靳来月

（东北石油大学经济管理学院，黑龙江 大庆 163318）

我国民生财政支出问题与对策研究

靳来月

（东北石油大学经济管理学院，黑龙江 大庆 163318）

民生建设与人民生活息息相关，民生财政支出是保障和完善民生的关键。通过对民生财政的概念以及范围进行界定，运用数据分析我国民生财政支出的规模及结构，看出目前我国民生财政支出存在的问题：支出比重不均衡、地域不平衡、监督机制不健全以及保障制度不完善等，并提出相应的解决对策。

民生；财政支出；保障制度

改革开放以来，中国经济飞速发展，但是自2012年以来，我国GDP增速放缓，同比增速一直处于7%左右，我国经济正呈现“新常态”，经济运行目标必然呈现多元化。我国即将进入“十三五”时期，在政府的“十三五”规划建议中，在全面建成小康社会目标基础上，提出人民生活水平和质量显著提高，生态环境质量总体改善等新的目标[1]，这与民生改善息息相关。可见，保障和改善民生始终是执政决策重点，这一点通过公共财政在民生方面的支出所占的比重不断增加也可以体现出来。以我国财政用于教育、医疗、文化体育、社会保障和就业、节能环保方面的支出来衡量民生支出，从2007年到2014年，民生支出由16,453.90亿元增加至53,082.97亿元，占财政支出的比重由33.1%上升至41.1%。民生保障制度是人民共享发展成果，社会公平正义实现的关键，而民生财政支出是保障和完善民生的关键。因此，对财政用于民生支出的规模和结构进行分析，有利于了解政府的民生财政支出与人民的需求是否适应，并可以指导民生工作做出改善和优化。

一、民生财政内涵及支出范围界定

目前，我国学者对民生财政的定义有所不同，大致可以分为三种角度：一是从公共财政与民生财政关系阐述民生财政的定义，顾辉在2012年认为民生财政是公共财政的一部分，是有“以人为本”民生价值取向的公共财政[2]。二是从财政目标来定义民生财政，李塔娜在2010年认为，从经济学角度，民生财政是逐步实现消费均等化，提高社会福利和人民幸福指数的财政支出。三是以公共财政支出结构来定义民生财政，闫宇光、寇明峰在2011年将民生支出分为三个层次，第一层次为基本保障类，以实现公民的基本生存和生活；第二层次为改善生活类，以对公民生活状态作出较大改善；第三层次为发展机会类，以对以后的发展作进一步提升[3]。

虽然对民生财政定义的角度不同，但就目前我国现阶段的民生需求来看，我国的民生财政支出范围可界定为：教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化体育和传媒、环境保护、住房保障以及公共交通等领域。具有投资性、生产性的建设项目不应纳入民生支出范围，本文按以上界定开展数据分析。

二、我国民生财政支出规模及结构分析

（一）民生财政支出总体明显增加

我国的民生支出总体呈现不断增长的趋势，而且增长的幅度十分明显，可见，民生领域已经成为国家财政支出的重要领域。具体来看，从2005年的6820.57亿元到2014年的60,738.21亿元，其中2006和2007年增长率最为明显，从2005到2014年，民生财政支出增长率呈波动上升曲线。

（二）占GDP及财政支出比重呈上升趋势

从2005到2012年，我国民生财政支出占国民生产总值的比重有明显增加，2013年稍微有所下降，而在2014年又增加了。但是从每年的增长率来看，除2006年以外，都在7%左右，这说明我国每年民生财政支出相对于国民生产总值的使用和支配规模大体不变。民生财政支出占财政总支出的比重增加较为明显，增加将近40%，这说明我国一直采取措施保障和改善民生，注重社会建设，取得了一定成绩。

（三）民生财政支出的增长弹性系数比较稳定

民生财政支出弹性系数是民生财政支出的增长率和GDP的增长率之比，如果系数大于1，说明民生财政支出增长比GDP增长快。除2013年以外，2005到2014年都大于1，而且自2008年以来，弹性系数变化波动不大。这说明我国民生财政支出一直稳定增长，而且快过GDP增长。

（四）民生财政支出增长边际倾向

财政支出的边际倾向是指当GDP增加1个单位时，民生财政支出增加的幅度。我国的民生财政支出边际倾向一直呈现波动趋势，2005-2006年，呈现上升趋势，2008年有所回落，除2010年以外，2009到2012年保持持续上升趋势，2013年有所回落，2014年有所增加（见表1）。

表1 2005-2014年我国民生财政支出状况

总的来说，近年来，我国财政用于教育、医疗、社会保障、养老保险方面的支出有显著提高，尽管2013年我国的财政收入有所回落，国家也压缩了财政支出，但是在民生方面的支出继续增加。可见，民生财政支出越来越受到国家重视，是我国财政投资的重点，而且在接下来的“十三五”时期，我国会继续加大民生财政支出，以实现全面建成小康社会的目标。

三、我国民生财政支出存在的问题

（一）民生财政支出的比重不均衡

长期以来，我国财政支出结构更加倾向于我国的经济建设以及行政管理方面，对于以服务社会公众为主的民生财政的投入不足，这使得我国的经济虽然得到了高速发展，但民生方面的服务不能紧随其后。从各项民生支出来看，我国在教育、医疗卫生、社会保障和就业等支出较多，在文化体育、住房保障和环保支出相对较少。李永生2009年在《促进改善民生的财政政策分析》一文中指出，就我国在就业方面的支出来看，主要注重对人员的基本生活保障金和失业保障金投入，缺乏对促进就业资金的重视。对劳动者来讲，提供稳定的就业岗位才是解决问题的根本。不仅在就业方面，我国在其他民生支出方面也存在只注重暂时解决问题，而轻视了如何采取措施从根本上解决问题。

（二）民生财政支出呈现地域不平衡、城乡差距大的趋势

郑霜在2014年分别对我国的西北地区、东北地区、中部地区和东南地区从2000-2012年的民生财政支出进行了分析，发现西北地区、东北地区的民生财政支出占全国总支出的6.2%和10%，但人均支出却高出全国平均水平的20%左右。相比来说，中部和沿海地区民生支出占总支出均为12.6%，而人均民生支出却低于全国平均水平的20%左右[4]。由此得出，对沿海和中部地区来说，其民生支出负担较轻，而西部和东北地区负担相对较重，从地域上看，我国的整体民生支出呈现的是“贫富悬殊、苦乐不均”的非均衡现象。此外，城市和农村民生支出的差距巨大，目前，我国在教育、文化、医疗、社会保障等方面并未实现真正意义上的城乡均等化，许多公共服务并不能完全满足公众需求。

（三）民生财政支出的监督机制不健全

我国在民生财政支出方面没有规范有效的监督方法，是以结果为导向的监督，并不重视过程监督，致使在公共项目实施之前或实施过程中存在财务犯罪现象，造成了巨大损失。民生财政监督体系没有明确的分工，民生项目的财政资金有覆盖广、链条长的特点，资金需深入到乡镇之中。然而很多项目实施单位并不重视乡镇财政的资金动态，更不会实施监管，资金链条终端不能落实到位，项目的效果大打折扣。

（四）民生财政保障制度不完善

我国没有规范的民生财政预算公开制度，尤其是处于地市级以下的政府财政公开的意识不高，社会公众无法了解到民生财政的支出明细，民生财政资金的支出效果没有保障。由于省级以下政府的财政管理制度不健全，无法保障资金可以落到实处，尤其是在广大农村地区，社会保障体系仍然不健全。保障的覆盖面小，水平低，农民仅在社会救济、合作医疗等方面有所参与，对于关乎农民日后保障的养老保险、失业保险等尚未完善普及。因此，无论是民生财政支出的受益范围还是保障力度，都有待提高。

四、解决我国民生财政支出问题的对策

（一）转变理念，加大民生财政投入力度

首先，政府应该认识到保障和改善民生是国家和政府的基本职责，民生保障是满足个人物质和文化生活的政府服务，有利于实现社会公平。各级政府应深化对民生支出的认识，主动关注那些具有共性，直接关系到公众生活，能通过公共途径诉诸来解决的公共需求，借助政府采取制度化手段来保障，加强政府的公共服务职责。其次，与国际相比，我国的民生财政支出的规模仍处于较低水平。一方面应该加大投入力度，创新公共服务提供方式，吸引社会资本参与，调整好经济、行政和民生之间的关系，推动经济和社会的协调、可持续发展。另一方面要压缩我国财政支出中的一般性事物支出，将财政更多用于民生建设。同时，要优化财政支出结构，既要将财政更多投入到民生领域中比较薄弱的地方，还要致力于统筹城乡均衡协调发展，帮助贫困地区和弱势群体实现脱贫。努力实现公共服务全面覆盖，让人人都可以共享发展成果。

（二）推进民生支出均衡化发展，构建地方特色民生支出结构

一是针对沿海和中部经济发达、民生支出比例小，而西北和东北地区经济落后、民生支出比例大的问题，沿海和中部等发达地区应该增加当地的民生财政支出的力度和比例，提高当地的公共服务水平。 此外，应该根据地区发展水平和政府财政能力的大小，通过政府间的横向和纵向转移，向农村和落后地区注入更多民生资金，逐步建立起标准化的转移支付制度，推进地域、城乡发展均衡化。二是国家应逐步明确，对于向社会公众提供的公共产品和服务，应该提供全额财政资金，而对于有盈利性质的非公共产品和服务，应该逐步实现市场化，确保财政资金的重点是在民生项目支出中。三是针对我国各地区在民生项目支出中都是比较注重某些项目的支出，缺乏地区差异性的现象，各地区政府应该从实际出发，结合本地发展的实际情况，调整财政支出结构，制定出具有地方特色的民生财政预算体系。

（三）加强民生财政支出预算透明度，建立以民生为导向的绩效评价机制

姜永华、鲍曙光在2014年指出，民生财政的本质特征是民主和法制，要加强预算的编制，增强预算的透明度和公开性，构建由社会公众、政府相关部门组成的多重监督体系[5]。通过将涉及民生支出项目的总额及增长率详细列明并公开，使社会公众可以充分了解政府在民生方面的财政投入，从而可以对支出效果形成监督和评价。另外，要建立以民生为导向的民生财政支出绩效评价体系，以绩效评价的结果来决定保留或取消财政项目，规范和监督民生财政资金的使用，提高资金使用效率。

（四）建立完善保障体系，力求满足民众需求

完善的民生保障制度可以让公众有安全感和幸福感，是解决社会民生问题的关键。首先，强化民生保障制度建设。保障制度是解决民生问题的关键，必须做好教育、医疗、社会保障和就业、住房、环境保护等保障工作，促进社会民生建设，重点解决好公众最为关注和最为紧急的相关民生领域的制度建设问题。比如，要加快失业保险制度改革，扩大实施范围，实现城乡职工都能参与。要扩大养老保险制度的实施，为公民的晚年生活提供保障，尤其是在广大农村地区，要进一步建立和完善农村社会保障体系，缩小城乡之间的贫富差距。其次，要加强民生财政监督。民生领域财政资金的投入应该更有效率，政府应该根据经济社会发展阶段及财政可承受力，优化民生保障重点，要加强政府的资金管理，加大民生资金的检查力度，应自觉接受上级政府和广大民众的监督。第三，要确保民生保障的公平性。城乡居民在民生保障方面应该享有同等的权力，但是目前来看，这种城乡基本公共服务的非均等化正在不断扩大。在广大农村地区，虽然每年中央都会下拨用于社会保障支出的款项，但与农民的实际需求相比，还是十分有限的，增加力度也不够，影响了农村的社会保障建设。为了完善民生保障制度的建设，应该提高民生财政支出比例，逐步缩小城乡之间保障水平的差距。

（五）建立能充分反映民意利益的表达机制，了解民生需求

目前，我国在民生方面的财政投入不断加大，但是对于支出效果的评价，公众的满意程度，没有过多关注，而这是民生财政有无落实到实处的关键。所以，为了确保民生财政的支出效果，应该建立可以充分反映民意的表达机制[6]。让公众根据其满意度来对民生财政支出进行细化打分，以作为改进民生财政支出的依据。在充分考虑到群众需求的基础上，兼顾各方面利益，完善相关政策的制定，规范决策程序，建立一个与重大决策实施有关的评估机制。对于涉及到群众切身利益的重要政策，要征求群众意见，将公众的利益问题进行全面的评估，加快民生财政决策的科学化、民主化发展进程[7]。

民生问题是国家关注的重点问题，在“十三五”规划建议中，涉及民生的相关政策有10项之多，包括让人人共享公共服务成果、实现7000多万贫困人口脱贫、实现教育公平、加快就业创业、缩小城乡差距、实施城乡居民大病保险制度、实施食品安全战略、均衡人口发展、深化户籍改革制度以及改善生态环境。我国将不断推进民生建设，规范民生财政支出，完善第三方监督机制，加强监管，促进社会公平正义和和谐发展，让全民共享民生发展成果。

[1]人民网.中共中央关于制定十三五规划的建议（全文）[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2015/1103/c1001-27772701-8.html.2015.

[2]顾辉.民生财政导向下的我国社会养老保障研究[J]. 2012，（4）.

[3]闫宇光,寇明风.财政民生支出指标框架体系研究[J].财政研究.2011，（10）:53-57．

[4]郑霜.我国财政民生支出的结构分析及问题反思[J].财会研究.2014，（02）:5-10.

[5]姜永华，鲍曙光.论民生财政[J].财政研究.2014，（6）: 18-21.

[6]王涛.建立民生财政的必要性与建议[J].湖北案例. 2011，（08）:15-25.

[7]陈光森.民生财政与民生建设的思考[J].财政研究. 2011，（09）:45-48.

〔责任编辑：宋洪德〕

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1002-2341（2016）02-0140-04

2016-02-02

靳来月（1991-），女，山东章丘人，硕士研究生，主要从事财务管理理论与研究方法等方面的研究。