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食品卫生监督中存在问题及其法律法规制度分析和对策

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该文主要阐述我国食品卫生监督存在的问题与现有食品安全法律法规体系现状；要整合现有法律资源，完善我国食品安全法律法规体系；要确保食品安全技术保障，建立强制性的食品安全标准化体系；要赋予食品监管部门充分的权力，不断强化法律法规的惩罚力度；要整合执法力量，解决多头执法问题，切实贯彻执行食品安全法律法规，保证食品安全，为促进经济社会发展提供保障。

食品安全；卫生监督；法律法规；保障

随着经济社会的不断发展和人民生活水平的不断提高，人们不担心食物生产和供应问题，反而越来越关注食品安全问题，所谓食以安为先。同时，随着人们更加关注自身的健康，相应提高了食品安全要求，并有逐渐提高趋势。导致食品不安全的因素很多，包括环境有毒有害物质污染农作物种植和食品原料问题，有食品生产、储存、运输、销售一直到食用前的各个环节被有毒有害物质污染或本身含毒等问题，均可危害食用者的身心健康。食品安全已经成为社会关注的焦点问题，食品安全问题层出不穷，并有成为影响人群健康的公共卫生问题的发展趋势。中国当代食品安全问题较为突出，其中的一个重要原因在于与发达国家相比，我国食品安全法律法规体系尚有很大的差距，尚不完善和健全，执行力度不够，应逐步接轨于国际先进国家，根据我国具体国情，逐步建立具有中国特色的食品安全法律法规体系，切实保障食品安全，维护人群健康，促进经济社会发展。

1　食品安全监管存在的问题

1.1食品卫生经营的自主性和灵活性

我国已经初步建立了具有中国特色的市场经济体制，作为具有经营自主权的食品企业，必须适应我国市场经济体制，围绕市场做文章，促进企业生存和自我发展。可见食品生产经营具有自主性和灵活性的基本特点。这是这一特点，决定了食品生产经营成为影响食品安全的重要因素，成为食品安全法律法规约束和食品安全监管的重点。

1.2食品生产经营的分散性与松散性

我国食品生产经营者多数以企业或手工作坊（包括地方黑作坊）或商场（商店、超市）或露天市场等合法或非合法形式存在于社会各个角落，生产经营食品种类和数量繁多，质量参差不齐。这种食品生产经营的分散性与松散性，决定了以目前的力量难以做到食品安全监管的全覆盖和零死角，成为食品安全的隐患。

1.3食品流通环节的复杂性

中国政府采用产销见面、直接挂钩的食品流通方式，目的在于加快流通速度，形成多元化的食品进货渠道。但是，流通过程没有相应的食品安全监管的法律法规制度，致使难以把住质量关，在流通领域尤其是农村地区更易出现来源不清、质量不详的假冒伪劣食品，严重危害人群健康。

1.4食品生产经营人员素质低

中国的食品生产经营人员素质良莠不齐。部分食品从业人员为社会闲散人员和农民，这组人群整体素质相对较差，文化水平低、法制观念淡薄、职业道德水平较低、没有掌握足够的食品安全知识、饮食卫生习惯较差。

当然，企业和管理部门可以进行短期教育和培训，但受到其接受能力的影响，难以掌握足够的知识和能力，以致种种“落后效应”出现在食品生产经营过程中屡禁不止，出现层出不穷的食品安全违法行为。

更有个别食品生产经营者与少数工商、税务、卫生与国家行政监督执法部门的监督管理人员，建立彼此互利的“铁哥们”“铁姐们”式的“金钱盟友”，以期达到其违法行为受“官方”保护的目的，客观上使消费者失去了法定享受的“官方”保护，往往难以保证食品安全。

1.5经济利益是食品卫生违法行为的趋动力

食品生产经营企业往往盲目追求最大化的经济利益，忽视自身的发展和壮大，不重视社会效益对经济效益的促进作用。因此，获利是企业行为的“源动力”。在经济利益的驱使和推动下，可产生积极的正面效应和消极的负面效应。正面效应表现在企业严格遵守食品安全法律法规制度，企业行为合法，销售数量的增加提高了经济效益和社会效益；相反，负面效应表现在食品生产经营者见利忘义、唯利是图，突破食品安全法律法规制度的约束力，最求最大化的经济利益，违法成本低于不良所得，食品安全问题较为严重，为社会所唾弃。

2　食品安全法律法规体系问题分析

尽管我国在不断建设和完善食品安全法律体系，与发达国家比较，差距较为明显，值得我们深思。

2.1统一性和完整性较差

我国颁布实施的关于食品安全监管的法律法规较多，在《中华人民共和国食品卫生法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国标准化法》和《中华人民共和国农业法》中仅概要性规定了食品质量。但是，随着社会经济的发展，这些法律已经难以适应人们对于食品安全的要求，难以覆盖新形势下出现的尤其是大众反映强烈的食品安全问题。

中国颁布实施《食品卫生法》时，当时确实对保证食品安全发挥了重要作用。但随着经济社会的发展，其所调整的范围难以涵盖种植、养殖、储存等环节中的食品，难以涵盖食品添加剂的有力监管，难以涵盖饲料及其添加剂的生产、经营或使用等范围和行为，仅规定了食品生产和经营阶段出现的食品安全问题，无形中降低了其指导食品安全体系内其他法律法规和规范性文件的作用。

应该说，从农田到餐桌的全过程均涉及到食品安全问题，法律应该调整食品链条的整个过程，疏漏任何一个环节均可能出现法律监管盲区，出现监管滞后和监管不力现象，成为食品安全的重要隐患，甚或造成突发公共卫生事件的发生。

2.2条款笼统，不具可操作性

目前正在实施的法律法规制度往往比较原则，调整范围宽泛，界定不清晰不准确不能适应社会发展。如《刑法》明确规定了生产销售假冒伪劣产品金额万元以上的处罚措施，没有明确界定万元以下的处罚类型及其具体规定；有些法律条款只定性不定量，或没有明确定义法律概念；有的条款已经不能适应社会发展，如果不修订和加以完善，造成在实践中不具可操作性。

2.3违法成本较低，执法力度不足

中国现行法律法规没有重视食品制假售假行为对人群健康的危害，对此行为仅给予较轻的处罚，没有引起当事人的足够重视，违法成本较低；一部分法律法规没有出台配套政策，难以得到真正贯彻实施。近年来我国制定技术法规的力度加大了，但技术支撑体系还未建立起来，有些法律法规难以实现。

2.4执法体系权限和职能不清

中国食品安全监管部门较多，由于依据法律不尽相同，往往各自为政开展执法活动，不能形成合力，难以真正落实执法部门的监管责任；处于各种原因，有的执法部门以罚代管，下达指标任务，法律的严肃性和公正性受到严重的负面影响。

2.5法律执行过程缺乏规范化和系统化

当出现重大食品安全事故后，为保证食品安全，食品安全监管部门往往进行一阵风式的突击性的全面检查和处理，不重视预防性和经常性食品卫生监督。检查处理过后，食品安全问题往往会死灰复燃，重新泛滥，这种非规范化和系统化的食品安全监管行为，难以彻底杜绝和降低食品安全问题的发生机会，隐患较为严重。

3　完善食品安全法律法规对策与措施

食品安全监管的法律基础和执法依据是建立健全食品安全法律法规和制度，可见保证食品安全的关键在于完善法律法规标准体系。因此，从顶层设计的食品安全法律法规保障体系应涵盖从农田到餐桌的全过程，并得到切实贯彻执行。

3.1保证食品安全应该重新整合现有法律资源

我国制定并颁布实施的《中华人民共和国食品安全法》较好地解决了食品不安全问题，但是应认真清理、补充和完善现有的有关食品安全的法律法规、条例、标准、规范等，使其符合法律规定；要整合散存于各法律法规中有关食品监管的内容，理顺法律体系混乱现象，保持法律法规制度的统一性，避免和减少立法上的冲突性和执法上存在的莫衷一是的现象发生，做到有法可依，执法必严；食品安全立法应覆盖“从农田到餐桌”食品链的每一个环节，不漏细节不留死角，确保食品安全监管的完整性，体现法律的严肃性；要以国际现有食品安全法典及其先进经验和教训为参考，结合我国实际和既有食品安全法规体系，建立健全与时俱进的、与国际接轨的具有中国特色的食品安全法律体系，使其具有一定的前瞻性。

3.2建立强制性的食品安全体系是确保食品安全重要依据

加强以统一协调管理为基本原则，制定和修订与食品安全法律法规相适应的配套的强制性技术规范与标准，适应经济社会发展。

3.3赋予食品监管部门充分的权力，不断强化惩罚力度

为提高食品安全水平，必须从源头抓起，实行强制管理，不得有丝毫松懈。要扩大监管部门检查权，强化食品安全的预防性和经常性卫生监督，切实贯彻执行食品安全法律法规制度，不得人情执法，对违反食品安全法律法规的行为要加大处罚力度，无论企业或个人生产或销售有毒有害的食品数量的大小，均应按照法律法规追究其刑事责任，提高违法成本到永无东山再起的基础和条件，不给违法者钻空子的机会。可见食品安全监管关系到每一个人的身心健康，关乎社会稳定大局，必须实行连续的和强制性的管理。

3.4要整合执法力量，解决多头执法问题

解决多头执法的关键在于整合执法部门功能和力量，采取撤销、合并、精简等基本措施，融合食品药监、卫生监督、商检质检、工商、农业等执法部门承担的食品安全监管智能，建立统一食品安全监管部门，监管食品生产全过程，避免相互推诿扯皮现象的发生。

综上所述，笔者在食品卫生监督过程中体会到，国家要整合现有法律资源，完善我国食品安全法律法规体系；要确保食品安全技术保障，建立强制性的食品安全标准化体系；要赋予食品监管部门充分的权力，不断强化法律法规的惩罚力度；要整合执法力量，解决多头多点执法问题，切实贯彻执行食品安全法律法规，保证食品安全，为促进经济社会发展提供保障。

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Analysis and Strategies of Issues and Laws and Regulations System in the Food Hygiene Supervision

GAO Chao
Maternal and Child Health Care Family Planning Service Center，Baicheng，Jilin Province，137000 China

The paper mainly elaborates the status of issues and laws and regulations system in the food hygiene supervision.We should integrate the current law resources，improve the food safety law and regulation system in our country，ensure the food safety technology，establish a compulsory food safety standardized system，endow the food supervision department with full power，continuously intensify the punishment force of laws and regulations，integrate the enforcement resources，solve the problems of duplicate law enforcement，truly implement the food safety laws and regulations and ensure food safety thus providing guarantee for promoting the social and economic development.

Food safety；Health supervision；Laws and regulations；Ensure

R155.5

A

1672-5654（2016）09（a）-0011-03

10.16659/j.cnki.1672-5654.2016.25.011

2016-06-05）

高超（1972.11-），男，吉林通榆人，专科，主管医师，主要从事公共卫生工作。