研

李春安

(黄河水利委员会，河南郑州450003)

水土保持;民间资本;产业开发;治理典型;陕西;山西

对晋陕两省民间资本参与水土流失治理的典型情况调研表明，民间资本参与水土流失治理，在增加投资渠道、开发特色产业、促进群众增收致富等方面具有重要作用。鼓励和引导民间资本参与水土流失治理是新时期、新形势下水土保持工作的重要内容，也是目前在国家水保资金投入不足的情况下加快治理速度的一条重要途径。从行业及地方政府层面上看，影响民间资本参与水土流失治理的主要问题在于认识是否到位、政策是否落实、国家投资是否监管有效、机制体制是否健全、产权是否明晰等方面。建议地方政府和流域管理机构进一步加强行业引导，研究落实相关的配套政策，研究建立民间资本开展水土保持生态建设专项基金，创新深化民间资本投资的机制与体制，加强对国有资本产权的保护研究。

国务院《关于鼓励和引导民间资本健康发展的若干意见》和水利部《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》等文件的出台，以及党的十八大提出的生态文明建设战略，都更加有效地推动了黄河流域民间资本参与水土流失治理这项工作的深化和发展。为了总结民间资本参与水土流失治理的建设管理经验，分析研究有关问题，提出相关建议对策，促进该项工作深入健康发展，推动黄河流域水土流失的有效治理，2015年10月13—16日，黄委对陕西、山西省部分县民间资本参与水土流失治理典型进行了调研。

1　基本情况

1.1调研对象

本次调研的8个民间资本参与水土流失治理典型分别是:陕西省泾阳县麦秸沟水保示范园、三原县东沟水保示范园、富平县荆山塬水保示范园、澄城县吴坡水保示范工程;山西省乡宁县戎子酒业公司、琪尔康翅果油生物制品有限公司，柳林县昌盛农场、枣林生态农业示范园等。

1.2民间资本参与水土流失治理的特点

调研的8个典型均属黄河流域民间资本参与水土流失治理的成功范例，其起步方式、治理开发过程、管理运作模式、投资结构等具有以下特点:

(1)企业成为水土流失治理的主体。民间资本参与水土流失治理这种形式，是以公司为开发建设主体并投入大部分资金，国家有关生态建设等项目投资为辅的一种新的水土流失治理机制。据统计，泾阳县麦秸沟水保示范园、三原县东沟水保示范园、富平县荆山塬水保示范园、澄城县吴坡水保示范工程、柳林县昌盛农场和柳林县枣林生态农业示范园等6家园区建设总投资6.31亿元，其中公司投入5.75亿元，占总投资的91.2%。

(2)购买或承包“四荒”进行治理开发。示范园区建设分为两种方式:一类是公司购买或承包“四荒”地使用权进行综合治理开发，如泾阳县麦秸沟水保示范园、澄城县吴坡水保示范工程、乡宁县琪尔康翅果油生物制品有限公司、柳林县昌盛农场和枣林生态农业示范园等;另一类是县级水利部门承包“四荒”地开展综合治理后，再引进民间资本进行开发建设，如三原县东沟水保示范园、富平县荆山塬水保示范园等。

(3)把水土流失治理与产业开发紧密结合。示范园区建设过程中，都是把治理水土流失作为园区产业开发的基础和前提，坚持“以治理促开发，以开发保治理”的思路，使治理与开发相互联系、相互促进。先期进行水土流失综合治理，再进行农业、林果特色产业基地和休闲旅游基地建设，最终取得良好的生态、经济和社会效益。

(4)以不同的管理运作模式进行生产经营。一种是公司自主管理运作模式，如泾阳县麦秸沟水保示范园、三原县东沟水保示范园、富平县荆山塬水保示范园、柳林县昌盛农场等。另一种是通过“公司+农户”“公司+农户+基地”的运作模式进行开发生产经营，如澄城县吴坡水保示范工程、乡宁县戎子酒业公司和琪尔康翅果油生物制品有限公司、柳林县枣林生态农业示范园等。

(5)国家有关生态建设项目积极进行扶持。示范园区在开发建设过程中，以国家水保、林业生态项目和农业开发、水利等项目投资作为“药引子”，吸引更多的民间资本参与水土流失治理。据对泾阳县麦秸沟水保示范园等6家公司的分析结果，国家生态项目资金投入5 565万元，仅占总投资的8.8%。乡宁县戎子酒业公司和琪尔康翅果油生物制品有限公司因参与治理时间较早，故国家项目扶持资金仅为5万～6万元。

(6)公司内部组织机构完善，管理人员配备齐全，运作规范。为了加强管理，公司内部都组建了相应的组织机构，技术、管理人员配备齐全。泾阳县麦秸沟示范园区共有员工1 360人，其中核心运营员工60人。柳林县昌盛农场目前共有职工160人，其中管理人员15人。

2　体会和认识

民间资本参与水土流失治理能够不断得到深化和发展，并取得越来越好的成效，有中央生态文明建设战略方针的指引，有国家相关政策的支持，有水保等重点生态工程项目的扶持，有地方政府的引导和服务，有经济效益的驱动、吸引等多方面的原因。

(1)党和国家生态文明战略的实施与相关政策的落实，为民间资本开展水土保持生态建设指明了方向，奠定了基础。党的十八大提出的生态文明建设战略，要求大力推进农村生态文明建设，而水土保持作为美丽乡村建设的重要内容，是农村生态文明建设最重要的方面。加强农村环境保护和综合整治，发展包括乡村旅游和休闲农业在内的农村特色产业，是民间资本通过水土流失治理进行产业开发的重要内容和环节。黄土高原面积广大，生态文明建设任务重，为民间资本开展水土保持生态建设提供了广阔的舞台。民间资本通过水土流失治理进行产业开发，是践行中央生态文明建设战略的有效方式。

国务院《关于鼓励和引导民间资本健康发展的若干意见》和水利部《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》制定的相关政策，如“谁投资、谁所有，谁受益、谁管护”的原则，保障了民间资本治理开发范围内的土地使用经营权益，以及开发成果的受益权;中央和地方对水土流失治理给予的各类资金支持、金融机构给予的贷款方便和优惠等政策，是民间资本大胆投入水土流失治理与产业开发的前提和基础。

(2)地方政府的正确引导和积极鼓励，为民间资本参与水土流失治理和产业开发提供了强劲动力。党的十八届三中全会提出，处理好政府和市场的关系，是全面深化经济体制改革的重点，其核心是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。民间资本参与水土流失治理与产业开发，把水土流失治理、生态环境改善、地方经济发展和群众脱贫致富紧密结合在一起，从当地经济社会发展的大局出发，密切关注当地政府的政策导向和热点问题，与群众关心的重点问题是相互衔接的。地方各级政府对此有清醒的认识，均能采取措施正确加以引导和鼓励，进而增强了民间资本参与水土流失治理的信心，提高了其治理水土流失的积极性，为民间资本参与水土流失治理与产业开发提供了强劲动力。如山西柳林县号召的“1+2”发展模式(一个企业上马一个转型项目，扶持一个农业园区)和乡宁县倡导的“一矿一事一业”活动等，都是县政府针对资源大开发、工业大发展带来的农工失调、生态失衡局面，提出的促进民间资本参与水土流失治理行之有效的措施。陕西泾阳、三原、澄城等县政府的相关业务部门，积极搭建平台，通过招商引资、项目整合、多方筹措资金、专项予以扶持、开展技术服务等措施，鼓励引导民间资本参与“四荒”治理开发工作。

(3)水土流失治理与产业开发带来的巨大经济效益，是民间资本进行水土流失治理的根本动力。民间资本进行水土流失治理及产业开发，是找到了产业开发方向—获得利益回报—促进水保发展的良性循环机制，它把国家、公司、农民几方捆绑起来形成利益共同体，可使生态效益、经济效益和社会效益有机结合。市场在资源配置中所起的决定性作用，其实质就是让价值规律、竞争规律和供求规律等市场经济规律在资源配置中起决定性作用。民间资本通过水土流失治理及产业开发所取得的经济效益，是民间资本通过市场对资源进行合理配置后产生的效益，也是公司瞅准市场，积极进行供给侧改革的结果，有利于促使经济更有活力、更有效率和可持续发展。据调查，8家公司规模不同，年纯收入也有较大的差别，一般情况下在45万～7 000万元之间，在公司打工的农民工年纯收入为2万～3万元，大多数公司都增创了多少不等的利税。水土流失治理与产业开发结合，取得了较好的生态、经济、社会效益，开创了国家欢迎、公司积极、群众高兴的良好局面，是民间资本参与水土流失治理的根本动力。

(4)民间资本既有效增加了水土保持投资，又在治理开发过程中通过新技术、新成果的推广应用提高了园区建设的质量与标准，是水土流失治理效益持续发挥的前提和核心。鼓励和引导民间资本参与水土流失治理是新时期、新形势下水土保持工作的重要内容，也是目前在国家水保资金投入不足的情况下，加快治理速度的一条重要途径。据对泾阳县麦秸沟水保示范园、三原县东沟水保示范园等6家园区建设投资情况分析，公司投资占总投资的九成以上。坚持绿色发展理念，推广应用新技术新成果，提高了园区建设和水保治理的科技含量，丰富和升华了建设内涵，加之投资增多使治理标准大大提高，带来了高产高效绿色环保的农业、林业及旅游产品，支撑着示范园区的可持续发展。公司按照正常程序加强管理，可有计划地拿出部分资金，由专人对水土流失治理成果进行持续的管理和维护，确保了水保生态效益的长效发挥，很好地解决了水土保持措施标准不高和水土流失治理效益不佳且不可持续的问题。

柳林县昌盛农场按照示范园建设要求，扩大了园区面积，提高了治理标准，配套了治理措施，增加了水土保持有关试验研究的科技含量。三原县东沟水土保持示范园建设有水保苗木引种试验区、水土流失模拟演示区、水循环工程等体现新技术、新材料和新工艺的科技示范试验点。澄城县吴坡水土保持示范工程引进以色列等国家先进的节水灌溉技术，重点开展了农业高新技术示范推广，效果良好。

3　存在的主要问题

民间资本参与水土流失治理，在增加投资渠道、开发特色产业、促进群众增收致富等方面发挥了积极的作用。从目前来看，行业及地方政府层面上，影响民间资本参与水土流失治理的主要问题在于认识是否到位、政策是否落实、国家投资是否监管有效、机制体制是否健全、产权是否明晰等方面。

(1)有的地方政府对民间资本参与水土保持工作的认识不到位，重视不够，引导和推动的力度不足。根据水利部《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》的规定，县级以上水行政主管部门对民间资本参与水土保持工程建设依法行使监管职责，但从实际情况看，有的地方政府领导及相关业务部门，对民间资本参与水土保持工作的认识还不到位，重视程度不够，引导和推动的力度不足，影响了民间资本参与水土流失治理工作的推进。

(2)国家有关政策落实还不完全到位。国务院、水利部有关政策有待进一步落实，有的地方既没有落实国家关于民间资本参与水土保持生态建设的政策，也没有从本地实际情况出发制定出符合本地的具可操作性的新政策。如没有明确的土地流转方式、承包期限及保障承包人权益的办法等，也没有方便优惠的银行贷款条件、多元化投融资模式等，更没有国家及地方重点生态工程项目的支持办法和减免有关税费等方面的配套政策等。

(3)国家重点项目投资监管尚不规范。水土保持生态建设是一项投入高、时间长、见效比较慢的公益性事业，许多地方，特别是有国家重点水保生态工程的县都在落实国家有关政策规定，充分利用国家重点水保工程等扶持民间资本参与水土流失治理，但在实际工作中因缺乏明确的管理方式、建设与投资标准等，不利于民间资本参与治理水土流失工作的深化。

(4)机制体制还存在不完善的地方。民间资本治理水土流失是机制和体制的创新，对于这一新生事物，许多地方分析研究少，没有从本地经济、企业、社会、群众等多方需求和发展方面，以及产业发展与水保规划结合、技术指导服务的内容与形式、管理归口及部门的协调等方面来研究创新并深化这一机制体制，从而影响了民间资本参与水土流失治理工作的深入健康推进。

(5)国家投资部分的产权及受益主体有待明确。目前来看，企业、私人投资部分很清楚，不论资产还是产出收益都归企业、私人所有，农民承包的土地经过流转后其所有权和收益权也都明确。但是，国家或地方政府以项目投入部分(大部分是公益性的投资)，如其中的经济林收益权归谁所有、如何分成等，还有水、电、路等基础设施产权归属问题，需要进一步分析研究。再如农民承包的土地流转给公司后的承包期限能否延长，以国家项目投入的资金能否转化成为公司发展的资金等，也需要研究。

当然，民间资本参与水土流失治理有其产生的条件，如黄河流域民间资本参与水土流失治理的区域多是煤炭、石油等能源资源集中开发的重点地区，地方经济实力强，企业有雄厚的资金。民间资本参与水土流失治理也是随着国家产业结构调整、经济形势的变化而变化的。在经济转型、能源企业效益普遍降低的情况下，民间资本投入生态治理开发的力度难免受到影响，这是大的经济环境所致，此方面的问题对于行业及地方政府而言一般是无法改变的。

4　建议

(1)进一步加强行业引导。地方各级水行政主管部门，要认真落实水利部《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》，组建由相关部门参加的综合协调机构，对本地区民间资本参与国家有关重点生态工程建设的情况进行认真总结，分析研究解决相关问题，加强行业管理和技术服务，从当地情况出发制定有关规定和细则，积极加以引导，促其健康发展。

同时，要分类搞好民间资本参与水土流失治理规划工作，根据民间资本参与建设项目的功能和性质，做好分类规划，突出建设项目与市场经济融合的新特点，提出不同的要求、内容、标准和目标，积极搞好各项服务工作。研究建立建设项目的监测评价体系，确保国家投资效果，促进治理效益的持续发挥。

各地要落实中央关于深化改革的精神，按照市场经济的原则，不但要研究政府与市场的关系，还要划分国家及地方政府的事权行为，以便明确各自职能，发挥各自作用，认真做好管理工作。建议黄河中游水土保持委员会和黄河水利委员会积极研究相关扶持民间资本参与水土流失治理的奖励政策及办法。

(2)研究落实相关的配套政策。各级地方政府要认真研究诸如土地流转、承包期限延长的政策，生态林补偿形式及标准，土地开发与置换的方式等。可借鉴林权制度改革政策，将目前的土地承包期上限由50年延长至70年;承包协议期满后，原承包人有优先继续承包的权利等，原承包人不愿意延续的，其他承包人应对其治理成果进行补偿;研究出台“四荒”治理形成的商品林、公益林分类经营管理政策，对生态公益林实行效益补偿制度;对于通过“四荒”治理形成的新增耕地，允许承包人在合同规定的承包范围内置换建设用地，甚至可以在城市置换建设用地等。

落实或出台银行低息、无息、贴息等贷款政策，提供长期稳定、低成本的资金支持。研究以奖代补、先建后补，项目支持等优惠政策或激励机制。进一步落实对这些公司的税费减免政策，支持其扩大发展规模。

(3)研究建立民间资本开展水土保持生态建设专项基金。各地应该从实际出发，从水土流失补偿费中划出部分资金，或者从国家水土保持专项工程经费中列出部分经费，建立民间资本开展水土保持生态建设专项基金，专门用于民间资本参与水土流失治理。也可探索利用碳汇市场、资本市场、金融市场、外资市场等，通过发行生态彩票、生态基金、生态债券、生态股票等，建立专项投资基金，提高企业的贷款融资能力和风险抵御能力。可结合实际研究制定国家生态项目扶持民间资本参与水土流失治理的资金筹措、补助标准、申请支付程序等方面的规定。同时，地方政府要千方百计筹措资金对民间资本参与水土流失治理进行扶持，鼓励、吸引群众和企业投资水保工程建设，扩大水土流失治理与产业开发范围，提高效益。

(4)创新深化民间资本投资的机制与体制。各地要从本地经济、企业、社会、群众等多方需求和发展方面来研究创新并深化这一机制体制，从国家、地方政府生态建设项目中安排一定的资金进行扶持，以引来更多企业更大的投资，积极推进生态建设主体与投资多元化多渠道发展，巩固和发展民间资本治理水土流失这一新生事物。应大胆尝试股份制及上市公司模式，开展水土保持生态建设，发展地方经济，建设小康社会。要随着民间资本参与水土流失治理工作的深入，积极研究国家、地方政府及其相关部门的不同职责，建立协调管理的联动机制，充分发挥政府搭台、部门协调、政府和市场两手发力的巨大作用，加快民间资本参与水土流失治理开发的前进步伐。

(5)加强对国有资本产权的保护。目前来看，企业私人投资部分很清楚，产出收益都归企业个人，但国家或地方政府以项目投入部分(大部分是公益性的投资)，如其中的经济林收益权归谁所有、收益如何分配等，还有水、电、路等基础设施产权归属问题，需要进一步分析研究。按照水利部有关农田水利设施产权制度改革精神，在管护人员到位、管护责任制落实的情况下，研究探索国家水土保持生态建设项目投资形成的水土保持有关资产，可有条件、有年限地赠予，或者可转为农村集体资产或者作为公司的股份，直接参与公司经营，以期持续发挥效益。同时，行业主管部门与这些公司的行政关系、经济关系如何确立等，都要有明确的规定和界定，以利于企业正常的经营管理活动，确保国家生态工程建设过程中的资金安全、干部安全。

(责任编辑张培虎)

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1000-0941(2016)03-0001-04

李春安(1957—)，男，河南巩义市人，高级经济师，学士，副主任。

2016-02-01